Sentencia 3597 noviembre 18 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Manuel S. Urueta Ayola

Ref.: Exp.: 3597

Actor: Luis Ernesto Ramos Cuesta

Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y nueve.

La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presenta Luis Ernesto Ramos Cuesta para que se declare la nulidad de la Resolución 226 de 12 de julio de 1994, proferida por la corporación autónoma regional para el desarrollo sostenible del Chocó, Codechocó, mediante la cual se otorga a Francisco López Agudelo un permiso de aprovechamiento forestal.

I. La demanda

I.1. La pretensión

Busca el accionante la nulidad del acto administrativo citado, mediante el cual se otorga a Francisco López Agudelo el permiso para aprovechar el bosque denominado La Toma- km. 38, ubicado en el Corregimiento Certegui, municipio de Tadó, departamento del Chocó.

I.2. Los hechos

El día 4 de febrero de 1994 el señor Francisco López Agudelo solicitó al director de Codechocó un permiso de aprovechamiento forestal persistente, clase D, sobre el bosque baldío denominado La Toma-km 38 en una extensión de 20 hectáreas, para obtener 200 metros cúbicos de madera en bruto.

Ese mismo día el supervisor de recursos renovables de la corporación dictó auto de aceptación de la solicitud y ordenó librar despacho comisorio al inspector de Certegui, lugar donde se encuentra ubicado el bosque La Toma-km 38. Realizada la inspección, el comisionado conceptuó favorablemente y, días después, previo el concepto técnico, se profirió la resolución que concede el permiso de aprovechamiento forestal solicitado.

I.3. Las normas violadas

Para el actor el acto acusado viola los artículos 8º y 17 de la Ley 70 de 1993 porque sin el concepto previo de la comisión constituida por la misma ley y hasta tanto no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a la comunidad negra que ocupe un baldío, no es dado otorgar autorizaciones para aprovechar los recursos naturales en los lugares donde están asentadas esas comunidades, situación presente al momento de expedirse el acto administrativo demandado.

Así mismo, considera el demandante, que se ha violado la última parte del artículo 39 de la Ley 99 de 1993, por cuanto los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal han de ser otorgados por el director ejecutivo de la corporación Codechocó, con el conocimiento previo del consejo directivo y la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente.

II. La contestación de la demanda

Mediante apoderado, el director general de Codechocó admite como ciertos los hechos que sirven de fundamento a la demanda y señala que el demandante no invoca como violadas normas de alcance constitucional, razón por la cual se opone al triunfo de la solicitud de suspensión provisional pedida, medida cautelar que ya había sido denegada.

Por su parte, Francisco López Agudelo en su condición de tercero interesado en el resultado del proceso, representado por curador ad litem, manifiesta que en el expediente no está probado que se haya expedido el reglamento de que trata el artículo 117 de la Ley 99 de 1993. Tampoco se establece en la acción que la zona se encuentre dentro de los límites fijados por la Ley 70 de 1993 y, en mérito de discusión, que pueda considerarse que el permiso otorgado afecte la propiedad porque se refiere a la explotación maderera y no a la propiedad del terreno.

III. El concepto del Ministerio Público

El procurador primero delegado ante esta corporación analiza que la acción procedente en este caso es la consagrada en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993.

Del examen de los artículos 8º y 17 de la Ley 70 de 1993 se deduce la existencia de un requisito previo a la concesión de las licencias de explotación de recursos naturales, cuando no se ha adjudicado la propiedad colectiva a la comunidad negra que ocupe el terreno, siendo éste el concepto previo de la comisión a que se refiere el artículo 8º de la Ley 70 de 1993.

Señala el Ministerio Público, a continuación, que en el proceso quedó establecido, por informes del director general de Codechocó, que esa corporación autónoma regional para el desarrollo sostenible de ese departamento adjudicó, mediante la resolución acusada, a Francisco López un permiso de aprovechamiento forestal del bosque denominado La Toma-km. 38, localizado en el corregimiento de Certegui, municipio de Tadó, departamento del Chocó. Pero que por el pobre material probatorio obrante en el plenario no es posible establecer si se encontraba ocupado por una comunidad negra y si fue adjudicada la propiedad colectiva, pues el bosque está localizado en tierra baldía rural, ribereña de los ríos de la cuenca del Pacífico.

No está demostrado si al otorgar el permiso se obtuvo concepto previo de la comisión integrada por el Incora, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Inderena, o quien haga sus veces, requisito indispensable cuando no se ha adjudicado la propiedad colectiva a una comunidad negra. Tampoco se conoce si se adelantaba, por aquella época, proceso de adjudicación con esa finalidad.

No se sabe si el permiso forestal en comento fue aprobado por el Ministerio del Medio Ambiente y si el consejo directivo de la corporación tuvo conocimiento previo del asunto, formalidad que, de no haber existido, demuestra que se pasó por alto lo consagrado en la parte final del artículo 39 de la Ley 99 de 1993.

