Sentencia 3579 de julio 28 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 150012331000200302902-01

Rad. interna 3579

Consejera Ponente:

Dra. María Nohemí Hernández Pinzón

Actor: Manuel Cely

Demandado: Alcalde municipal de Sativanorte

Electoral Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., veintiocho de julio de dos mil cinco

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

La competencia de esta corporación para conocer de esta acción electoral está fijada por lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 37; al igual que por lo normado en el Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si respecto del señor Juan de Dios Suárez Suárez legalmente se estructuraba la causal de inhabilidad prevista en el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que le impedía inscribirse y ser elegido como alcalde municipal de Sativanorte Boyacá para el período constitucional 2004-2007, por haber sido condenado por el punible de peculado culposo; si esa circunstancia se constituye en una causal de inhabilidad intemporal, o si por el contrario su vigencia para esos fines está sujeta al mismo término de la condena que en particular determine el juez de la causa.

De igual forma deberá establecer la Sala cuál es el verdadero alcance de la inhabilidad consagrada en el inciso 5º del artículo 122 de la Constitución Política, sobre su carácter temporal o intemporal frente a los delitos culposos cometidos contra el patrimonio del Estado, y si ella puede considerarse como una inhabilidad autónoma o sujeta al desarrollo legislativo que el Congreso de la República haga de la misma.

Como quiera que el Tribunal Administrativo de Boyacá juzgó la legalidad del acto acusado a la luz de reformas constitucionales posteriores a la expedición del acto acusado, debe en primer lugar tratarse el tema relacionado con la aplicación retroactiva de las normas de rango constitucional.

3. La aplicación del principio de irretroactividad de las normas constitucionales.

Respecto de lo dispuesto en el artículo 122 de la C.N., vigente para la época en que se produjo el acto acusado, que corresponde a una de las normas invocadas en la demanda como vulneradas, el tribunal del conocimiento no hizo el examen de legalidad con fundamento en la norma original (1) , sino que recurrió a lo dispuesto en la reforma que a ese precepto se introdujo a través del Acto Legislativo 1 de 2004 (2) .

Como con acierto lo puntualizó el señor Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado, en el concepto emitido para este proceso, la irretroactividad de los mandatos constitucionales está proscrita por ese mismo ordenamiento y por la misma jurisprudencia de la Corte Constitucional, entidad que en sentencia como la C-014 de 1993, dejó en claro la improcedencia del razonamiento empleado por el tribunal a quo, lo cual es compartido por el colaborador fiscal al sostener: “pues la aplicación retroactiva de la Constitución, o una pretendida imputación ultractiva, conducirían al desconocimiento de derechos fundamentales”.

Encuentra la Sala que el proceder del a quo no se ajustó al ordenamiento constitucional, puesto que habiendo entrado en vigencia el Acto Legislativo 1 de 2004 el 8 de enero del mismo año, cuando se publicó en el Diario Oficial Nº 45.424, es claro que la legalidad del acto administrativo acusado no podía juzgarse teniendo como parámetro esa norma constitucional, precisamente porque la enmienda constitucional no había entrado en vigencia para la época en que se expidió el acto de elección acusado, lo cual aconteció el 28 de octubre de 2003.

La intemporalidad vertida tanto en el texto original del artículo 122 de la Carta Fundamental como en la reforma que al mismo artículo se hizo por conducto del Acto Legislativo 1 de 2004, no puede interpretarse en el sentido de que pueden juzgarse actos de contenido particular y concreto, como el acto de elección acusado, bajo preceptos constitucionales que no habían sido expedidos en ese momento, puesto que debe advertirse que una vez proferido el acto acusado, él corresponde a una situación jurídica consolidada a la luz de un ordenamiento jurídico preexistente, con base en el cual es indispensable a la luz de la lógica jurídica determinar su legalidad; no en vano el artículo 58 de la C.N., modificado por el Acto Legislativo 1 de 1999, garantiza los derechos adquiridos con arreglo a las leyes, sin que esté admitida su vulneración por normas ulteriores, esto es, además de la teoría de las situaciones jurídicas consolidadas, la necesidad de brindar seguridad jurídica a los asociados y a las distintas actuaciones de la administración, se erige como razón fundamental para entender, como se ha venido reiterando, que los actos administrativos solo pueden examinarse teniendo como referentes normativos, los preceptos tanto de naturaleza constitucional como legal que hayan estado vigentes al momento de su expedición; postulado esencial de todo Estado de derecho dentro del cual los asociados deben desarrollar sus conductas observando la norma vigente y los jueces tienen que juzgarlas a la luz del ordenamiento jurídico que las regían al momento de producirse.

