Sentencia 3589 de agosto 25 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Dr. Filemón Jiménez Ochoa

Proceso 190012331000200302033 01

Rad. interno 3589

Demandantes: Alfonso Mora Bohórquez y Carlos Alberto Velásquez C.

Demandado: Célimo Banguero Mera, alcalde municipal de Padilla (Cauca)

Acción electoral - apelación de sentencia

Bogotá, D.C., veinticinco de agosto de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Conforme lo prevé el artículo 29 de la Ley 78 de 1986, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación propuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, por la cual se anuló el acto declaratorio de la elección del señor Célimo Banguero Mera como alcalde del municipio de Padilla para el período 2004 - 2007.

2. La causal de inhabilidad.

La norma invocada como infringida por el acto administrativo electoral es del siguiente tenor:

“ART. 95.—Inhabilidades para ser alcalde. (Modificado por la L. 617/2000, art. 37). “No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.

...”.

El tribunal consideró que en el proceso acumulado estaba demostrada la inhabilidad mediante las copias autenticadas de las providencias judiciales aducidas por el demandante, según las cuales el señor Célimo Banguero Mera fue condenado a la pena principal de siete (7) meses y diez (10) días de prisión, por el delito de lesiones personales, por sentencia de segunda instancia proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Puerto Tejada, Cauca, del 12 de diciembre de 2000 (Cdno. de pruebas fls. 12 a 36).

3. Los argumentos de la apelación.

1. El representante judicial del demandado reprocha la sentencia del a quo bajo la afirmación de que incurrió en un error al considerar que la norma aplicable en este caso es el artículo 37-1 de la Ley 617 de 2000 y no el artículo 25 de la Ley 734 o Código Disciplinario Único, que está referida a todos los servidores públicos, y desconoció el precedente judicial contenido en los fallos C-280 de 1996 y C-064 de 2003 de la Corte Constitucional y en la sentencia del 24 de mayo de 2002 de esta Sala, Radicación 2886, que contemplan la posibilidad de que el régimen disciplinario establezca normas sobre inhabilidades; de donde deduce que la Ley 200 de 1995 derogó tácitamente el artículo 43-3 de la Ley 136 de 1994 y que el artículo 37-1 de la Ley 617 de 2000 también sufre una derogatoria tácita con el nuevo Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002, aplicable a todos los servidores públicos, sin excepción.

Al respecto se observa:

a) La afirmación de la Corte Constitucional, hecha en las sentencias aludidas por el apelante, en el sentido de que es viable jurídicamente que sean objeto del régimen disciplinario las inhabilidades aplicables a los servidores públicos no han sido contrariados con la decisión impugnada, puesto que ese aspecto no fue objeto de controversia en el proceso ni tuvo que ser analizado en la sentencia, dado que el soporte de la decisión favorable a la petición de nulidad del acto acusado fue el artículo 95 numeral 1º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

b) La sentencia de esta Sala, bajo la Radicación 2886, citada por el apelante, es de fecha 23 de enero de 2003, y en ella se desestima una norma de la Ley 200 de 1995 aducida como infringida por falta de fundamentación. Dice así textualmente la aludida providencia:

“2. La norma citada de la Ley 200 de 1995 dispone:

“ART. 45.—Extensión de las inhabilidades, incompatibilidades e impedimentos. Las inhabilidades, incompatibilidades e impedimentos señalados en la ley para gerentes, directores, rectores, miembros de juntas directivas y funcionarios o servidores públicos de las empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta se hacen efectivos para los efectos de esta ley a los directores, gerentes, miembros de juntas directivas y servidores públicos de las mismas entidades de los niveles departamental, distrital y municipal”.

La corporación autónoma regional del Atlántico - CRA, no tiene el carácter de las entidades a que se refiere la norma invocada, por una parte, y por otra, por ella se hacen extensivas unas inhabilidades, incompatibilidades e impedimentos que no se hallan contenidos allí. Razones de más para concluir que no se deduce un quebrantamiento de la norma por el acto acusado; además, el demandante no sustentó el concepto de la violación”.

c) Las inhabilidades para ser elegido alcalde municipal que deben ser invocadas para obtener la anulación de un acto electoral, con base en el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo son las taxativas señaladas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 y no las que para el ejercicio de la función pública consagradas en el Código Disciplinario Único.

Ello es así en cuanto en la acción electoral y en la acción disciplinaria no concurren los presupuestos de identidad de causa, objeto y persona que evidencian que se está ante dos juzgamientos de un mismo hecho. Por el contrario, se trata de acciones diferentes, con un régimen propio cada una de ellas, que apuntan a propósitos distintos.

