Sentencia 35618 de mayo 22 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Expediente 11001-03-26-000-2008-00067-01 (35618) fl. 77

Magistrada Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Pedro Antonio Niño Becerra

Demandado: Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas

Bogotá, D.C., veintidós de mayo de dos mil nueve.

Al entrar a decidir sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Pedro Antonio Niño Becerra, en contra del Instituto Colombiano de Geología y Minería Ingeominas, se observa que esta corporación no es competente para conocer del proceso en única instancia.

Antecedentes

1. Mediante escrito presentado ante esta corporación el 1º de julio de 2008, el señor Pedro Antonio Niño Becerra, mediante apoderado, presentó demandada en ejercicio de la acción que él denominó de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, con la finalidad de que se dejaran sin efecto, las resoluciones DSM 979 del 29 de noviembre de 2007, por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato de pequeña explotación carbonífera 1882 T y DSM 0050 de 13 de febrero de 2008, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra dicha resolución.

2. En escrito separado, la parte actora solicitó de modo expreso la suspensión provisional de los efectos del artículo 1º del acto administrativo acusado.

Consideraciones

Para resolver sobre la admisión de la presente demanda el despacho abordará en primer lugar el estudio de: i) La competencia atribuida al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos, en los asuntos relacionados con temas mineros y petroleros, (ii) La acción de controversias contractuales como mecanismo para solicitar la nulidad de los actos proferidos con ocasión del contrato y iii) La demanda interpuesta.

1. De la competencia del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos.

El Código Contencioso Administrativo en el artículo 128 determina la competencia del Consejo de Estado en única instancia, respecto de los asuntos o controversias en materia de minas y petróleos de la siguiente manera:

“ART. 128 del Código Contencioso Administrativo. Competencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo. Subrogado. Decreto 597 de 1988, artículo 20. Modificado Ley 446 de 1998, artículo 36: El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá privativamente y en única instancia, de los siguientes procesos:

“6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”.

Por su parte el Código Nacional de Minas, esto es la Ley 685 de 2001, en su artículo 295, establece:

“ART. 295.—Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia” (subrayas fuera de texto).

De conformidad con las disposiciones citadas, al Consejo de Estado se le atribuyó en única instancia competencia para el conocimiento de procesos en los cuales discutan, asuntos mineros y petroleros, siempre y cuando tales asuntos no impliquen o tengan origen en una controversia contractual o supongan el ejercicio de la acción de reparación directa o de nulidad y restablecimiento en materia de impuestos mineros, contribuciones y regalías. En estos asuntos se deberán seguir las reglas generales de competencia establecidas en el Código Contencioso Administrativo.

Adicionalmente, el citado Código de Minas en el artículo 293, establece que de las “acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar donde se hayan celebrado”.

De conformidad con la disposición citada, les corresponde a los tribunales administrativos el conocimiento en primera instancia, de las controversias contractuales originadas en los contratos de exploración y explotación minera, según el lugar donde dicho contrato se haya celebrado.

Es decir, existe una regla de competencia según la cual el Consejo de Estado conoce en única instancia de asuntos de orden minero y petrolero, y a su vez dos excepciones a esa regla:

1) No serán de competencia de esta corporación en única instancia, a pesar de tratarse de asuntos mineros, aquellos procesos que tengan origen en ejercicio de la acción controversias contractuales, de acciones de reparación directa o de nulidad y restablecimiento del derecho, en este último caso, cuando que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías en los cuales que seguirán las reglas generales (art. 128, num. 6º).

2) Por otra parte en los eventos en que la controversia contractual tenga origen en un contrato de concesión o explotación de una mina, la competencia en primera instancia será del tribunal del lugar donde se celebró el contrato (Código de Minas, art. 293). Lo anterior significa que del conocimiento de estas controversias están excluidos los juzgados administrativos, a quienes la Ley 446 de 1998, atribuyó competencia en primera instancia, para el conocimiento de los litigios contractuales de cuantía igual o inferior a 500 smlmv, regla general que no se aplica para las controversias relativas a actos de explotación o concesión de una mina, en relación con las cuales, la normativa especial que los rige (L. 685/2001, art. 293), dispuso su conocimiento en primera instancia a los tribunales administrativos, lo cual implica que será de esta corporación su conocimiento en segunda instancia.

2. La demanda instaurada y la competencia para su conocimiento:

En la demanda instaurada se solicitó la nulidad de la Resolución DSM 979 del 29 de noviembre de 2007, por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato 1882 de pequeña explotación carbonífera de una mina ubicada en la vereda Las Piedras en el municipio de Zulia, Norte de Santander y de la Resolución DSM 50 de 13 de febrero de 2008, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra dicha resolución.

