Sentencia 357 de octubre 23 de 1990 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

INHABILIDADES ELECTORALES

GESTIÓN DE NEGOCIOS CON EL GOBIERNO

EXTRACTOS: «Su invocación medular es el precepto del artículo 111 de la Constitución, que expresa:

“No pueden ser elegidos miembros del Congreso los ciudadanos que a tiempo de la elección, o dentro de los seis meses anteriores a ella, están interviniendo o hayan intervenido en la gestión de negocios con el Gobierno, en su propio interés o en interés de terceros distintos de las entidades o instituciones oficiales.

La ley determinará la clase de negocios a que sea aplicable esta disposición y la prueba especial para demostrar el hecho”.

Del inciso 2° de este texto constitucional se desprende que a la ley y no a otro acto jurídico le ha sido deferido el encargo de determinar cuáles negocios son los que cuya gestión produce el impedimento o inhibición para ser elegido congresista y de señalar, además, la prueba especial mediante la cual se demuestra dicha gestión. Esta determinación sólo puede hacerla el legislador, y no el administrador ni el juzgador.

Mientras el legislador no ejerza esta competencia atribuida por el constituyente, el mandato queda en suspenso, como simple proposición jurídica incompleta que requiere para su operancia práctica la existencia de ley que complemente el contenido del citado artículo 111.

Apenas dos años después de la reforma constitucional de 1936 en que se incorporó el precepto constitucional pretranscrito, el Consejo de Estado tuvo la oportunidad, con ocasión del ejercicio de la acción ciudadana consagrada en las leyes vigentes de aquel entonces, de pronunciarse sobre la aplicación de dicha norma. Al efecto dijo:

“El Congreso Nacional hasta esta fecha no ha expedido ley alguna en desarrollo de este mandato, y por tanto, no existe base legal para aplicarlo.

Es evidente que mientras la ley no exista y determine la clase de negocios a que es aplicable el principio constitucional citado, y las pruebas necesarias para demostrar el hecho, el juzgador no puede aplicarlo”. (Sentencia de 10 de febrero de 1938, Anales N° 263, págs. 90, 91 y 92).

Posteriormente, este fallo de 24 de septiembre de 1974, dictado en proceso en que fue actor José Francisco Pérez Cristancho y ponente el Consejero Dr. Eduardo Aguilar Vélez, la corporación dijo:

“Sea lo primero en observar que el Consejo de Estado, en distintas oportunidades, ha expresado que la norma constitucional transcrita (es el mismo 111 de la Carta) es una proposición jurídica incompleta vale decir, que no tiene aplicación práctica hasta tanto no sea reglamentada por el legislador, puesto que en ella misma se dispone que sea la ley la que determine la clase de negocios a que sea aplicable y la prueba especifica para demostrar el hecho. Por ello, piensa la Sala, mientras no se expida una norma legal que le dé efectividad al citado artículo, no puede el juzgador darle ninguna aplicación”.

Y en sentencia de 25 de septiembre del mismo año dictada en proceso electoral en que fue actor Carlos Silva Ramírez y Consejero Ponente el doctor Gabriel Rojas Arbeláez, el Consejo se expresó así:

“El artículo 111 no habla de contratos, sino genéricamente de “negocios en el Gobierno”, y señala en seis meses el tiempo anterior a la elección durante el cual opera el impedimento. Pero como defiere a la ley la determinación de los negocios a que sea aplicable la disposición, lo mismo que la de la prueba especial para demostrar el hecho, y esa ley no ha sido dictada, no tiene alcance ninguno un precepto como éste, sometido a tan perentoria condición suspensiva”.

Doctrinantes colombianos han acogido el mismo criterio acabado de señalar. El constitucionalista Copete Lizarralde sobre este particular expresa:

“Ha sostenido con razón el Consejo de Estado que esta disposición no es aplicable hasta tanto no se haya dictado la ley que la reglamenta. Siempre que una norma constitucional defiere a la ley la manera como ha de aplicarse, su ordenamiento permanece en suspenso hasta que el legislador haga uso de la atribución conferida. Tal es el caso, por ejemplo, del derecho de huelga, cuyo ejercicio debe ser reglamentado por el legislador, Si no existiera la ley reglamentaria, el derecho de huelga no tendría aplicación práctica. Si este principio es exacto en todos los casos constitucionales de igual número, el que acabamos de ver no admite ninguna duda, puesto que justamente se deja al legislador la determinación de la prueba que ha de acreditar el hecho”. (Copete Lizarralde, Alvaro, Lecciones de Derecho Constitucional Colombiano Edición de 1951, Bogotá, págs. 144 y 145).

El tratadista Francisco de Paula Pérez, en su obra Derecho Constitucional Colombiano, Quinta Edición, Bogotá, 1962, págs. 313 y 314, expresa así su opinión:

“Naturalmente que no todos los negocios celebrados con el Estado pueden incapacitar a un individuo para futuras elecciones, en un lapso de seis meses, posterior a la fecha en que se realizó el negocio. En esta materia se tienen que admitir grados, porque de otro modo se dificultaría en extremo la práctica de la disposición.

