Sentencia 3475 de febrero 24 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación 25000232400020030106901

Expediente 3475

Electoral

Consejero Ponente:

Dr. Darío Quiñónez Pinilla

Bogotá, D.C., veinticuatro de febrero de dos mil cinco.

Actor: Carlos Romero Silva

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

De conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

El recurso de apelación se interpuso dentro del término que para el efecto señala el artículo 250, inciso 1º, del Código Contencioso Administrativo.

En este caso se pretende la nulidad de la elección de la señora Alix Yaneth Infante Rodríguez como alcaldesa del municipio de Paime, para el período 2004 a 2007, contenida en el acta parcial del escrutinio de los votos para alcalde, formulario E-26 AG, expedido el 28 de octubre de 2003 por la comisión escrutadora municipal.

El demandado formuló la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de concepto de violación, “toda vez que el demandante no relaciona las normas violadas, ni estructura argumentativamente la supuesta violación”.

A pesar de que, de conformidad con el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, en los procesos contencioso administrativos no hay lugar a proponer y tramitar excepciones previas, la Sala ha reiterado en diversas oportunidades que las que tienen ese carácter serán estudiadas como impedimentos procesales.

En relación con el planteamiento expuesto, es del caso señalar que, en los procesos que se siguen en la jurisdicción contencioso administrativa, es necesario que, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de su violación (CCA., art. 137, num. 4º).

Así las cosas, como quiera que la demanda es expresa en señalar las normas constitucionales y legales que se consideran infringidas por el acto acusado y el concepto de la violación fue desarrollado en un acápite especial de la demanda (fls. 4 a 11), debe entenderse que satisface el requisito formal que extraña el excepcionante.

Luego, la excepción propuesta se desestima y, a continuación, la Sala se ocupa del asunto planteado en la demanda.

El demandante consideró que el acto electoral impugnado debe anularse porque la demandada se encontraba inhabilitada para ser elegida alcaldesa del municipio de Paime, puesto que, según plantea, dentro de los 12 meses anteriores a su elección, desempeñó el cargo de tesorera de ese municipio, lo cual implicó para ella el ejercicio de autoridad política, civil y administrativa y le permitió intervenir como ordenadora del gasto en la ejecución de recursos y en la celebración de contratos ejecutados en dicho municipio.

De este modo, la Sala estudiará si la demandada se encontraba inhabilitada para ser elegida alcaldesa del municipio de Paime y, por lo tanto, si debe anularse su elección por configurarse en su caso la causal de inelegibilidad de que trata el numeral 2º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que modificó el artículo 95 de la Ley 136 de 1994.

Esa norma señala lo siguiente:

“ART. 37.—Inhabilidades para ser alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

ART. 95.—Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio”.

De manera que la causal de inhabilidad en estudio comprende varias hipótesis, pues se predica de aquel elegido que, dentro del año anterior a la fecha de su elección, haya ejercido como empleado público jurisdicción, autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio. Así mismo, se predica de quien, dentro del mismo período y siendo empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o en la celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

En este caso se encuentra demostrado que la señora Alix Yaneth Infante Rodríguez desempeñó el cargo de tesorera municipal de Paime entre el 1º de enero de 2001 y el 25 de abril de 2003, fecha en la cual presentó renuncia, la cual fue aceptada por Decreto 8 de la misma fecha. Así lo certifica la secretaría de gobierno de ese municipio, según constancia expedida por esa funcionaria el 11 de marzo de 2004 (fl. 105).

Por otra parte, también se encuentra demostrado que en las elecciones llevadas a cabo el 26 de octubre de 2003 la demandada fue elegida alcaldesa del municipio de Paime, para el período 2004 a 2007, según da cuenta el acta parcial de escrutinio de los votos para alcalde del municipio de Paime, formulario E-26 AG, expedida el 28 de octubre de 2003 por la comisión escrutadora municipal, cuya copia auténtica fue allegada con la demanda (fl. 20).

Así las cosas, pudo demostrarse que dentro del año anterior a su elección como alcaldesa del municipio de Paime, la señora Alix Yaneth Infante Rodríguez se desempeñó como tesorera de ese municipio.

Establecido lo anterior, corresponde a la Sala determinar (i) si el desempeño en el cargo de tesorera municipal de Paime implicó para la demandada el ejercicio de autoridad política, civil o administrativa en dicho municipio y (ii) si le permitió intervenir como ordenadora del gasto en la ejecución de recursos y en la celebración de contratos ejecutados, también en ese municipio.

Para resolver la primera cuestión es necesario precisar los conceptos de autoridad y luego los de autoridad política, civil y administrativa.