Cabe resaltar que la expresión “en cualquier tiempo” empleada en el Acto Legislativo 1 de 2004, que considera la Sala reproduce parcialmente la redacción que originalmente contenía el artículo 122 de la Constitución Política, pero no implica que esa reforma constitucional puede aplicarse retroactivamente; una lectura sistemática del ordenamiento constitucional indica que esa intemporalidad alude, única y exclusivamente, a uno de los ingredientes normativos de la causal de inhabilidad en estudio, como es la preexistencia de la condena penal, al punto que para la configuración de tal inhabilidad es suficiente la acreditación de una sanción penal en cualquier tiempo, lo que no equivale a sostener que si antes de la vigencia de la nueva norma constitucional que consagra expresamente esa temporalidad un elegido había sido condenado, la nueva norma le sea aplicable automáticamente a pesar de no haber estado rigiendo para aquel entonces, es decir que la aplicación retroactiva de tal precepto no se está consagrando con dicha expresión y por lo tanto el acto de elección no puede ser valorado a la luz de las normas constitucionales posteriores a su expedición, puesto que ello conduciría a una incertidumbre jurídica inconveniente para el ordenamiento jurídico colombiano totalmente contraria a derecho.

Por consiguiente, la legalidad del acto de elección del señor Juan de Dios Suárez Suárez, en guarda del principio de la congruencia que deben observar los fallos judiciales, únicamente es examinable a la luz de los preceptos invocados con la demanda, vale decir, la causal de inhabilidad arriba citada y el texto original del artículo 122 de la Constitución Política de 1991.

4. La inhabilidad invocada.

El ciudadano Manuel Cely, en ejercicio de la acción pública de nulidad electoral, solicitó se declare la nulidad del acto de elección del señor Juan de Dios Suárez Suárez como alcalde del municipio de Sativanorte, por el período constitucional 2004-2007, porque en su opinión dicha persona soportaba la causal de inhabilidad prevista en el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, por haber sido condenado por el delito de peculado culposo, antecedente que lo hacía inelegible.

La causal de inhabilidad en mención contiene la siguiente descripción normativa:

“ART. 37.—Inhabilidades para ser alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

“ART. 95.—Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas” (3) .

Interpreta el accionante que al haber sido condenado el señor Suárez Suárez por el punible de peculado culposo, ello se enmarcaba dentro de la descripción de la norma anterior y que dicha condena, aunque ya se hubiera extinguido formalmente, se constituye en el evento intemporal requerido para la configuración de la inhabilidad; además, considera que a la luz de lo establecido en el artículo 122 de la Constitución Nacional, la excepción que frente a los delitos políticos o culposos trae el precepto, no aplica para casos como el sub lite.

Observa la Sala que el señor Juan de Dios Suárez Suárez no estaba inhabilitado, para ser elegido alcalde municipal de Sativanorte, por el período constitucional 2004-2007, según pasa a explicarse:

Haciendo una lectura detenida de la causal de inhabilidad invocada, según la cual no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal, “Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos”, es claro que el aparte resaltado coloca fuera del alcance de esa inhabilidad a quienes hayan sido condenados por delitos culposos, sin distinción alguna, esto es siguiendo la regla de hermenéutica según la cual donde el legislador no distinguió, al intérprete no le es dado hacerlo, menos aún en tratándose de la interpretación de una inhabilidad que limita el ejercicio del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.N., art. 40), puesto que todo aquello que tienda a restringir el ejercicio de ese derecho, en particular cuando se postule una persona para ser elegida a un cargo o corporación pública de elección popular, debe provenir de dictados explícitos de la ley, ya que en este terreno del derecho está desterrada toda posibilidad de interpretación extensiva.

