Sentencia 3572 de abril 28 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. interna 3572 de 2005

Rad. 630012331000200301120-01

Consejera Ponente:

Dra. María Nohemí Hernández Pinzón

Actor: Ricardo Augusto López González y otro.

Demandado: Diputado Asamblea del Quindío.

Electoral - fallo de segunda instancia.

Bogotá, D.C., veintiocho de abril de dos mil cinco.

Consideraciones

Competencia

La competencia de esta corporación para conocer de esta acción electoral está fijada por lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 37; al igual que por lo normado en el Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

• Problema jurídico

La censura que se ha formulado contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío plantea un problema jurídico bien concreto, consistente en que la causal de inhabilidad que halló probada el a quo, contenida en el numeral 4º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, no se configura, pues si bien el diputado por la Asamblea del Quindío, señor Carlos Alberto Echeverri Peláez, celebró el contrato de trabajo hora cátedra 0541 con la Universidad del Quindío, este negocio jurídico no tenía carácter oneroso, merced a la prestación ad-honorem de los servicios docentes, esto es, se trató de la prestación gratuita de un servicio que la luz de los dictados de la Ley 80 de 1993 no alcanza a tipificarse como contrato estatal.

Por tanto, la problemática a desatar en esta oportunidad, gira en torno a precisar si el contrato traido al proceso e identificado con el 0541, puede dar lugar a la tipificación de la causal de inhabilidad invocada; circunstancia que pone a la Sala en la senda de establecer cuál es el régimen jurídico que rige a ese contrato en particular, y si es factible inobservarlo, como lo propone la censura.

• De lo probado dentro del proceso respecto de la causal estudiada.

Al informativo se incorporaron en debida forma los siguientes medios de prueba, que dan cuenta de:

1. Copia auténtica del acta de escrutinio de votos para asamblea por el departamento del Quindío, elaborada por los delegados del Consejo Nacional Electoral, en la que se advierte que el señor Carlos Alberto Echeverri Peláez, entre otras personas, resultó electo como diputado por esa circunscripción electoral, para el período constitucional 2004 - 2007 (fls. 4 a 11 cdno. 1 de pbas.).

2. Copia auténtica del “contrato de trabajo hora cátedra 0541”, sin fecha de celebración, suscrito entre la Universidad del Quindío y el señor Carlos Alberto Echeverri Peláez, con término de duración de 3 meses y 28 días “a partir del 3 de febrero de 2003 a mayo 30 de 2003”, en cuyo clausulado hubo acuerdo sobre los siguientes puntos:

“Cláusula primera. Objeto: El objeto del presente contrato lo constituye la realización por parte del contratista de servicios profesionales como catedrático en la categoría titular, según categorización fijada por el consejo de facultad de ingeniería en el programa de ingeniería civil, de acuerdo con lo estipulado en el Acuerdo 02 de 2000. ... Cláusula tercera. Tipo de prestación contractual: La relación que nace del presente contrato será ejercida por el contratista ad honorem, razón por la cual en su favor no se generará ningún ingreso y no existirá cargo alguno en contra de la universidad por concepto de honorarios. Cláusula cuarta. Obligaciones del contratista: Son obligaciones del contratista: 1. Cumplir con la siguiente labor académica. Asignación: Planeación L 9 - 11 a.m. —Mc. 7 - 8 a.m.— Reunión área administración —Mc— 16 - 18 p.m. 2. Cumplir con los deberes y obligaciones previstos en el estatuto docente de la Universidad del Quindío. 3. Entregar en las fechas previstas en el calendario académico las actas de notas definitivas de los estudiantes a su cargo, so pena de que se declare el incumplimiento de este contrato. Cláusula quinta. Obligaciones de la universidad: 1. Facilitar los espacios físicos y los materiales requeridos para el desarrollo de la labor contratada” (fls. 14 y 15 cdno. 1 demanda de Jorge Antonio Meneses).

3. Que la Universidad del Quindío es un ente universitario autónomo de carácter público, con régimen especial, creado por Acuerdo Municipal 23 de 1960, oficialmente reconocida como universidad por la Ley 56 de 1967 y el Decreto 1583 del 18 de enero de 1975 expedido por el Ministerio de Educación Nacional. Cuenta con personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente, y puede elaborar, aprobar y ejecutar su presupuesto, según su misión y principios institucionales. Igualmente está vinculada al Ministerio de Educación Nacional en lo atinente a las políticas y planeación del sector educativo.