Organismos oficiales tienen a su cargo servicios públicos respecto a los cuales el individuo celebra verdaderos contratos con agentes del gobierno que representan al Estado. En el ramo de transportes, en el de comunicaciones cablegráficas y telegráficas, en instrucción pública y en otros más, el ciudadano realiza convenios que tienen fuerza de contratos, con las distintas entidades oficiales del orden nacional.

Resultaría absurdo que, por ese motivo, la lista de los inhabilitados para una elección comprendiera estos casos. El espíritu del constituyente no pudo ser otro que referirse a negociaciones de importancia, cuyo carácter especial impusiera la medida como salvaguardia de la soberanía y de los intereses nacionales.

En consecuencia, dejó al Congreso la obligación de determinar la clase de negocios a que debía ser aplicada la disposición constitucional. Si no hubiera Sido esa su intención, carecería de objeto al atribuir a la ley la potestad necesaria en dicho sentido. Sobraría la segunda parte del artículo y habría bastado la primera”.

En conclusión, ha sostenido esta Sala, acorde con los dispuesto en el artículo 1° numeral 4° del Decreto-Ley 2241 de 1986, en reiterada y uniforme jurisprudencia que no ha sido revocada ni modificada, que las causales de inelegibilidad por inhabilidad producen sus efectos jurídicos, exclusivamente dentro del término al cual se refiere la respectiva disposición que las establece, en este caso, según el artículo 111 de la Constitución Nacional, dentro de los seis (6) meses anteriores a la elección de los miembros del Congreso.

Así pues, en casos como el que ocupa la atención de esta Sala, la inhabilidad se produce, por la comprobada intervención del representante elegido, “en la gestión de negocios con el gobierno, en su propio interés o en interés de terceros, dentro de los seis (6) meses anteriores a la elección”, lo cual, según se deduce de los elementos de juicio examinados, no ocurrió en este caso.

De otra parte, según la tesis expuestas por los tratadistas que se han citado, lo mismo que, de acuerdo al criterio jurisprudencial antes reseñado, corresponde a la ley reglamentar el artículo 111 de la Constitución Nacional, para que tenga aplicación práctica dicha norma, por cuanto se dispone allí que es la ley la que debe determinar la clase de negocios a los cuales se aplica dicha norma, en el entendimiento de que el precepto constitucional no habla de contratos sino, “genéricamente de negocios con el Gobierno”.

Es así como, el negocio con el Gobierno que le dio origen al surgimiento de este proceso, se refiere a una concesión para la prestación del servicio de radiodifusión, lo cual indica que se trata de un acto jurídico complejo, en el que el concesionario se equipara a un agente público, en cuanto que presta por su cuenta y riesgo, en forma temporal, un servicio a cargo de la administración, por lo que no se trata de un contrato privado.

Lo anterior indica que se hace necesario aún más en estos casos, la reglamentación del artículo 111 de la Constitución Nacional, para que sea la ley, como allí se dice, la que se encargue de determinar “la clase de negocios a que sea aplicable” .

Cabe observar, por último, que le asiste razón al señor apoderado del demandado, cuando en su alegato de conclusión anota que “la sentencia invocada en la demanda, dictada por la extinguida Sala Contenciosa Electoral el 23 de febrero de 1987, dentro del expediente N° E-011, actor Manuel Barcha Garcés con ponencia del doctor Miguel Betancourt Rey, no guarda similitud con el caso aquí controvertido, pues como lo podrán observar los honorables consejeros de Estado que integran la Sección Quinta de esa Corporación, en ese caso sí se demostró que el demandado sí había suscrito contratos de obras públicas dentro de los seis (6) meses anteriores a su elección, razón por la cual no puede tenerse en cuenta dicho proveído como referencia de este proceso...” (pág. 356, cuaderno principal).

Efectivamente, el caso no es el mismo, aunque se trate también de gestión de negocios con el Gobierno, como causal de inhabilidad, por cuanto en la sentencia de 23 de febrero de 1987, el Consejo de Estado se refiere a contratos de obras públicas, celebrados dentro del término a que alude el artículo 111 de la Constitución Nacional, en tanto que, en este caso, se estableció que durante dicho término, el contrato de concesión se encontraba vencido, “debido a que no se prorrogó la concesión”, según afirmación hecha bajo la gravedad de juramento, por el señor Ministro de Comunicaciones, en el oficio que obra a folio 319 del expediente.

Lo anterior indica que la sentencia del 23 de febrero de 1987 no viene al caso en cuanto tiene como fundamento fáctico una situación diferente, como ya se ha dicho.

Con fundamento en lo que queda dicho, la Sala llega a la conclusión de que las pretensiones del actor no tienen vocación de prosperidad».

(Sentencia de octubre 23 de 1990. Expediente 0357. Consejero Ponente: Dr. José Joaquín Camacho Pardo).

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