Recuérdese, además, que según lo previsto tanto en los artículos 150 numeral 23 y 293 de la Constitución Política, tan solo el constituyente y el legislador cuentan con la facultad de fijar el régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular, como de lo señalado en el principio de la capacidad electoral consagrado en el numeral 4º del artículo 1º del Código Electoral: “Todo ciudadano puede elegir y ser elegido mientras no exista norma expresa que le limite su derecho. En consecuencia, las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de interpretación restringida” (resalta la Sala), se infiere que están proscritas las interpretaciones extensivas de las causales de inhabilidad.

De otra parte, existe una clara evolución legislativa que da muestras contundentes de que el delito culposo, aun el cometido contra el patrimonio del Estado, no configura causal de inhabilidad intemporal, o si se prefiere, la comisión de un hecho punible de esa naturaleza apenas sí lograría inhabilitar por el término que el juzgador de la causa penal determine como pena accesoria, pero no más allá. Así, existe el siguiente desarrollo normativo sobre el particular:

La causal de inhabilidad en estudio, consagrada en el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, antes de la reforma introducida por la Ley 617 de 2000, prescribía:

“ART. 95.—Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:

1. Haya sido condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad entre los diez años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos y culposos, siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado” (4) (resalta la Sala).

Como podrá advertirse, el texto original de la causal de inhabilidad traía una excepción a la excepción, pues si bien se excluían de ella los delitos políticos y culposos, para los últimos se excluían a su vez los que afectaran el patrimonio del Estado, de donde se infiere que en ese entonces la inhabilidad se configuraba para los condenados por la comisión de delitos culposos que hubieran afectado el patrimonio del Estado.

Sin embargo, la reforma introducida a través de la Ley 617 de 2000 a ese precepto, suprimió la excepción de la excepción, presentándose de la siguiente manera: “Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos”. Significa lo anterior, que la intención del legislador fue clara, hacer que la comisión de delitos culposos que afectaran el patrimonio del Estado, tuviera un carácter inhabilitante temporal, restringido única y exclusivamente al período que el juez de la causa estableciera a la condena respectiva, de tal manera que una vez superado ese intervalo, la inhabilidad no podría invocarse con efectos intemporales, seguramente porque el legislador dio al delito culposo, que se comete por imprudencia, negligencia o impericia, con o sin representación, pero en todo caso con ausencia de dolo, una sanción menos drástica que al delito que se comete con la intención de inferir daño al erario, donde el agente incurre en la conducta conociendo la antijuridicidad de su proceder y queriendo el resultado propuesto.

En otros desarrollos legislativos que tocan materias como las inhabilidades en el campo del derecho electoral, e incluso en el terreno del derecho disciplinario, se puede apreciar la misma circunstancia, para lo cual es suficiente citar los siguientes ejemplos:

La Ley 136 de 1994 en su artículo 43 numeral 1º, modificado por la Ley 177 de 1994, que trata del régimen de inhabilidades previsto para quienes aspiren a ser elegidos concejales, disponía:

“ART. 43.— Inhabilidades. No podrá ser concejal:

1. Quien haya sido condenado, a la fecha de la inscripción por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, salvo que estos últimos hayan afectado el patrimonio del Estado”.

Con las modificaciones de la Ley 617 de 2000 “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” se suprimió la referencia a aquellos delitos que hubieran afectado el patrimonio. En efecto la norma se modificó así:

“ART. 43.—Inhabilidades. “Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:” No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas” (resalta la Sala).

La misma situación se aprecia en la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”, en la que el régimen de inhabilidades contenía circunstancia similar, puesto que prescribía:

“ART. 43.—Otras inhabilidades. Constituyen además inhabilidades para desempeñar cargos públicos, las siguientes:

1. Haber sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan afectado la administración pública”.

Con la expedición de la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, quedó claro el propósito del legislador de excluir del régimen de inhabilidades los delitos culposos y entre ellos los cometidos contra la administración pública, puesto que esta codificación estableció en esa materia.

