Sentencia 343-01 de agosto 6 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 760012331000199900343-01

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Cooperativa Bugalagrandeña de Transportes Ltda.

Bogotá, D.C., seis de agosto de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala revocará la sentencia apelada por las siguientes razones:

— La DIAN por Resolución 105 de 23 de febrero de 1998 declaró el incumplimiento del tránsito aduanero Nº 001045 del 8 de abril de 1996 realizado por la Empresa de Transportes Coobutrans Ltda. respaldado por la póliza global 205178, expedida por la Compañía Suramericana de Seguros S.A. y ordenó su efectividad. Igualmente por Resolución 799 de 14 de septiembre de 1998 rechazó por extemporáneo el recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación interpuesto contra la resolución de incumplimiento de tránsito aduanero y posteriormente por Resolución 1085 del 30 de octubre de 1998, resolvió el recurso de queja interpuesto contra la Resolución 799 de 14 de septiembre de 1998 confirmándola.

De conformidad con las normas del tránsito aduanero, Decreto 2402 de 1991 y 2295 de 1996, vigentes en la fecha en que se presentó la citada controversia, la obligación de la empresa transportadora es la de entregar la mercancía que viaja al amparo de un tránsito aduanero en el lugar al que legalmente debe hacer arribo la misma. Para efectos de dicho tránsito, existen dos aduanas, una en la que empieza la operación y la segunda donde termina, esto es, Aduana de partida y Aduana de destino.

El administrador de la aduana de partida, de conformidad con el artículo 113 del Decreto 2666 de 1984, autorizará el transporte de mercancías en tránsito aduanero internacional por el territorio de la República cuando no exista prohibición legal y se ajuste a los requisitos exigidos en esa misma disposición; el tránsito aduanero será permitido para empresas transportadoras debidamente inscritas ante la DIAN, las cuales deberán presentar una declaración de mercancías, relacionándolas conforme a los formatos dispuestos por la misma administración.

De conformidad con las normas que gobiernan la materia, las operaciones de tránsito aduanero se realizarán únicamente en los vehículos de empresas inscritas y autorizadas previamente por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Excepcionalmente, la aduana podrá autorizar el tránsito en vehículos pertenecientes a los declarantes, para lo cual se requiere la constitución de una garantía específica.

El declarante se hará responsable ante la aduana por la veracidad de la información consignada en la declaración de tránsito aduanero y por el pago de los tributos aduaneros correspondientes a la mercancía sometida al régimen de tránsito y que no llegue a la aduana de destino.

En el caso de las empresas transportadoras, estas responderán ante la autoridad aduanera por la finalización del régimen dentro de los plazos autorizados y por la correcta ejecución de la operación de tránsito aduanero.

Toda operación de tránsito aduanero deberá estar amparada con las garantías correspondientes. La garantía por la finalización de la modalidad, a cargo del transportador, se constituirá para respaldar las obligaciones de finalización del régimen dentro de los plazos autorizados y por la correcta ejecución de la operación de tránsito aduanero.

Las empresas transportadoras inscritas y autorizadas para realizar tránsitos aduaneros, deberán garantizar sus operaciones mediante la constitución de una garantía global, bancaria o de compañía de seguros.

La autoridad aduanera determinará la duración de la modalidad de tránsito aduanero de acuerdo con la distancia que separe la aduana de partida de la de destino. Dicho término se contará a partir de la fecha de autorización del régimen y se consignará en la declaración de tránsito aduanero. Para la ejecución de la operación de tránsito aduanero, los medios de transporte deberán utilizar las rutas más directas entre la aduana de partida y la de destino.

La modalidad de tránsito aduanero finalizará con la entrega de la carga al depósito o al usuario operador de la zona franca, según corresponda, quien recibirá del transportador la declaración de tránsito aduanero, ordenará el descargue y confrontará la cantidad, peso y el estado de la mercancía consignada en dicho documento. Si existiere inconformidad registrará la información en el sistema informático de la aduana. Si se presentan inconsistencias entre los datos consignados en la declaración de tránsito aduanero y la mercancía recibida, o si se detectan posibles adulteraciones en dichos documentos, o irregularidades en los empaques, embalajes y precintos aduaneros de la mercancía que es objeto de entrega, o esta se produce por fuera de los términos autorizados por la aduana de partida, el depósito o el usuario operador de la zona franca elaborará y remitirá a la aduana el acta correspondiente, la cual deberá ser firmada por el transportador e informará de inmediato a las autoridades aduaneras a través del sistema informático aduanero. Pero allí no culmina la obligación del transportista.

