Sentencia 3552 de septiembre 12 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Primera

Ref.: Exp. 3552

Consejero Ponente

Dr. Juan Alberto Polo Figueroa

Autoridades nacionales

Actor: Félix Hoyos Lemus

Santafé de Bogotá, D.C., doce de septiembre de mil novecientos noventa y seis.

Se procede a proferir sentencia en el proceso referenciado.

1. La demanda

a) La petición

El señor Félix Hoyos Lemus, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita de la corporación se declare la nulidad de las siguientes normas:

a) 1. El literal h) numeral 6.3, artículo 6º del Decreto Reglamentario 548 de 1995 expedido por el Presidente de la República, y que a la letra dice:

“ART. 6º—Funciones. La superintendencia tiene atribuidas las funciones y facultades establecidas en los artículos 79, 80 y demás disposiciones concordantes de la ley de servicios públicos domiciliarios, LSPD:

“(...).

“6.3. Funciones en relación con la participación de los usuarios (art. 80):

“(...).

“h) Señalar el procedimiento para hacer efectivo el silencio administrativo positivo de que trata la Ley 142 de 1994;

“(...)”.

a) 2. Los artículos 2º, 3º y 4º de la Resolución 365 del 14 de julio de 1995, expedida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, SSPD, los cuales rezan:

“ART. 2º—Procedimiento aplicable a partir de la fecha de vigencia de esta resolución. A partir de la fecha de vigencia de la presente resolución, todas las entidades vigiladas, tienen la obligación de decidir de fondo la petición, o en su defecto y pasado el término de los quince (15) días hábiles mencionado en el artículo anterior, declarar el silencio administrativo positivo, siempre y cuando no haya mediado demora auspiciada por el suscriptor, o se haya requerido la práctica de pruebas.

“Vencido el término, la entidad prestadora del servicio deberá expedir un acto administrativo motivado, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al vencimiento de los quince (15) días hábiles señalados en el inciso anterior, en el que se reconozcan al usuario los efectos del silencio administrativo positivo.

“Para la declaratoria del silencio administrativo positivo, las entidades vigiladas deberán tomar todas las medidas conducentes para que se restablezca la situación normal del suscriptor dentro del marco del contrato de servicios públicos de forma tal que como consecuencia de la adopción de las mismas, cese inmediatamente la causa que originó la petición.

“PAR. 1º—Para los efectos de la presente resolución, la respuesta que las entidades vigiladas den a los suscriptores, simplemente acusando recibo o informando el traslado de la misma a otra dependencia de la entidad, se tendrá como una mera formalidad que no implica respuesta o decisión de fondo, en los términos de la ley y de la presente resolución.

“PAR. 2º—Los recursos de apelación que hayan sido interpuestos directamente ante las entidades prestadoras del servicio antes del 1º de julio de 1995, deberán ser resueltos por éstas. En el caso de que éstos hubieren sido interpuestos en forma subsidiaria al recurso de reposición, deberán ser remitidos oficiosamente a la superintendencia.

“ART. 3º—Práctica de pruebas. A efectos de la práctica de pruebas se seguirán los principios contemplados en el Código de Procedimiento Civil, de forma tal que las mismas sean decretadas por la entidad vigilada en forma oportuna, pertinente y conducente; y que su práctica no obedezca simplemente a falsas motivaciones o a circunstancias de mera dilación.

“Las pruebas serán decretadas en un término no mayor de treinta (30) días, ni menos de diez (10). Los términos inferiores a treinta (30) días podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.

“Una vez vencido el término máximo con su prórroga, si éstas no fueron practicadas ni valoradas efectivamente dentro de la actuación gubernativa, se aplicará el silencio

administrativo positivo, una vez transcurridos quince (15) días de la ocurrencia de este hecho.