“ART. 38.—Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:

1. Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político.

(...)

PAR. 2º—Para los fines previstos en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política a que se refiere el numeral 1º de este artículo, se entenderá por delitos que afecten el patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una conducta dolosa, cometida por un servidor público.

Para estos efectos la sentencia condenatoria deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que afecte el patrimonio del Estado” (resalta la Sala).

Resulta innegable, entonces, que el legislador, prevalido de su poder de configuración legislativo, trató bajo criterios de proporcionalidad al delito culposo, aún el cometido contra el erario, prescribiendo sanciones que están a la par con la conducta asumida, distinguiendo en forma razonada el contenido y alcance que los delitos dolosos tienen respecto de los delitos culposos. Se trata, como se vio, de un desarrollo legislativo que ha dispuesto brindar un tratamiento diferente, en materia de inhabilidades, a aquellas personas que han cometido delitos culposos contra el patrimonio del Estado, revaluando esa posición anterior que los hacía merecedores de sanciones intemporales, excluyéndolos para siempre de la posibilidad de acceder a cargos públicos o corporaciones de elección popular.

Ahora, la limitación al derecho fundamental de participar en política postulándose como candidato a esos cargos, no es perenne, es temporal, su alcance se reduce, valga la iteración, al término de la pena, que una vez cumplida habilita a la persona para que, de nuevo, pueda candidatizarse a los cargos o corporaciones públicas de elección popular.

Al examinar la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, anteriormente citado literalmente, la Corte Constitucional, además de establecer la exequibilidad del precepto, en la ratio decidendi de su providencia determinó por qué era válido dar tratamiento disímil a los delitos culposos, en punto de las inhabilidades, incluso aquellos delitos cometidos contra el patrimonio del Estado, lo cual se recoge en los siguientes razonamientos:

“La Corte considera que la diferencia entre delitos dolosos y culposos no es indiferente para el constituyente, de tal manera que esa distinción es utilizada por él en distintas disposiciones de la Carta para dar un tratamiento proporcional con el tipo de responsabilidad que esas conductas aparejan. Así, en materia de inhabilidades para ser congresista se tiene en cuenta como criterio relevante de distinción la modalidad de la conducta punible, debido a que si la persona fue condenada en cualquier época por delitos dolosos quedará inhabilitada, en cambio si la conducta fue culposa queda exceptuada de la inhabilidad, tal como se desprende, del numeral 1º del artículo 179 de la Constitución. De igual manera sucede con las inhabilidades para ser magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado (C.P., art. 232-3) y para ser diputado de las Asambleas Departamentales (C.P., art. 299).

Sobre este punto es pertinente anotar la diferenciación entre conductas punibles dolosas y culposas. Por las primeras se entienden aquellos en los cuales el agente conoce los hechos constitutivos de infracción penal y quiere su realización, de igual forma cuando la realización de la infracción penal ha sido prevista como probable y su no realización se deja librada al azar (C. Penal, art. 22); por conductas punibles culposas, por su parte, se entiende aquellos en que el resultado típico es producto de la infracción al deber objetivo cuidado y el agente debió haberlo previsto por ser previsible, o habiéndolo previsto, confió en poder evitarlo (C. Penal, art. 23).

Como puede observarse la modalidad de la conducta del sujeto activo en esta clase de delitos es diversa: mientras en los delitos dolosos el agente dirige su conducta de manera inequívoca a producir un daño a bienes tutelados por el orden jurídico, en los delitos culposos el daño ocasionado es producto de una negligencia, imprudencia o impericia, sin que en ningún momento el autor haya querido ocasionar un menoscabo del bien tutelado por la ley. Esa circunstancia permite diferenciar claramente estas conductas delictivas, haciendo posible, también, atribuirle consecuencias jurídicas diferentes, atendiendo al principio de proporcionalidad. En síntesis, la diferencia entre las conductas punibles dolosas y culposas se explica en virtud de sus distintos contenidos de injusticia, pues mientras en las primeras existe un claro momento subjetivo orientado a la vulneración del bien jurídico protegido, en las culposas ese momento no existe. De allí que en cumplimiento del principio de proporcionalidad las consecuencias punitivas no pueden ser —ni son en efecto— las mismas.