• La inhabilidad invocada y el caso concreto.

Los ciudadanos Ricardo Augusto López González y Jorge Antonio Meneses, en demandas separadas que a la postre se acumularon por el tribunal del conocimiento, impugnaron a través del contencioso electoral la legalidad del acto de elección del señor Carlos Alberto Echeverri Peláez como diputado por la asamblea del departamento del Quindío, asegurando que sobre él pesaba la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 4º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, porque dentro del año anterior a su elección intervino en la celebración de contratos con entidades públicas, cuya ejecución se cumplió en el respectivo departamento.

Se afirma que lo anterior se dio porque el señor Carlos Alberto Echeverri Peláez celebró con la Universidad del Quindío el “contrato de trabajo hora cátedra 0541”, doce meses antes de que se produjera su elección como diputado por el departamento del Quindío, circunstancia que en opinión de los accionantes lo puso en situación ventajosa frente a los demás candidatos. Sin embargo, la parte demandada, acogiéndose al carácter “ad honorem” de la prestación de ese servicio, sostiene que no hay lugar a la inhabilidad porque el acuerdo de voluntades traído al informativo no reviste la calidad de contrato estatal, según las voces de la Ley 80 de 1993.

Pues bien, para arribar a la conclusión de si la decisión del tribunal a quo estuvo ajustada a derecho, o no, conviene desarrollar este estudio partiendo por el propio contenido literal de la causal de inhabilidad, cual es el siguiente:

“ART. 33.—De las Inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado:

(…)

4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.

(…)” (resalta la Sala).

Los elementos necesarios para la configuración de la causal de inhabilidad están dados por los apartes resaltados de la trascripción anterior, según los cuales para que ella opere es necesario hallar probado dentro del informativo, además de la calidad de diputado electo en el demandado, la celebración de un contrato con entidad pública de cualquier nivel, en interés propio o de tercero, cuyo cumplimiento deba surtirse en el departamento para el cual resultó electo el candidato demandado.

Afirma el impugnante que el recto entendimiento de la causal en estudio, apunta a que debe tratarse de un contrato oneroso, por una parte, y que dicho contrato corresponda a aquellos que se rigen por los dictados del régimen de contratación estatal contenido en la Ley 80 de 1993. Pues bien, para la Sala no es cierto ni lo uno ni lo otro, se trata de una apreciación equivocada del verdadero sentido del precepto sub examine, que busca restarle cobertura a la norma, con miras a favorecer los intereses de la parte demandada, como es apenas comprensible.

En efecto, la máxima de derecho que pregona que donde el legislador no ha distinguido al intérprete (entre ellos el operador jurídico), no le es permitido hacerlo, sirve de soporte a la afirmación de que al requerir el legislador en dicha causal de la celebración de un contrato, es claro que para ello basta cualquier tipo de contrato, sin que importe su naturaleza o las prestaciones que de mutuo acuerdo se hayan impuesto los contratantes. Más sentido adquiere aun lo anterior si se recuerda que la limitación que a través de las causales de inhabilidad se hace al derecho fundamental a participar en la conformación del poder político, tiene como propósito evitar que algunos candidatos obtengan ventaja indebida, con detrimento del principio constitucional de la igualdad, valiéndose de factores de poder provenientes del Estado, como sin duda acontece con quienes fungen como contratistas del Estado, a título oneroso o gratuito.

Implica lo anterior que a los fines de la acción de nulidad electoral, cuando el estudio comprometa la causal de inhabilidad que se analiza, basta la demostración de que el demandado celebró, dentro del año anterior a su elección, cualquier tipo de contrato con una entidad pública, salvo, por ejemplo, los contemplados en el artículo 10 de la Ley 80 de 1993, esto es los contratos que deban celebrarse en cumplimiento de un deber legal o para usar los bienes o servicios que las entidades públicas ofrezcan al público en condiciones comunes a todos. Por tanto, el tipo de contrato o sus estipulaciones o clausulado no puede desvirtuar la configuración de la causal sub examine, razonamientos estos que encuentran eco en lo dicho por la jurisprudencia de la sección:

“El “nomen” del negocio es lo de menos, como se desprende de la lectura del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que define algunos a “título enunciativo”, lo importante es que sea un acto jurídico, esto es que genere obligaciones, en la forma contemplada en el derecho privado o en disposiciones especiales o que derive de la autonomía de la voluntad y que una de las partes sea una entidad estatal, para que se llame genéricamente “contrato estatal”. Y ese criterio recibe amplio y certero respaldo probatorio dentro del proceso” (1) .