En primer lugar, esta sección ha entendido por autoridad “el ejercicio del poder público en poder de mando, que, por consiguiente, ubica en un extremo a los particulares obligados a obedecer, aún por medio de la fuerza pública; que permite nombrar y remover libremente empleados subordinados, aun por medio de delegación; y que autoriza sancionar a los empleados con suspensiones, multas y destituciones” (1) . Ahora bien, dicha autoridad puede ser de diversa naturaleza y, para los fines del análisis que compete a esta Sala, es del caso, referirse a la autoridad política, a la civil y a la administrativa.

La autoridad política es la que atañe al manejo del Estado (2) que, a nivel nacional es ejercida por el Presidente de la República, los ministros y los directores de los departamentos administrativos que integran el gobierno, así como el Congreso de la República; todo ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 115 y 150 de la Carta Política.

En ese sentido, el artículo 189 de la Ley 136 de 1994 indica los empleos cuyo desempeño implica el ejercicio de autoridad política en el nivel municipal. Dice esa norma:

“ART. 189.—Autoridad política. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política.

Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo”.

Por otra parte, el concepto de autoridad civil ha sido expuesto por esta corporación en varias oportunidades. Así, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha entendido que, en principio, autoridad civil es aquella que no implica el ejercicio de autoridad militar y que, en determinados casos, puede concurrir con otras modalidades de autoridad (3) .

Y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación ha sostenido que la autoridad civil es un concepto genérico de autoridad dentro del cual queda comprendido el de autoridad administrativa como especie, según se desprende de los siguientes planteamientos:

“La autoridad civil confiada a un servidor público por razón de sus funciones consiste en la potestad de mando, de imposición, de dirección que se ejerce sobre la generalidad de las personas. Su expresión puede ser diversa y puede consistir en competencias reglamentarias, o de designación y remoción de los empleados, o en potestades correccionales o disciplinarias o de imposición de sanciones distintas, o de control que comporte poder de decisión sobre los actos o sobre las personas controladas.

Por lo tanto, la determinación en cada caso concreto de si un servidor público ejerce o no autoridad civil, debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y así se podrá establecer el tipo de poderes que ejerce y las sujeciones a las cuales quedan sometidos los particulares. Si dichas potestades revisten una naturaleza tal que su ejercicio permita tener influencia en el electorado, las mismas configuran la “autoridad civil” que reclama la Constitución para la estructuración de la causal de inhabilidad de que se trata.

Con esta perspectiva, el concepto de autoridad civil no resulta excluyente sino comprensivo de la autoridad administrativa que relacionada con las potestades del servidor público investido de función administrativa, bien puede ser, y por lo general es, al mismo tiempo autoridad civil.

En otros términos, si bien los conceptos de autoridad militar y jurisdiccional tienen contornos precisos, los linderos se dificultan tratándose de la autoridad política, civil y administrativa. Entendida la primera como la que atañe al manejo del Estado y se reserva al gobierno (C.P., art. 115) y al Congreso (art. 150, ibíd.) en el nivel nacional, no queda duda de que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella, pues entre las dos existirá una diferencia de género a especie. Una apreciación distinta conduciría a vaciar completamente el contenido del concepto autoridad civil, pues si ella excluye lo que se debe entender por autoridad militar, jurisdiccional, política y administrativa no restaría prácticamente ninguna función para atribuirle la condición de autoridad civil” (4) .

Además, el artículo 188 de la Ley 136 de 1994 señala el concepto de autoridad civil para los efectos previstos en esa ley, relativa a la organización y el funcionamiento de los municipios. Esa norma es del siguiente contenido:

“ART. 188.—Autoridad civil. Para efectos de lo previsto en esta ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones:

1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública.

2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por delegación.

3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones”.

La autoridad civil es, pues, un concepto genérico que comprende la autoridad política y la administrativa.

Finalmente, a diferencia del concepto de autoridad civil, el de autoridad administrativa no fue definido expresamente por el legislador. Sin embargo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha dicho que “es aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control que impliquen poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad. La autoridad administrativa, comprende, entonces, las funciones administrativas de una connotación como la descrita y excluye las demás que no alcanzan a tener esa importancia” (5) .

En el mismo sentido, la jurisprudencia de esta corporación ha aclarado que la autoridad administrativa se ejerce para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc. Todo eso y más, es la autoridad administrativa” (6) .

Por las anteriores razones, esta Sala manifestó que “corresponde al juez determinar en cada caso concreto si un servidor público ejerce o no autoridad administrativa, en consideración con el análisis de dos elementos fácticos. De una parte, debe estudiarse el carácter funcional del cargo; o dicho de otro modo, debe averiguar qué tipo de funciones tiene asignadas y, de otro lado, debe analizar el grado de autonomía en la toma de decisiones, esto es, la estructura orgánica del empleo. De tal manera que si las funciones y el diseño jerárquico del cargo le otorgan a su titular potestad de mando, de dirección y autonomía decisoria, se podría concluir que el servidor público ejerce autoridad administrativa” (7) .