(...)

A continuación se establecerá como la regulación realizada por el legislador se ajusta a estos parámetros.

Como quiera que es la propia Constitución la que atribuye al legislador la facultad de establecer la responsabilidad de los servidores públicos y la forma de hacerla efectiva (C.P., art. 124), puede, en consecuencia, el legislador delimitar de manera legítima el ámbito de esa responsabilidad utilizando los mismos criterios utilizados por el constituyente.

Cuando el inciso final del artículo 122 de la Carta Fundamental dispone que “el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas” no estableció una cláusula general que atribuya idénticas consecuencias a las conductas culposas y dolosas, y es así porque de acuerdo con una interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales en materia de inhabilidades es razonable sostener que dichas disposiciones otorgan y permiten dar un tratamiento diverso a esas conductas, luego no puede reprochársele al legislador el criterio de distinción utilizado por el propio Constituyente para regular los mencionados comportamientos delictivos.

Ahora bien, la inhabilidad de que trata la disposición constitucional citada es perpetua, lo que quiere decir que el servidor público que se coloque en el supuesto para imponerla no podrá en el futuro desempeñar funciones públicas, sin forma de rehabilitación alguna como forma de protección efectiva del patrimonio estatal.

En criterio de la demandante esta inhabilidad se genera por delitos contra el patrimonio estatal producto de conductas tanto dolosas como culposas, dado que esa norma constitucional no distingue, por lo que debe entenderse que no le es dado a la ley hacerlo.

A juicio de la Corte esta afirmación no tiene respaldo constitucional. Vimos cómo una interpretación sistemática de la Constitución otorga un tratamiento disímil a estas conductas, por tanto, no es válido sostener que el artículo 122 de la Carta atribuyó la misma consecuencia a esas conductas, pues como quedó establecido, hay un tratamiento constitucional y legal más favorable para los delitos culposos. Por tanto, no todo delito contra el patrimonio del Estado puede generar la inhabilidad prevista en su último inciso, puesto que los delitos culposos no pueden originar la inhabilidad permanente en él establecida.

Ello no significa que los delitos culposos contra el patrimonio del Estado no generen inhabilidad, porque el legislador dentro del marco de la política criminal del Estado puede atribuírsela, como de hecho sucede cuando dosifica las penas, así encontramos, entre otros delitos, que el peculado por apropiación, regulado por el artículo 397 del actual Código Penal, tiene previsto como pena principal prisión de seis (6) a quince (15) años e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo término. En consecuencia, los delitos culposos contra el patrimonio del Estado cometidos por servidores públicos en ejercicio de sus funciones pueden acarrear inhabilidades, pero no perennes o perpetuas sino las contempladas en la ley, con fundamento en la libertad de configuración del legislador consagrada en los artículos 114 y 150 superiores.

La Corte deja claramente establecido que los delitos culposos no están exentos de inhabilidad, ni el legislador puede eximirlos de inhabilidad, pues se estaría violando el artículo 122 de la Constitución; pues ellos deben conllevar un mínimo de inhabilidad; lo que no puede el legislador es atribuirles una inhabilidad perpetua. Existen, entonces dos límites uno hacia abajo, que consiste en que debe existir inhabilidad (o sea que no pueden quedar sin inhabilidad) y otro hacia arriba consistente en que la inhabilidad no puede ser perpetua; dentro de esos límites el legislador tiene una amplia capacidad de configuración tratándose de delitos culposos. De este modo se conjuga aquel principio con la protección del patrimonio del Estado perseguida por el Constituyente(5) (resalta la Sala).

La posición anterior fue reiterada por la Corte Constitucional, quien al tratar de nuevo el punto sobre el alcance de la inhabilidad contenida en el inciso 5º del artículo 122 de la Constitución Política, ratificó su tesis, aduciendo:

“iv) Inoperancia de la inhabilidad por delitos culposos.