“De acuerdo con la naturaleza técnica y especial de la prestación de un servicio público domiciliario determinado, o de aquellas condiciones particulares que se desprendan del contrato de servicios públicos, se podrán invocar los principios del Código del Comercio o los de las normas especiales y técnicas del servicio público correspondiente, las cuales serán evaluadas en la vía gubernativa, e incluso, se podrá requerir la asistencia de las comisiones de regulación del servicio público domiciliario correspondiente, a efectos de valorar los criterios generales en materia de abuso de la posición dominante, y particularmente aquellos que se señalen sobre la protección de los derechos de los usuarios o suscriptores en lo relacionado con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación de la empresa con el usuario, en aplicación del artículo 73.21 en concordancia con el artículo 73.23 de la Ley 142 de 1994.

“ART. 4º—Omisión por parte de una entidad vigilada en declarar un silencio administrativo positivo. Una vez vencidos los términos mencionados en el artículo 2º de esta resolución, sin que se hubiese dado una respuesta al suscriptor, o sin que se hubiese decretado el correspondiente silencio administrativo positivo, el suscriptor tendrá derecho a denunciar la irregularidad ante la superintendencia delegada competente, la cual mediante acto administrativo, deberá:

“a) Ordenar a la entidad vigilada la declaratoria del silencio administrativo positivo que omitió decretar, la cual deberá hacerse dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes a la notificación de la resolución u oficio que expida la superintendencia delegada;

“b) Ordenar a la entidad vigilada la adopción de las medidas conducentes para el reconocimiento práctico del mismo, y

“c) Imponer la sanción a que haya lugar a la entidad vigilada o a sus funcionarios, la cual deberá repetir contra quienes negligentemente propiciaron el acaecimiento de este silencio, si con ello dieron lugar al detrimento patrimonial de la entidad”.

(...).

II. Consideraciones

1. De la excepción propuesta

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios alega la inepta demanda debido a que el actor no aportó en debida forma copia del decreto acusado. Al respecto, consta en autos que el accionante adjuntó a la demanda fotocopia autenticada de la parte del Diario Oficial núm. 41.795, de abril 6 de 1995, en la que aparece inserto el decreto (fls. 5 a 12). La Sala considera que con dicha pieza documental se cumple con el requerimiento que en tal sentido prescribe el inciso primero del artículo 139 del CCA, atendiendo el inciso segundo este mismo artículo, según el cual, se reputan copias hábiles (del acto demandado) para sus efectos, las publicadas en los medios oficiales, sin que para ello requiera la autenticación, en concordancia con el artículo 254 del CPC, a cuyo tenor las copias autenticadas por notario, en este caso del Diario Oficial, tienen el mismo valor probatorio del original. Es decir, que la copia del Diario Oficial aportada con la demanda, hace las veces del original de éste.

En tales circunstancias, la Sala encuentra atinadas las apreciaciones del Ministerio Público en relación con la comentada excepción, por tanto las acoge, de donde estima que ésta ha de declararse no probada.

2. De la purga de ilegalidad

El punto ya fue dilucidado por la Sala con ocasión del recurso de reposición que debió decidir en relación con el auto que decretó suspensión provisional de las disposiciones demandadas, sin que se observen motivos para apartarse de lo entonces planteado. En la oportunidad dijo la Sala:

“La situación no varía por la supuesta “purga de ilegalidad” derivada de la convalidación que se afirma hizo el Decreto-Ley 2150 de 1995 en su artículo 123, al consagrar una norma idéntica al artículo 2º de la Resolución 365 de 1995.

“El saneamiento de actos anulables es factible cuando “el vicio del acto no es muy grave” (Agustín Gordillo, Tratado de derecho administrativo, tomo 3, El acto administrativo, Ed. Macci, Buenos Aires, 1979, pág. XII-11) o se trata de “irregularidades menos graves” (Enrique Sayagués Laso, Tratado de derecho administrativo, Montevideo 1974, tomo I, pág. 512).

“Tal convalidación, por el contrario, no es posible en los eventos de “falta de alguno de sus elementos esenciales”, por tratarse de actos radicalmente nulos. A esta categoría pertenecen los actos viciados por falta de competencia, por afectación esencial de la voluntad, por no ajustarse a las normas jurídicas vigentes y por inexistencia absoluta de motivos (Sayagués Laso, ibídem, págs. 513 y 514).

Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Sala (sentencia de 15 de mayo de 1973, Ponente, Dr. Carlos Galindo Pinilla; sentencia de 6 de junio de 1991 y auto de 20 junio de 1991, Ponente Dr. Miguel González Rodríguez; y auto de 21 de abril de 1995, Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz)...”.

En estas condiciones es menester examinar el fondo del asunto, teniendo en cuenta que los actos administrativos han de estudiarse a la luz de las normas vigentes al momento de su expedición, según se desprende del artículo 84 del CCA, lo cual descarta la purga de ilegalidad alegada.

3. De los cargos.

Primer cargo. Según éste, el literal h) del numeral 3º artículo 6º del Decreto 548 de 1994, al otorgar la facultad de señalar el procedimiento para hacer efectivo el silencio administrativo positivo de que trata la Ley 142 de 1994, al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, está violando el artículo 150, numerales 2º y 10 de la Constitución, toda vez que función de expedir los códigos que le atribuye al Congreso, así como reformar disposiciones, está sujeta a la prohibición contemplada en el numeral 10 de dicho artículo, de delegarla en el Presidente de la República, prohibición que se extiende a toda reforma o adición parcial de los códigos. Con mayor razón, no puede el presidente conceder facultades para reformarlos.

Por la misma causa resulta infringido el artículo 113 de la Carta, toda vez que en virtud de la disposición atacada aparece una autoridad administrativa ejerciendo una función propia de la rama legislativa.

La Sala observa que una lectura más detenida de las comentadas disposiciones, permite establecer que en el caso del artículo 6.3, literal h), del Decreto 548 de 1995, en rigor ellas no conllevan o significan delegación para modificar el CCA, ni la introducción de una modificación a dicho código, para el caso de los artículos 2º, 3º y 4º de la Resolución 365 de 1995, toda vez que, tanto el uno como los otros aluden a una regulación especial, que por su especialidad no afectan lo previsto en el CCA respecto del silencio administrativo, institución jurídica que, como ordenamiento ordinario y común a la administración, no sufre alteración alguna por razón de las citadas disposiciones.

Para la debida comprensión de la situación en estudio, debe tenerse en cuenta que, tratándose de actuaciones administrativas, se encuentra prevista una dualidad normativa, dada por la regulación general o común contenida en la primera parte del CCA, y por las especiales que, de acuerdo con las necesidades nacidas de las exigencias propias de cada actuación o actividad o del organismo que las realiza, deban adoptarse. Es así como junto a la normatividad general, se han adoptado regulaciones procedimentales especiales, en materia tributaria, aduanera, minera, de recursos naturales renovables, de propiedad industrial, así como las específicas para los asuntos del orden departamental, distrital y municipal, según lo pone de presente la Corte Constitucional en la sentencia C-252 de mayo 26 de 1994.

Esta dualidad, cabe decirlo, se encuentra reconocida inciso segundo del artículo primero del mencionado código, entre otros tantos artículos (v.gr. el 32, inciso segundo), en tanto prevé que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”.

De suerte que con ello el legislador ha dejado en claro que una cosa es el Código Contencioso Administrativo y otra muy distinta son las leyes especiales que regulan procedimientos administrativos, pudiéndose entender como comprendidas en las leyes respectivas, las normas reglamentarias que en su desarrollo se lleguen a expedir, a su vez distintas de los reglamentos internos autorizados en el artículo 32 ejusdem, lo que hace viable que las asambleas departamentales y los concejos municipales puedan, a través de actos reglamentarios, como son los de su resorte, dictar disposiciones que regulen procedimientos administrativos en relación con los asuntos de su jurisdicción territorial, sin que con ello se pueda afirmar que están modificando el pluricitado código.

Por consiguiente, vale concluir, en primer lugar, que no siempre que se expidan normas especiales reguladoras de procedimientos administrativos se está reformando el CCA, por cuanto aquéllas pueden convivir con éste sin que el mismo se modifique o adicione en el sentido de lo dispuesto por aquéllas, y en segundo lugar, que mediante actos reglamentarios, con las limitaciones propias de dicha potestad, también se pueden regular procedimientos administrativos.