También resulta pertinente precisar que esta sección, en otro pronunciamiento, dijo que para definir autoridad administrativa resulta aplicable el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 (8) , que en su tenor literal dispone:

“ART. 190.—Dirección administrativa. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias”.

Con base en esta disposición, esta Sala tuvo oportunidad de referirse a los empleos que, en el nivel municipal, ostentan dirección administrativa, así:

“La dirección administrativa de los municipios se desempeña ocupando empleos:

a) Perfectamente señalados en la norma citada, cuales son el de alcalde, secretario de alcaldía, jefes de departamento administrativo, gerentes y jefes de las entidades descentralizadas o de unidades administrativas especiales.

(...).

b) Autorizados para ejercer muy determinadas gestiones que la misma ley concreta en la celebración de contratos o convenios; ordenación de gastos de fondos municipales; modificación de ciertas situaciones administrativas de empleados subordinados; e investigación y castigo por faltas disciplinarias” (9) .

De lo anteriormente expuesto se concluye que el ejercicio de autoridad administrativa como hecho que configura la inhabilidad prevista en el artículo 37, numeral 2º, de la Ley 617 de 2000, se refiere al desempeño de un cargo público que otorga a su titular poder de mando, facultad decisoria y dirección de asuntos propios de la función administrativa que se dirigen al funcionamiento del aparato administrativo.

Establecido lo anterior, corresponde a la Sala determinar en este caso si la señora Alix Yaneth Infante Rodríguez, en su condición de tesorera municipal de Paime ejerció alguna de tales clases de autoridad. Para ello debe estudiarse el carácter funcional del cargo, o dicho de otro modo, debe averiguarse qué tipo de funciones tuvo asignadas.

Según certificación expedida el 11 de marzo de 2004 por la secretaría de gobierno del municipio de Paime, la señora Alix Yaneth Infante Rodríguez desempeñó, mientras fue tesorera de ese municipio, las funciones que, para ese cargo, prevé el Decreto Municipal 34 del 22 de noviembre de 2001 (fl. 106).

En ese orden de ideas, se tiene que, según el mencionado decreto, por medio del cual se estableció la estructura orgánica de la administración del municipio de Paime, las siguientes son las funciones de la tesorería municipal (fls. 121 a 126):

“Capítulo II

Funciones de las dependencias.

ART. 2º—(...)

Tesorería. Tendrá como función coordinar la ejecución de las políticas económicas, contables y presupuestales del municipio.

Como funciones generales la tesorería tendrá las siguientes:

— En coordinación con la oficina de planeación y OO.PP. dirigir la evaluación de la gestión y de los resultados de los planes de desarrollo e inversión que se adelantan en el municipio.

— Coordinar la organización del sistema de información y estadística del municipio para ser suministrada a los entes que la requieran.

— Efectuar y registrar los ingresos con base en las labores específicas del recaudo.

— Realizar y asentar los egresos con base en los procesos fijados para el pago.

— Recolectar, clasificar y preparar la información para la elaboración de los informes parciales, finales y consolidados de la ejecución presupuestal.

— Coordinar el manejo del sistema de contabilidad, balance general y estados de resultados.

— Como unidad responsable de los bienes del municipio, en coordinación con el almacén, debe mantener al día los inventarios de las propiedades, bienes y demás del municipio.

— Velar y coordinar porque el almacén municipal mantenga al día sus registros y cumpla sus funciones.

— Las demás funciones inherentes a la dependencia y que por necesidad del servicio le sean asignadas”.

A partir de lo anteriormente expuesto, se concluye:

a) El cargo de tesorero municipal no implica el ejercicio de autoridad política, pues no está comprendido dentro de los que, a nivel municipal, la tiene y que corresponden a los señalados en el artículo 189 de la Ley 136 de 1994 (alcalde, secretario de la alcaldía y jefe de departamento administrativo). En esta forma, no puede concluirse que la señora Alix Yaneth Infante Rodríguez haya ejercido autoridad política en el municipio de Paime, por haberse desempeñado como tesorera de esa localidad.

En la demanda se afirma que la demandada desempeñó transitoriamente funciones propias del alcalde del municipio de Paime, con ocasión de determinadas ausencias temporales de su titular. Sin embargo, ese hecho no fue demostrado, pues en el expediente no obra ninguna prueba sobre el particular.

b) El desempeño del mencionado cargo tampoco implicó el ejercicio de autoridad civil, pues es claro que ninguna de las funciones asignadas al empleo de tesorero municipal de Paime llevaba implícita una potestad de mando, de imposición, de dirección sobre la generalidad de las personas. En términos más concretos, esto es, siguiendo el criterio fijado por el artículo 188 de la Ley 136 de 1994, es posible concluir que el empleo ocupado por la señora Infante Rodríguez no implicó el ejercicio del poder público en función de mando, tampoco ostentó la facultad de nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por delegación, ni la de sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones, pues nada de ello fue demostrado.

c) Tampoco implicó el ejercicio de autoridad administrativa, puesto que las funciones asignadas no involucran poder de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad.