El tema de si el inciso quinto del artículo 122 de la Constitución Política tiene aplicación en el caso de delitos culposos ha sido objeto de largo debate en la jurisprudencia.

Inicialmente se estimó que no era contrario a la Carta aplicar la inhabilidad intemporal establecida en el artículo 122 para delitos culposos porque la Constitución Política no establecía diferencia alguna entre modalidades de la culpabilidad a efecto de asignar dicha sanción. Al respecto, en la sentencia C-280 de 1996, ya citada, la Corte sostuvo lo siguiente: (...)

Esta posición fue reiterada por la Corte en la sentencia C-209 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) en donde la corporación declaró exequible el artículo 43 de la Ley 136 de 1994 que establecía la inhabilidad para ser concejal de quien hubiere sido condenado a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, salvo que en los últimos se hubiere afectado el patrimonio del Estado.

Dicha jurisprudencia sostenía que a pesar de tratarse de delitos políticos o culposos, si la conducta desplegada por el autor atentaba contra el patrimonio del Estado, era posible imponer la inhabilidad establecida en el artículo 122 de la Constitución que impedía al afectado acceder a cargos públicos de por vida.

No obstante, con la expedición de la citada Ley 734 de 2002 la posición de la Corte sufrió variaciones. Dicho viraje tuvo lugar a propósito del estudio de constitucionalidad del artículo 38 de esa ley que limita la aplicación de la inhabilidad intemporal a los delitos dolosos. En lo pertinente, la norma establece que “Para los fines previstos en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política a que se refiere el numeral 1º de este artículo, se entenderá por delitos que afecten el patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una conducta dolosa, cometida por un servidor público”.

Luego de hacer un análisis de la potestad que le asiste al legislador para desarrollar los artículos constitucionales y acudiendo a una interpretación sistemática de la Constitución y a un criterio de proporcionalidad de la sanción y la conducta, la Corte adujo que no era posible aplicar la misma inhabilidad a quien atenta de manera dolosa contra el patrimonio del Estado que a quien lo hace deforma culposa.

El fundamento de la sentencia fine el siguiente: (...)

De lo anterior se tiene que a partir de la vigencia de la Ley 734 de 2002 la inhabilidad del inciso final del artículo 122 de la Constitución no se aplica para delitos culposos, sino únicamente para dolosos, sin perjuicio de que los primeros puedan ser sancionados con inhabilidades de inferior duración establecidas por la ley (6) ” (resalta la Sala).

Todo lo dicho pone en evidencia que el contenido normativo del inciso 5º del artículo 122 de la Constitución Política de 1991 invocado con la demanda, no puede ser interpretado en forma aislada para deducir de allí que la comisión de delitos culposos contra el patrimonio del Estado configura una inhabilidad de carácter intemporal; tal como lo sugiere la evolución legislativa destacada en esta providencia y la doctrina constitucional que ha tratado la materia, su verdadero sentido surge de una hermenéutica sistemática, armónica con postulados constitucionales tales como los del numeral 23 del artículo 150 (7) y el artículo 293 (8) .

La inhabilidad allí expresada por el constituyente sobre que “..., el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño defunciones públicas”, no corresponde a una formulación plena en su contenido, por el contrario se trata de una formulación abierta e inacabada, que entrega al legislador la facultad de su reglamentación, al punto que es al Congreso de la República a quien compete determinar su verdadero sentido y alcance, que si bien en vigencia de la Ley 136 de 1994 cobijó con la intemporalidad de la inhabilidad a los delitos culposos cometidos contra el patrimonio del Estado, el paso siguiente dado a través de la Ley 617 de 2000, que modificó el régimen de inhabilidades previsto en la anterior, abandonó esa postura bajo criterios de proporcionalidad y razonabilidad, dando a entender que el delito culposo cometido contra ese bien jurídico debería colocar a su autor en interdicción pero por un tiempo fijo, no a perpetuidad, sobre lo cual desapareció toda duda con la expedición de la Ley 734 de 2002 y la doctrina constitucional vertida en las sentencias C-064 y C-652 de 2003 de la Corte Constitucional.