Precisado lo anterior, considera la Sala que los puntos a analizar en el presente caso son los siguientes:

1. El agotamiento de la vía gubernativa.

2. Extemporaneidad en la expedición del acto administrativo que declaró el incumplimiento del tránsito aduanero.

3. Finalización del tránsito aduanero.

Agotamiento de la vía gubernativa.

En primer lugar, debe determinarse si la empresa demandante, Cooperativa Bugalagrandeña de Transportes Ltda., agotó o no la vía gubernativa respecto del acto administrativo proferido por la DIAN (Res. 105, feb. 23/98) que declaró el incumplimiento del tránsito aduanero y ordenó hacer efectiva una póliza.

En la mencionada resolución se señalaron los recursos que podían interponerse contra ella, dentro de los cinco días siguientes a su notificación.

Está establecido que la DIAN introdujo al correo copia la Resolución 105 de 23 de febrero de 1998, de conformidad con los artículos 98 y 99 del Decreto 1909 de 1992 y, por lo tanto, dicha resolución, conforme a este decreto, se dio por notificada al día siguiente de la introducción al correo. Estos artículos señalan:

“ART. 98.—Formas de notificación. Los autos que ordenen inspecciones aduaneras, los emplazamientos para declarar o corregir, pliegos de cargos, liquidaciones oficiales, citaciones y demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo o personalmente. Cuando estos actos se profieran dentro del proceso de importación la notificación se realizará por estado.

ART. 99.—Notificación por correo. La notificación por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección procesal y se entenderá surtida al día siguiente de la fecha de su introducción al correo (...)”.

Respecto de este tema la Sala ya ha sentado su criterio en diferentes jurisprudencias entre otras la más reciente (1) , en la que se consideró:

“Al respecto se tiene que la notificación se surtió por correo certificado, introducido el 18 de febrero de 1997, en virtud del artículo 98 del Decreto 1909 de 1992, y siguiendo lo previsto en el artículo 99 ibídem la misma se entendía surtida al día siguiente de la fecha de su introducción al correo, de modo que en este caso se entendió efectuada el 19 siguiente.

La Corte Constitucional en Sentencia C-096 de 2001 declaró inexequible una presunción similar prevista en el artículo 566 del Decreto 624 de 1989, estatuto tributario, y con base en las consideraciones de esta (2) , mediante Sentencia C-317 de 2003 declaró inexequible el artículo 15 del Decreto 1092 de 1996, en la parte que consagraba esa presunción respecto de la notificación por correo, contenida en la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo” que hacía parte de ambos artículos.

Sin embargo, procede advertir que en este caso la disposición que la consagra es distinta a las invalidadas en ese aspecto, y si bien cabría pensar en inaplicarla a la luz de tales consideraciones, dado que sustancialmente se trata de una misma norma, se tiene que la jurisprudencia del Consejo de Estado, en sus secciones Primera y Cuarta habían encontrado ajustada a derecho esa presunción (3) , puesto que admitía prueba en contrario.

A lo anterior cabe agregar que las sentencias de la Corte Constitucional precitadas no tienen efecto retroactivo, de modo que las situaciones que se dieron bajo el amparo de esa norma conservan sus efectos”.

Establecido está que las normas que aplicó la DIAN para notificar el acto de declaración de incumplimiento aduanero, es decir los artículos 98 y 99 del Decreto 1909 de 1992, además, vigentes para la época, son aplicables en el presente caso; la introducción al correo se llevó a cabo el 23 de febrero de 1998, como se observa a folio 154 del cuaderno principal del expediente que contiene una planilla de correo elaborada por la DIAN y recibida por Adpostal; luego, se tendría en principio como fecha para computar el término para presentar los recursos en la vía gubernativa el 24 de febrero de 1998; sin embargo como ya se determinó, esta presunción admite prueba en contrario y, en efecto, la actora prueba que por medio planilla obrante a folios 146 y 147 del expediente, la sociedad recibió el certificado 495 2887 el 4 de marzo de 1998; esta información igualmente se corrobora en el documento obrante a folio 3 consistente en el sobre de la DIAN, contentivo del envío de los oficios relativos a la declaratoria de incumplimiento del tránsito aduanero (Res. 105, feb. 23/98); por lo que es esta la fecha que realmente debe tomarse para computar el plazo límite para la presentación de los recursos, que para el caso fue el 10 de marzo de 1998 fecha en la que, efectivamente, la demandante presentó los recursos; con lo que se concluye que en efecto se agotó debidamente la vía gubernativa.