En la demanda se afirma que la demandada ejerció, en su condición de tesorera municipal de Paime, la facultad de cobro coactivo por delegación hecha por parte del alcalde de ese municipio. Sin embargo, este hecho tampoco fue demostrado, pues en el expediente no obra ninguna prueba sobre el particular.

d) Finalmente, acudiendo al concepto de dirección administrativa, tampoco puede concluirse que la demandada, mientras ocupó el cargo de tesorera municipal de Paime haya ejercido autoridad administrativa. Ciertamente, además de que dicho empleo no es de aquellos señalados en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 antes transcrito, ocurre que no fue demostrado que su titular se encuentre autorizado para celebrar contratos o convenios, ordenar gastos de fondos municipales, modificar ciertas situaciones administrativas de empleados subordinados e investigar y castigar por faltas disciplinarias.

Lo anteriormente expuesto es suficiente para despachar desfavorablemente la pretensión de nulidad del acto de elección acusado, en cuanto al cargo de inhabilidad por ejercicio de autoridad política, civil o administrativa.

La segunda inhabilidad planteada por el demandante contra la elección que acusa, está dado por la causal de inhabilidad de que trata el inciso final del numeral 2º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en cuanto esa norma señala que “quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de elección (...) como empleado público del orden nacional, departamental o municipal haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio”.

Según el actor, el desempeño en el cargo de tesorera municipal de Paime por parte de la señora Alix Yaneth Infante Rodríguez implicó para esta su intervención como ordenadora del gasto en la ejecución de recursos y en la celebración de contratos ejecutados en ese municipio.

Para demostrar esa afirmación, solicitó que se tuvieran como prueba de la misma los siguientes documentos:

a) Copia simple de una carta dirigida por el entonces alcalde municipal y por la demandada, en su condición de tesorera municipal, a la Sociedad Minera del Paime Ltda., a través de la cual comunican el número de la cuenta bancaria en la que esa sociedad puede consignar “los recursos por aprovechamiento de los recursos que están siendo explotados” (fl. 24).

b) Copia simple de dos cheques girados por el entonces alcalde municipal y por la señora Infante Rodríguez, en su condición de tesorera municipal (fls. 25 y 26).

c) Declaraciones extraproceso rendidas por los señores Amparo Flechas Castañeda, Clímaco Cancelada Palacios y Hugo Hernando Useche Mendoza (fls. 27 a 29).

d) Copia auténtica del Acuerdo 02 del 15 de marzo de 2003 del Concejo Municipal de Paime, mediante el cual se modifica y aprueba el presupuesto de rentas y gastos de ese municipio para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2003 (fls. 109 a 119).

Así las cosas, para la Sala es evidente que tales documentos no permiten concluir en la demostración de la afirmación del demandante, pues aún otorgándoles valor probatorio a los que no lo tienen —por haberse aportado al proceso sin las formalidades de ley—, lo cierto es que, a nivel municipal, la facultad de ordenación del gasto está reservada al alcalde, por expresa disposición del numeral 5º del literal d) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994. Y, como en este caso no se desprende que al cargo de Tesorero Municipal de Paime le hubiera sido delegada la facultad de ordenar el gasto de fondos municipales por parte del alcalde de ese municipio, no fue demostrado el supuesto de hecho que fundamenta el segundo cargo formulado contra el acto de elección acusado.

En esta forma, este cargo tampoco prospera.

Por lo tanto, de acuerdo con el señor Procurador Séptimo Delegado ante esta corporación, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

III. La demanda

Por lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia dictada el 17 de junio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

2. En firme esta providencia, vuelva el expediente al tribunal de origen».

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

(1) Sentencia del 3 de diciembre de 1999, expediente 2334.

(2) Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 5 de noviembre de 1991, expediente 413 y sentencia de la Sala Plena Contenciosa del 1º de febrero de 2000, expediente AC-7934.

(3) Ibídem.

(4) Sentencia del 1º de febrero de 2000, expediente AC-7974.

(5) Sentencia del 27 de agosto de 2002, expediente PI-025.

(6) Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 9 de junio de 1998, expediente AC-5779.

(7) Sentencia del 28 de febrero de 2002, expediente 2804

(8) Sentencia del 19 de noviembre de 1998, expediente 2097

(9) Sentencia del 3 de diciembre de 1999, expediente 2334.

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