En efecto:

1. Las inhabilidades para ser elegido o nombrado alcalde son taxativas señaladas en la norma antes indicada, mientras que las inhabilidades para efectos disciplinarios, son todas las consagradas en la Constitución y la ley, según lo establece el artículo 36 de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único, además de las señaladas en el artículo 38 del citado código aplicables a todos los servidores públicos. La primera norma referida establece:

“ART. 36.—Incorporación de inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses. Se entienden incorporadas a este código las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses en la Constitución Política”.

No existe por el contrario, disposición constitucional o legal que instituya como inhabilidades para ser elegido o designado alcalde las incorporadas al Código Disciplinario y/o las demás inhabilidades establecidas por la Constitución y la ley.

2. Por la acción electoral se cuestiona la legalidad de un acto de elección, por infracción del régimen de inhabilidades electorales, mientras que a través de la acción sancionatoria se cuestiona la responsabilidad disciplinaria de un agente estatal.

3. Las inhabilidades en materia electoral surgen como una excepción al principio de la capacidad electoral que tiene todo ciudadano a ser elegido mientras no exista norma expresa, constitucional o legal, que le limite su derecho, conforme lo establecen los artículos 40 de la Constitución Política y 1º, numeral 4º, del Código Electoral, y en lo dispuesto en el artículo 293 ibídem que señala: “Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, ...y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales”.

Las inhabilidades señaladas en el régimen disciplinario, y las expresamente incorporadas a él por disposición del artículo 36 del Código Disciplinario Único, emanan del artículo 150, numeral 23 de la Constitución Política, que asigna al Congreso de la República la facultad de “expedir las leyes que regulan el ejercicio de las funciones públicas”.

Bajo las premisas expuestas en los anteriores puntos, carece de viabilidad jurídica la afirmación del apelante en el sentido de que el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 ha sufrido derogatorio tácita con la expedición del Código Disciplinario Único y que en tal virtud, la nueva redacción de la inhabilidad para ser alcalde por razón de delitos dolosos es la contenida en el artículo 38, numeral 1º de dicho código, que dice textualmente:

“Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:

1. Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político.

2. ...”.

(negrilla fuera de texto).

Dicha norma invocada por el demandante y que sirvió de fundamento para la decisión del tribunal favorable a las pretensiones de la demanda, es del siguiente tenor literal:

“No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privada de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos o haya período la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.

2. ...”.

Como se desprende a simple vista de la confrontación de los textos legales trascritos, que la vigencia de esta última norma se mantiene incólume frente a la disposición disciplinaria aludida por el apelante, porque, se reitera lo antes dicho, no es viable establecer una integración normativa porque se trata de regulaciones legales diferentes por su origen y finalidad, si bien tienen de común el carácter restringido de su aplicación, circunscrita a su tenor literal.

Conforme a lo anterior, la decisión del tribunal de declarar la nulidad del acto acusado es acertada en cuanto se basó en la disposición del artículo 95, numeral 1º de la Ley 95 de 1993, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. En consecuencia, la impugnación del demandado no prospera.

2. El alegato del demandado, en su actuación a nombre propio, en el sentido de que las providencias que le impusieron la sanción penal no se calificó el aspecto subjetivo de su conducta y mucho menos se refirió al ilícito en la modalidad dolosa, y que según la condena, que fue de siete (7) meses de prisión, corresponde a la modalidad culposa según el Código Penal de 1980 bajo el cual fue juzgado, carece de veracidad, pues de la lectura de las aludidas providencias resulta claro que el delito de lesiones personales por el que fue condenado fue de tipo doloso; la fijación de la condena de siete (7) meses de prisión obedeció a factores considerados en su tasación, como el sometimiento a sentencia anticipada, las circunstancias de ira e intenso dolor que lo indujeron a cometer el ilícito, los antecedentes de buena conducta, los que de ninguna manera tienen la virtud de convertir el ilícito doloso en culposo (cdnos. de pbas.).

3. En relación con el alegato de la ciudadana Luz Dary Narváez Solarte, en su condición de tercera interviniente en este proceso, relativo a la inaplicación del artículo 95-1 de la Ley 136 de 1994 en los términos en que fue modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, por violación a la reserva de ley estatutaria, debe señalarse que el ordenamiento superior, en su artículo 293, atribuye al legislador ordinario la facultad, que fue ejercida a través de la citada disposición, cuando dispone:

“Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones”.