Respecto a la otra parte de la visión que el actor tiene de la causal de inhabilidad, según la cual solo se genera esa inelegibilidad por la celebración de contratos que se rijan por los preceptos de la Ley 80 de 1993, es claro para la Sala que esa apreciación no consulta el auténtico sentido de la causal en estudio. Si se mira con detenimiento su contenido, allí se advierte que la celebración de contratos no es solamente la consagrada en el régimen de la contratación pública, pues de ser así el marco de aplicación de la inhabilidad se contraería en demasía, limitándose apenas a unas entidades estatales, dejando por fuera muchas otras cuya contratación no se somete a la Ley 80 de 1993, pero que obviamente puede desequilibrar cualquier contienda electoral.

Con lo anterior se quiere significar que el legislador, al redactar la causal de inhabilidad en estudio, fue consciente de que la ruptura del equilibrio en las fuerzas electorales por el empleo de factores de poder derivados de la contratación con entidades públicas, no solo se podía presentar a través de los contratos estatales de la Ley 80 de 1993, sino que igualmente podía darse con los contratos celebrados con otras entidades públicas exceptuadas de ese régimen de contratación; fue por ello que razonadamente empleó, en la redacción de la norma, la expresión “celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel”, para de esa forma cobijar además de los contratos celebrados por virtud de mencionada ley, cualquier otro contrato que no se rigiera por ese régimen de contratación pública.

Ahora, contratos como el 0541 celebrado entre el demandado y la Universidad del Quindío, es típicamente un contrato regido por normas de derecho privado, por fuera de los cánones del régimen de contratación estatal previsto en la Ley 80 de 1993, puesto que en ejercicio de la autonomía universitaria prevista en el artículo 69 de la Constitución Política, el legislador dispuso a través de la Ley 30 de 1992, que los entes universitarios autónomos, como la Universidad del Quindío, podían darse su propio régimen de contratación, con lo que fueron exceptuados del régimen general en cuestión. Para ello es suficiente con consultar lo dispuesto en los siguientes artículos de la Ley 30 de 1992:

“ART. 57.—Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.

Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.

Inciso 3º “Modificado por el artículo 1º de la Ley 647 de 2001. El nuevo texto es el siguiente”: El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley”.

“ART. 93.—Salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos.

PAR.—Se exceptúan de lo anterior los contratos de empréstito, los cuales se someterán a las reglas previstas para ellos por el Decreto 222 de 1983 y demás disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan” (resalta la Sala).

La Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad de las normas anteriores encontró que eran exequibles y que por la misión que los entes universitarios autónomos cumplen, era necesario dotarlos de un régimen de contratación especial, como en efecto sucede:

“Las universidades estatales u oficiales al tenor de lo dispuesto en el artículo 57 ibídem, deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial, mientras que las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad de acuerdo con la misma ley, deberán organizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal.

Así las cosas, a primera vista podría pensarse que las universidades estatales u oficiales en materia contractual quedaron cobijadas por las normas del mencionado estatuto general de contratación de la administración pública; sin embargo, ello no es así, pues dichas instituciones se rigen por normas especiales dictadas por el legislador, de las cuales, justamente, hacen parte las demandadas. No ocurre lo mismo con las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad, pues como se expresó en el párrafo anterior, por tratarse de establecimientos públicos, su régimen contractual es el contenido en el estatuto precitado.

(…)

A más de lo anterior, el constituyente autoriza a la ley para crear un “régimen especial” para las universidades del Estado, lo que significa que estas instituciones se regularán por normas especiales que pueden ser iguales o distintas a las aplicables a otras entidades de educación superior, públicas y privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y cuando con ellas no se vulnere su autonomía. En consecuencia, bien podía la ley, sin infringir la Constitución, establecer un régimen contractual diferente para tales entes universitarios, como lo hizo en las normas acusadas, al determinar en el inciso tercero del artículo 57, que el carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprende el régimen contractual; y consagrar en el artículo 93 que los contratos que celebren dichas instituciones se regirán por las normas del derecho privado, y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos, exceptuando los de empréstito, que deben someterse a las reglas del “Decreto 222 de 1983, o a las normas que lo modifiquen o deroguen”. Y como este ordenamiento fue derogado por la Ley 80 de 1993, ha de entenderse que la normatividad a la cual se remite el precepto demandado, es la citada ley”.