Extemporaneidad en la expedición del acto administrativo que declaró el incumplimiento del tránsito aduanero.

Este cargo, plasmado en la demanda, se refiere a la extemporaneidad para la expedición de los actos administrativos mediante los cuales se declaró el incumplimiento de los regímenes de tránsito aduanero y se hizo efectiva la póliza de seguros, ya que acorde con lo preceptuado en la Resolución 4324 de 1995 dicho acto administrativo debió expedirse dentro de los 15 días hábiles siguientes al recibo del expediente, en donde la administración determina que sí se dan los hechos para declarar el incumplimiento, y transcurrieron 672 días.

A pesar del lapso comprendido entre el vencimiento del plazo otorgado en el tránsito aduanero y la declaratoria de incumplimiento decretada en la Resolución 105 de 23 de febrero de 1998 demandada, a juicio de la Sala, la DIAN no perdió competencia para expedir tales decisiones.

En efecto, el artículo 1081 del Código de Comercio cabe aplicarlo al caso en estudio, como lo señala la administración en el escrito de alegatos de conclusión allegado a esta instancia, disposición en la cual el legislador, facultado constitucionalmente para determinar tal término, dispuso dos años, desde que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento de la ocurrencia del riesgo para hacer efectivas las pólizas que asegure el mismo. Así las cosas, el cumplimiento de las obligaciones aduaneras derivadas del tránsito aduanero constituían el riesgo cuya ocurrencia podía ser declarada dentro del término establecido en el precepto en mención.

Se encuentra, después de realizar un examen de las fechas en que fue declarado el incumplimiento, que el artículo del Código de Comercio no fue citado como violado, y que a pesar de la actuación morosa de la administración, tales disposiciones no fueron vulneradas.

De lo anterior se colige que los hechos aducidos por la accionante, y que originaron el incumplimiento de las obligaciones derivadas para esta respecto de los tránsitos aduaneros a que se ha hecho relación, no configuran una causal que la exonere de responsabilidad por dicho incumplimiento y que, como se mencionó anteriormente, acarrea unas sanciones, que si bien son distintas para cada uno de los intervinientes en la operación aduanera, los actos demandados señalan claramente la situación de hecho que originó las mismas y que le resulta imputable a la sociedad actora, ya que dentro de este proceso de tránsito aduanero no finalizó el régimen en debida forma sino que se limitó a transportar la mercancía al sitio de destino, sin legalizar el mismo dado que no entregó los documentos de transporte a la administración aduanera.

Finalmente, aunque se adujo en el texto de la demanda que con la expedición tardía de los actos acusados se desconoció el término previsto en la Resolución 4324 de 1995 de la misma DIAN, para la Sala resulta claro que tal resolución no resulta aplicable por contener un término diferente del precepto del Código de Comercio indicado.

Finalización del tránsito aduanero.

Argumenta la demandante que el Decreto 2402 de 1991 determina que la persona responsable para presentar la documentación ante la DIAN de destino o llegada en la mercancía amparada con los DTA es el declarante y no el transportador, como lo quiere hacer ver la DIAN al expedir el acto administrativo se declaró el incumplimiento del tránsito aduanero a la actora.

La Sala ya ha analizado este punto considerando que a la empresa transportadora le corresponde la finalización del tránsito aduanero por cuanto es la llamada a cumplir las obligaciones inherentes al régimen aduanero; la obligación aduanera relativa al transporte no recae en el declarante porque este no asumió la responsabilidad relativa al transporte:

“Sobre la apreciación de la recurrente en el sentido de que a la Empresa Transportadora Tráficos y Fletes S.A., se le está exigiendo una obligación que le corresponde al declarante para el caso la Sociedad SIA Aviocarga Internacional Ltda., la Sala estima que en el presente asunto, la responsabilidad del régimen no recae en cabeza de esta última sociedad (la declarante), en razón de que la empresa transportadora fue Tráficos y Fletes S.A., por tanto, esta era la obligada a cumplir con las obligaciones derivadas del régimen de tránsito aduanero.