Lo anterior conduce a dejar sin asidero el concepto de la violación, en tanto no es cierto que en el presente caso, tratándose del literal h) del artículo 6.3 del Decreto 548 de 1995, se haya dado facultad para modificar el CCA, ni que aludiendo a la Resolución 365 de 1995 en comento, se haya modificado dicho código, sino que, como en ambos actos se indica, se ha propendido por hacer efectivo el silencio administrativo de que trata la Ley 142 de 1994, o lo que es igual, reglamentar el artículo 158 de ésta, para su ejecución o cumplimiento.

Síguese de lo comentado que las disposiciones atacadas no contrarían los numerales 2 y 10 del artículo 150 de la Constitución, como tampoco el 113 ibídem.

Segundo y tercer cargo. Tienen en común una implícita sindicación de exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República. El segundo cargo, predica la violación del artículo 189 numeral 11 de la Carta, debido a que el presidente no puede desplazar esta facultad a otra autoridad distinta, como en este caso se hizo en favor del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios; mientras que, según el tercero, se violó el artículo 370 de la Constitución Política, por cuanto so pretexto de ejercer la función de control, inspección y vigilancia de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios, se han otorgado facultades a la Superintendencia de Servicios Públicos para señalar el procedimiento tendiente a hacer efectivo el silencio administrativo positivo, tema éste que es propio del Código Contencioso Administrativo, el cual sólo puede ser reformado o adicionado por la ley.

A su vez, tienen estrecha relación con los cargos que siguen y que se engloban en lo que el actor denomina “bloque legal”. A las voces de éstos, se violó el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 en razón a que la función cuestionada no está dentro de las que dicha ley le señala a la SSPD. Además, el numeral 16 del precitado artículo le prohíbe a dicha entidad proferir actos de carácter general para crear obligaciones a quienes están sujetos a su vigilancia. No obstante, la Resolución 365 de 1995 de la superintendencia impone a las entidades vigiladas la obligación de declarar el silencio administrativo positivo, el cual se presume, mas no se declara. El actor agrega que en el artículo 80 de la Ley 142 de 1994 no aparece ninguna facultad para adicionar códigos ni para modificar el procedimiento del silencio administrativo positivo.

Haciendo caso omiso de algunas inexactitudes en los cargos como la alegada exclusividad de la ley para regular procesos administrativos, los cargos se examinarán de manera conjunta, atendiendo que en el fondo, los ataques que en ellos se formulan, son coincidentes.

Al punto se tiene que el literal h) del artículo 6-3 del Decreto 548 de 1995 introduce una función a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que no está contenida en la ley que la regula, la 142 de 1994 (arts. 79 y 80), con lo cual, el Presidente de la República se excede al reglamentarla en este punto, ya que además de ser taxativas las funciones reguladoras que a dicha entidad señala la ley, ésta no deja al reglamento la posibilidad de atribuirle al mencionado organismo la facultad de proferir actos de carácter general distintos a los que ella precisa, en los numerales 79.3, 79.4 y 79.13.

En este orden de ideas, ha de considerarse que el objeto del citado decreto, según lo resaltó la Sala, es compilar las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y establecer la estructura orgánica de la misma entidad. Por consiguiente, el presidente, en su promulgación, actuó en ejercicio del poder reglamentario que le confiere el artículo 189 de la Constitución y en cuanto tal, su marco de acción era la ley preanotada así como las que fueren pertinentes.

El cometido del literal h) del artículo 6.3 del Decreto 548 es el de autorizar establecer un procedimiento para hacer efectivo el silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 158 de la Ley 142. Su texto es del siguiente tenor:

“ART. 158.—Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él”.