Interpretando la norma constitucional trascrita, la Corte Constitucional ha entendido que “el legislador goza, por mandato de la Constitución, de plena libertad, independencia y autonomía para determinar los parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la definición de alguna de las materias que le corresponde reglamentar, como es el caso del régimen de prohibiciones para la elección y el ejercicio de la función de alcalde, gobernador, concejal o diputado” (1) .

Y en la Sentencia C-209 de 2000, por la cual la Corte Constitucional declaró exequible el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, que establece la misma inhabilidad cuestionada, pero referida a los concejales municipales, se dijo:

“... existe una delegación de competencia legislativa, particular y específica, en lo que se refiere a la regulación de las causales de inhabilidad e incompatibilidad de quienes acceden a los organismos que gobiernan las referidas entidades territoriales. En el caso de las asambleas departamentales, las gobernaciones y los concejos municipales, la mencionada delegación aparece expresamente consagrada en los artículos 299, 303 y 312 del estatuto superior — respectivamente—, entendiendo que frente a las alcaldías la atribución deviene directamente del artículo 293 al que ya se ha hecho referencia.

Así las cosas, es bastante claro, y así lo ha entendido esta corporación, que “el legislador goza, por mandato de la Constitución, de plena libertad, independencia y autonomía para determinar los parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la definición de alguna de las materias que le corresponde reglamentar, como es el caso del régimen de prohibiciones para la elección y el ejercicio de la función de alcalde, gobernador, concejal o diputado” (2) .

A partir de esta apreciación, ha considerado la Corte que la configuración normativa de las causales de inhabilidad e incompatibilidad no opera con criterio unívoco sino que, por el contrario, la misma debe estar precedida de consideraciones particulares atinentes a la naturaleza propia de cada uno de los casos, situaciones o actos que son materia de regulación jurídica. En otras palabras, ha considerado que las prohibiciones deben ser definidas de conformidad con el cargo de que se trate, la condición reconocida al servidor público, las atribuciones y competencias que le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades, pues de esta manera no sólo se respeta la libertad de configuración legislativa —amparada en los principios de razonabilidad y proporcionalidad—, sino además, se garantiza plenamente la ejecución de los fines esenciales del Estado en sus diferentes niveles, notoriamente asociados, como quedó dicho, con la consecución y satisfacción de los intereses de la comunidad (3)(4) .

Se anota finalmente que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-837 de 2001, declaró exequible el artículo 37 de la Ley 617 de 2001 que había sido demandado junto con otros preceptos de la misma ley, bajo el cargo de quebrantamiento del principio de unidad de materia. De otra parte la Corte Constitucional ha dilucidado el aspecto planteado por el recurrente, relativo a la reserva de ley estatutaria, entre otras, en la Sentencia C-687 de 2002, en los siguientes términos:

“Para poder determinar si la norma acusada debió haberse tramitado por medio de una ley estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa disposición tiene alguna relación con un derecho fundamental. Será necesario además, constatar si el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental, y en caso de realizar restricciones, límites o condicionamientos sobre estos, deberá verificarse si estas tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable”.

Como puede deducirse de la jurisprudencia transcrita, es indiscutible que escapa de la competencia de esta Sala la verificación que es propia del juez constitucional, que como ya se vio, halló exequible una norma similar a la que es objeto de cuestionamiento por la parte impugnadora.

De manera que, conforme a la jurisprudencia constitucional referida, la disposición del artículo 95, numeral 1º, de la Ley 134 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, se halla ajustado a los lineamientos constitucionales. Por lo tanto no prospera la solicitud de que se inaplique en el caso concreto por razones de inconstitucionalidad.

III. La decisión

Por todas las razones anteriores, corresponde confirmar la providencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Se confirma la sentencia del 5 de agosto de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, por la cual se declaró la nulidad del acta parcial escrutinio de los votos para la alcaldía municipal de Padilla, Cauca, de la comisión escrutadora municipal, de fecha 28 de octubre de 2003, en cuanto declaró la elección del señor Célimo Banguero Mera como alcalde de dicha localidad para el período 2004-2007, canceló su credencial, y dispuso comunicar la providencia a las autoridades encargadas de darle cumplimiento.

Ejecutoriado el presente fallo devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese.

(1) Sentencia C-329 de 1995.

(2) Sentencia C-329 de 1995.

(3) Sentencia C-483 de 1998.

(4) En el mismo sentido, entre otras, Sentencias C-952 y C-1212 de 2001 y C-373 y C-948 de 2002, de la Corte Constitucional.

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