Tales resoluciones frieron proferidas con ocasión de, según se afirma en la demanda, el supuesto incumplimiento de las obligaciones que le correspondían al actor de conformidad con dicho contrato de explotación carbonífera.

De lo anterior, advierte el despacho que la acción elegida por la parte actora para ventilar la anterior controversia, si bien fue denominada por esta como de nulidad y restablecimiento del derecho, en realidad corresponde a la de controversias contractuales, comoquiera que a través de su ejercicio se pretende que se declare la nulidad del acto administrativo de caducidad del contrato, el cual como ya se señaló, se expide por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución del contrato y durante el desarrollo del mismo.

De conformidad con lo anterior, el conocimiento del proceso no corresponde a esta corporación en única instancia, comoquiera que como se señaló, la competencia del Consejo de Estado en materia minera y petrolera, se encuentra limitada a la condición de que no implique, entre otras cosas, el ejercicio de la acción de controversias contractuales, como sucede en el presente asunto.

Ahora bien, como el ejercicio de dicha acción tiene su origen en el acto de caducidad expedido como consecuencia del contrato de concesión de pequeña explotación carbonífera, es decir un contrato de concesión de .explotación minera, celebrado entre el demandante y la extinta Minercol, el conocimiento del proceso es del resorte del tribunal administrativo del lugar donde se celebró el respectivo contrato, según lo establecido en el ya citado artículo 293 del Código Nacional de Minas, Ley 685 de 2001.

El contrato de concesión de explotación carbonífera cuya acto de caducidad se demanda en el presente asunto, fue suscrito en municipio de Zulia - Norte Santander a los 24 días del mes de julio de 2001, razón por la cual el competente para el conocimiento del proceso, de conformidad con el mencionado artículo, será el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, corporación a la que, en consecuencia se ordenará remitir el expediente.

3. La acción de controversias contractuales:

El artículo 87 del Código Contenciososo Administrativo, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, establece el objeto de la acción de controversias contractuales de la siguiente manera:

“ART. 87.—Modificado. L. 446/98, artículo 32. De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

“Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.

“El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración solo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.

“En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”.

De acuerdo con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, es claro que la acción de controversias contractuales puede comprender diferentes pretensiones a condición de que tengan por origen un contrato, esto es, aquel negocio jurídico o acto jurídico bilateral o plurilateral celebrado en ejercicio de la autonomía de la voluntad, por el cual una parte conformada por una o varias personas se obliga para con otra integrada también por una o varias a dar, hacer o no hacer alguna cosa, o para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación o, situación jurídica.

Respecto de las fuentes de las controversias contractuales y, por ende, de las pretensiones que se pueden plantear a través de esta acción, la jurisprudencia de la Sala ha sostenido que los actos contractuales son los que se expiden por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación, los cuales deben controlarse, por consiguiente, a través de la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, excluyendo de tal connotación aquellos actos separables de los contratos, calificación reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato (1) .

De conformidad con lo expuesto, observa el despacho que la acción de controversias contractuales es la pertinente para obtener la nulidad del acto de caducidad de un contrato y su declaratoria de incumplimiento y las condenas consecuenciales de estas decisiones.

Hechas las consideraciones anteriores fuerza es concluir que, no le asiste competencia en única instancia a esta corporación para el conocimiento del proceso presente proceso, por tratarse de un asunto que, como se explicó, está atribuido a los tribunales administrativos en primera instancia y que supone por otra parte el ejercicio de la acción de controversias contractuales en asuntos mineros y petróleos, situación que configura la excepción consagrada en el artículo 128 numeral 6º del Código Contencioso Administrativo, relativa a la competencia de esta corporación para el conocimiento de estos asuntos.

Por lo expuesto, se

RESUELVE:

1. No darle trámite a la demanda presentada por el señor Pedro Antonio Niño Becerra, el 4 de julio de 2008, en contra de la Nación —Ministerio de Minas— Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas.

2. Por secretaría remítase el expediente al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrada: Ruth Stella Correa Palacio.

(1) Es de anotar que “[I]a Sala en auto proferido el 10 de marzo de 1994, expediente 9118, precisó que todos los actos proferidos con ocasión del contrato, previos, concomitantes o posteriores a su celebración o ejecución, eran actos contractuales cuya impugnación debía tramitarse mediante el ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales regulada por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, a excepción de tres actos que podían impugnarse por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento (1. Este criterio jurisprudencial, según el cual los actos separables o previos difieren de los actos contractuales propiamente dichos y están sometidos a las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, fue acogido por la Ley 446 de 1998, (art. 32)...”. Sentencia de 20 de septiembre de 2001, Expediente 9807.

___________________________________