Lo anterior permite precisar que, en últimas, la asignación de la susodicha función y el ejercicio de la misma, entrañan ni más ni menos el despliegue de la potestad reglamentaria con miras a la ejecución de la referida ley, con evidente exceso al incluir entre las funciones del pluricitado organismo una facultad que no se desprendía de la ley reglamentada. De este modo contraría la disposición constitucional invocada, esto es, el artículo 189 numeral 11 de la Constitución por manifiesto exceso o extralimitación de la potestad que consagra.

Todo ello significa que el cargo prospera, no sólo en relación con el Decreto 548 de 1995, sino también con respecto de la resolución 365 de igual año, objeto de la presente acción, en lo que hace a los artículos demandados, toda vez que por ser derivados de la función cuestionada, corren necesariamente la misma suerte de la norma del precitado decreto, en tanto es la que les sirve de sustento.

No se entra a dilucidar aquí si cabe o no, o si es necesario o no, reglamentar el artículo 158 de la Ley 142 de 1992, para su cumplida ejecución, ya que de un lado no forma parte de los cargos y de otro, el vicio ya anotado es suficiente para declarar la nulidad de las disposiciones enjuiciadas. Además, ya se dejó en claro que por vía del reglamento de la ley se pueden regular procesos administrativos con carácter especial, o sea, de manera paralela o complementaria al CCA, sin que ello por sí mismo implique violación de norma superior, siempre y cuando la ley lo requiera o lo prevea.

En todo caso, lo que sí conviene resaltar es que el silencio administrativo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, regula circunstancias especiales que no contempla el artículo 41 del CCA, como que tiene un término de 15 días y opera tanto para peticiones como para quejas y recursos y, así mismo, presenta condicionamientos que no aparecen en el segundo, tales como que tiene lugar “salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas”.

A lo anterior, se agrega que el procedimiento previsto artículo 42 del CCA es “para invocar el silencio administrativo positivo” es muy distinto al que se pretende con la fallida reglamentación, cual es “para hacer efectivo el silencio administrativo positivo de que trata la Ley 142 de 1994”. Lo uno se queda en la mera formalidad, que obviamente sirve para hacer valer dicho silencio en circunstancias concretas, en tanto que lo segundo persigue que éste se materialice, dado que en razón de la naturaleza de la actividad estatal que da lugar al mismo, en la mayoría de los casos el comentado silencio positivo va mas allá del mero reconocimiento de un derecho, en cuanto le es inmanente una satisfacción o prestación material, como cuando el usuario pide la instalación del servicio, o que se subsanen las irregularidades en su prestación, o la revisión o corrección de su facturación, la devolución de lo pagado en exceso, etc., ante lo cual el procedimiento descrito en el artículo 42 del CCA resulta insuficiente, por sí mismo.

Es en orden a tal efectividad que tendrían armonía con la norma irregularmente reglamentada, los artículos 2º, primer inciso; 3º, incisos primero y segundo; y 4º, inciso primero, literales b) y c), de la resolución bajo examen, pues le resultan disonantes las demás disposiciones atacadas, en cuanto prevén una declaratoria inoficiosa del silencio administrativo positivo, consagrado ya en el artículo legal reglamentado y que opera ipso juris; o fijan términos o condiciones que desvirtúan el mandato legal reglamentado, con lo cual, antes que, ser violatorios de los artículos invocados del CCA, lo son de dicho mandato, que tiene carácter especial.

Para la Sala es evidente, entonces, que el exceso en el poder reglamentario del presidente se originó al asignar una función adicional a las legalmente previstas; y que, en consecuencia, resulta violado el artículo 189-11 de la Carta Política. De allí que se accederá a la solicitud de declarar la nulidad del literal h) numeral 6.3 del artículo 6º del Decreto 548 de 1995, y los artículos 2º, 3º y 4º de la Resolución 365 de 14 de julio de 1995, proferida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLARAR NO PROBADA la excepción de inepta demanda propuesta por la parte demandada.

DECLARAR la nulidad del literal h) numeral 6.3 del artículo 6º del Decreto 548 de 1995 expedido por el Presidente de la República, y de los artículos 2º, 3º y 4º de la Resolución 365 de 14 de julio de 1995, expedida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los anales del Consejo, cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 12 de septiembre de 1996.

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