Además, la prueba de que las universidades estatales no se rigen, en materia de contratación, por los dictados de la Ley 80 de 1993, está en que esa codificación no las incluyó como entidades estatales para los fines de ese régimen. Ciertamente en su artículo 2º dispuso:

“ART. 2º—De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:

1. Se denominan entidades estatales:

a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”.

Por tanto, es claro para la Sala que las entidades públicas referidas en la causal de inhabilidad que se viene estudiando, al igual que la contratación que ellas celebren, no corresponde únicamente a la de aquellas entidades previstas en la Ley 80 de 1993, sino a cualquier entidad pública, de cualquier nivel, pues como ya se advirtió, la ruptura del principio de igualdad en las justas electorales se presenta a favor de aquellos candidatos que prevalidos de factores de poder estatales, como los contratos estatales, logran realzar su imagen ante el electorado, contratos que sin duda pueden provenir no solo de las entidades señaladas en el régimen de contratación estatal sino también de aquellas entidades que por disposición legal están exceptuadas de ese régimen, como ocurre con los entes universitarios autónomos.

Lo discurrido hasta el momento es suficiente para que la Sala concluya que cualquier tipo de contrato, excepto los previstos en el artículo 10 de la Ley 80 de 1993, sin importar la entidad pública con que se celebren, sea idóneo para configurar la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, lo cual hace que la gratuidad con que el contratista haya obrado resulte irrelevante para los fines de la inelegibilidad en estudio, pues si bien no se recibe una contraprestación en dinero, es claro que aun bajo esas circunstancias el contrato constituye un factor de poder para el contratista, quien a través del mismo obtiene reconocimiento de la comunidad universitaria y de la misma sociedad, realzando su imagen por virtud de fuerzas que el legislador ha querido proscribir a través de las causales de inhabilidad, en guarda precisamente del principio de igualdad que debe reinar en todo proceso electoral.

Aunque el contrato 0541 carezca de fecha de celebración, es claro para la Sala que ello ocurrió, si no el mismo día en que comenzó a ejecutarse, por lo menos sí pocos días antes, pactado para el período comprendido entre el 3 de febrero y el 30 de mayo de 2003, punto este que fue debidamente razonado por el procurador séptimo delegado del Consejo de Estado al conceptuar:

“Si tenemos que el contrato 1432 tenía una vigencia comprendida en el tiempo desde el 12 de agosto del 2002 hasta el 6 de diciembre del 2002, y que es hecho notorio que los centros educativos se encuentran en receso por razón de las vacaciones durante el mes de diciembre y parte de enero, y que las labores académicas se reinician a partir de febrero, se concluye que el contrato 0541 debió celebrarse dentro del período antecedente a la fecha de ejecución, esto es entre el 3 de febrero del 2003 y el 1º de enero de esa misma anualidad. Por ello, la ausencia de la fecha de celebración no inhibe un pronunciamiento de fondo, ni constituye óbice para dejar de hacerlo, pues la celebración de dicho contrato se determina dentro del período que la ley ha señalado como prohibitivo para quien aspire a ser candidato a la asamblea departamental, pues cualquiera de los momentos ocurridos entre el 1º de enero de 2003 al 3 de febrero de 2003, se hallan dentro del ámbito temporal de la prohibición”.

Halla probado esta Sala que dan los elementos estructurales de la causal de inhabilidad invocada por los demandantes, en virtud a que el señor Carlos Alberto Echeverri Peláez, dentro del año anterior a su elección como diputado a la asamblea departamental del Quindío, celebró con la Universidad del Quindío el contrato 0541, para ser ejecutado en sus instalaciones y por lo mismo en el respectivo departamento; por consiguiente, el fallo que ahora se examina se encuentra ajustado a derecho, razón suficiente para que se confirme.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE el fallo proferido el cuatro (4) de agosto de dos mil cuatro (2004) por el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío, dentro de la acción electoral promovida por los ciudadanos Ricardo Augusto López González y Jorge Antonio Meneses, que declaró la nulidad pedida.

2. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese.

(1) Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta. Sentencia del 31 de agosto de 2001. Radicación: 05001-23-15-000-2000-4435-01 (2609). Actor: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Demandado: concejal del municipio de Yondó. C.P. Roberto Medina López.

_____________________________________