Entonces, si bien, de acuerdo con el artículo 9º del Decreto 2402 de 1991, “El declarante será responsable de la presentación o entrega de las mercancías en la aduana de paso o de destino, según sea pertinente”, conforme a la situación fáctica el responsable, se repite, no es el declarante sino el transportador puesto que la obligación aduanera relativa al transporte no recae en el subjudice en el declarante, en la medida en que este no fue quien asumió la responsabilidad relativa al transporte.

En esta forma, es claro que la Empresa Transportadora Fletes y Tráficos S.A. estaba obligada a cumplir con las obligaciones inherentes al régimen aduanero de tránsito, tales como transportar las mercancías de la aduana de partida a la aduana de destino y entregar la misma dentro del término autorizado.

Según los antecedentes que se han dejado expuestos, el 3 de mayo de 1996 se autorizó el transporte de la mercancía a la aduana de destino de Santafé de Bogotá, fijándose como plazo máximo de realización del tránsito el 9 de mayo de 1996, y como a esta fecha la empresa actora no había dado cumplimiento a las mencionadas obligaciones, la administración debía como en efecto lo hizo declarar el incumplimiento del régimen y hacer efectiva la garantía constituida para respaldar el cumplimiento de las obligaciones del tránsito aduanero autorizado.

Proceder que se ajusta a lo ordenado en los artículos 25 y 41 de la Resolución 1794 de 1993, normas que en su orden consagran:

‘Garantías en régimen de tránsito aduanero. El objeto de estas garantías es amparar la obligación de finalizar el régimen de tránsito dentro del plazo autorizado y/o el pago de los tributos aduaneros que se deriven del incumplimiento.

Efectividad de las garantías. Cuando una obligación esté respaldada con una garantía bancaria o de compañía de seguros, la división competente, al día siguiente al incumplimiento de la misma, declarará el hecho y en la providencia respectiva ordenará hacer efectiva la garantía, previa notificación personal o por correo, al garante y al tomador de la póliza (...)’.

Se colige de lo anterior que la administración, en cuanto declaró el incumplimiento de las obligaciones aduaneras por parte del actor-transportador y procedió a hacer efectiva la póliza, actuó con suficiente respaldo legal, toda vez que el incumplimiento de las obligaciones aduaneras por el transportador que realiza el tránsito, da lugar a la efectividad de la garantía constituida para afianzar la terminación legal del régimen, lo que es diferente a las sanciones que corresponden conforme a las normas aduaneras, las cuales no se imponen en la actuación acusada, pues esta se contrae como arriba se precisó a la declaración del incumplimiento de la obligación de tránsito y a la efectividad de la garantía” (4) .

En efecto, la similitud de los hechos de la jurisprudencia transcrita con los del caso que ocupa a la Sala es evidente, ya que el transportador llegó a la aduana de destino el último día del término autorizado. Sin embargo allí no terminaba su obligación porque debió llenar todos los requisitos para la finalización del régimen del tránsito aduanero, más, sabiendo que la finalización del tránsito aduanero estaba respaldada por una póliza que la misma demandante había constituido y, siendo este el último plazo, debió finiquitar todo tipo de trámites ante la aduana de destino.

Finalmente se precisa que la efectividad de la póliza que garantizó el cumplimiento del régimen de tránsito aduanero no es una sanción, simplemente la consecuencia del incumplimiento de las obligaciones derivadas del régimen de tránsito aduanero.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. RECONÓCESE personería al doctor Héctor Julio Castelblanco Parra como apoderado de la DIAN.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 6 de agosto de 2004».

(1) Sentencia de 21 de julio de 2004, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del expediente 1998-03349, actor: Empresas Públicas de Medellín, M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.

(2) La Corte Constitucional concluyó en la citada sentencia que “... resulta inconstitucional que los actos proferidos por la administración de impuestos, se entiendan conocidos, por el administrado, antes de que tal conocimiento fuere posible, por cuanto el principio de publicidad persigue que, efectivamente, y sin restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa sean conocidos por los administrados y la simple introducción de la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal exigencia”.

(3) Ver entre otras, las sentencias de 27 de abril de 1994, expediente 2558, de la Sección Primera; de 26 de noviembre de 1999, expediente 9681; de 14 de julio de 2000, expediente 10.076 y 6 de abril de 2001, todas de la Sección Cuarta.

(4) Sentencia de 1º de noviembre de 2001, radicación 76001-23-25-000-1997-4904-01(6043). Actor: Tráficos y Fletes S.A., M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

______________________________