En este orden de ideas, el auténtico sentido y alcance de la inhabilidad consagrada en el artículo 122 inciso 5º de la Constitución Política de 1991, ha sido provisto por el legislador a través de las distintas leyes que han regulado la materia, panorama del que aflora que el delito culposo cometido contra el patrimonio del Estado no es sancionado con una inhabilidad intemporal sino referida al término que como medida accesoria fije la autoridad correspondiente.

La Sala pasará a aplicar todo lo afirmado a la luz del artículo 122 de la Constitución Política, antes de la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 2004, al asunto bajo examen.

5. El caso concreto y los aspectos probatorios relevantes.

Aunque entre las partes accionante y accionada existe consenso en cuanto a la elección del señor Juan de Dios Suárez Suárez como alcalde municipal de Sativanorte y que el mismo fue condenado por la justicia ordinaria, especialidad penal, por el delito de peculado culposo, la Sala destaca que las pruebas acopiadas dentro del informativo reafirman lo anterior, en particular porque se aportó copia auténtica de los siguientes documentos:

1. Acta parcial de escrutinio de votos para alcalde municipal de Sativanorte - Boyacá, expedida el 28 de octubre de 2003 por la comisión escrutadora municipal, por medio de la cual fue declarado electo alcalde de dicho municipio el señor Juan de Dios Suárez Suárez, para el periodo constitucional 2004-2007 (fl. 37).

2. Sentencia del 17 de octubre de 2000, proferida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, por medio de la cual se decidió:

“Primero: REVOCAR la sentencia absolutoria y en su lugar CONDENAR a Juan de Dios Suárez Suárez a 8 meses de arresto, multa equivalente a $ 20.000 e interdicción de derechos y funciones públicas por igual temporalidad al de la pena principal, como autor responsable de peculado culposo” (fls. 76 a 87).

Tal como lo informó el secretario de dicha corporación en su oficio 226 del 30 de abril de 2004 (fl. 75), esa decisión cobró ejecutoria el 30 de octubre de 2000.

3. Auto del 5 de mayo de 2003, proferido por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Paz de Río, por medio del cual se dispuso “Declarar la extinción de la condena impuesta a Juan de Dios Suárez, como autor responsable del delito de peculado culposo, según sentencia del 17 de octubre del 2000” (fls. 91 y 92).

De todo lo anterior concluye la Sala que el ciudadano Juan de Dios Suárez Suárez no estaba inhabilitado para candidatizarse y ser elegido como alcalde municipal de Sativanorte - Boyacá, pues si bien había sido condenado por el delito de peculado culposo, la pena ya se había extinguido para cuando se produjo ese acto de elección; además, porque ni la causal de inhabilidad invocada, ni el artículo 122 de la Constitución Política, cobijaron ese delito culposo como factor inhabilitante con efectos intemporales.

Por consiguiente, la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de anular el acto de elección acusado, no se aviene al ordenamiento jurídico, potísima razón para que se revoque la decisión impugnada y se denieguen las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Revócase el fallo proferido el once (11) de agosto de dos mil cuatro (2004) por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, dentro de la acción electoral promovida por el ciudadano Manuel Cely, mediante el cual se declaró la nulidad deprecada, y en su lugar se dispone:

Deniéganse las pretensiones de la demanda.

2. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese.

(1) El texto original del artículo 122 de la Constitución Política señala, en lo pertinente: “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas”.

(2) El inciso respecto del articulo 122 de la C.P., que fue modificado por el Acto Legislativo 1 de 2004, dispone: “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño” (resalta la Sala).

(3) Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional con sentencia C-952 del 5 de septiembre de 2001, M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis.

(4) Esta norma fue declarada conforme al ordenamiento constitucional por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-194 del 4 de mayo de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

(5) Corte Constitucional. Sentencia C-064 del 4 de febrero de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería.

(6) Corte Constitucional. Sentencia C-652 del 5 de agosto de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(7) “ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por predio de ellas ejerce las siguientes funciones: ... 23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”.

(8) “ART. 293.—Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, periodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño defunciones”.

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