IV. Se considera

IV.1. Naturaleza de la acción intentada

Como en pasadas oportunidades lo ha manifestado la Sala, entre otros en los fallos de 5 de marzo de 1998 (Exp. 3499, M.P. Manuel Urueta A.); 5 de junio de 1997 (Exp. 3595, M.P. Juan A. Polo F.); 28 de agosto de 1997 (Exp. 3500, M.P. Ernesto Ariza M.), ha de considerarse a la resolución acusada, en cuanto concede un permiso de aprovechamiento forestal, como un acto administrativo creador, en principio, de una situación jurídica de carácter particular y concreto. Sin embargo, la acción pertinente para ejercer el control de legalidad del mismo no es la vía a la que acudió el actor sino, por expreso mandato del artículo 73 de la Ley 99 de 1993, es la de nulidad allí contemplada pues, según la doctrina de los móviles y finalidades, éste es uno de los casos legalmente exceptuados en que frente a un acto creador de una situación jurídica concreta, cabe la utilización de la acción de nulidad.

“Tal consagración de la acción de nulidad para este tipo de procesos responde a la idea de que el ambiente es pertenencia colectiva, no sólo en cuanto se refiere a los bienes comunes a todos, como el aire, el agua, etc., sino a los privados, en cuanto lo comprometen, como es el caso de los bosques, y que enfrenta intereses distintos por las utilidades que de ellas se derivan, y que ha sido resuelta mediante la aplicación del principio de la función ecológica de la propiedad (C.P., art. 58) y ha dejado atrás los intereses puramente individuales”. (...). “Por ser el ambiente, al mismo tiempo, de interés individual y colectivo, esto es, un derecho de la persona en tanto es miembro de una colectividad, el artículo 73 de la Ley 99 de 1993 consagró expresamente la acción de nulidad”. (Sent. oct. 23/97, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa, Exp. 3596, N.P.).

IV.2. La legalidad del acto acusado

Habida cuenta de que el demandante no allegó al proceso prueba alguna que demuestre la violación por él denunciada, en auto de 5 de noviembre del año anterior (fls. 212 a 214) la Sala, en orden a establecer la verdad procesal, ordenó de oficio la práctica de pruebas tendientes a determinar si el bosque La Toma-km. 38 se encuentra ocupado por una comunidad negra a la cual se le adjudicó la propiedad colectiva o se encuentra en proceso de adjudicación; si el terreno es baldío; si se contó con los conceptos previos de que trata la Ley 99 ya referenciada, es decir, si se profirió el acto administrativo demandado con el lleno de los requisitos que para el efecto consagra la legislación vigente.

Para llevarse a cabo lo anterior se ofició al alcalde municipal de Tadó-Chocó (v. fl. 215), para que respondiera si el bosque denominado La Toma-km. 38, ubicado en el corregimiento de Certegui, se encuentra ocupado por una comunidad negra a la cual no se ha adjudicado en debida forma la propiedad colectiva o, si ya lo fue, desde qué fecha y, además, si el baldío se ubica en zona rural ribereña de los ríos de la cuenca pacífica. El precitado funcionario no dio respuesta a las preguntas formuladas.

Por su parte, el director de Codechocó (v. fl. 220), cuando se le preguntó si con anterioridad a la expedición de la Resolución 226 de 12 de julio de 1994, la comisión conformada por el Incora, el lGAC y el Inderena, o quien haga sus veces, rindió el concepto de que trata el artículo 17 de la Ley 70 de 1993 y, además, si el consejo directivo de Codechocó y el Ministerio del Medio Ambiente conocieron con anterioridad y otorgaron las aprobaciones de que trata el artículo 39 de la Ley 99 de 1993, respondió:

“A. Con anterioridad a la expedición de la Resolución 226 de 12 de julio de 1994, la comisión conformada por el Incora, IGAC y el Inderena o quien haga sus veces no rindió el concepto de que trata el artículo 17 de la Ley 70 de 1993.

B. El consejo directivo de Codechocó y el Ministerio del Medio Ambiente no conocieron con anterioridad ni otorgaron las aprobaciones de que trata el artículo 39 de la Ley 99 de 1993”.

De todo lo anterior se desprende, como en efecto se señala en la demanda, que con la expedición del acto administrativo acusado se desconoce lo preceptuado por los artículos 17 de la Ley 70 de 1993 y 39 de la Ley 99 de 1993.

Las citadas normas disponen:

“A partir de la vigencia de la presente ley, hasta tanto no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a una comunidad negra que ocupe un terreno en los términos que la misma ley establece, no se adjudicarán las tierras ocupadas por dicha comunidad ni se otorgarán autorizaciones para explotar en ella recursos naturales sin concepto previo de la comisión de que trata el artículo 8º de la misma ley”.

Por su parte, la segunda de las disposiciones mencionadas, consagra, en su inciso final:

“Las licencias ambientales para explotaciones mineras y de construcción de infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal, serán otorgados por el director ejecutivo de la corporación con el conocimiento previo del consejo directivo y la aprobación del Ministro del Medio Ambiente”.

Puestas en este punto las cosas, la Sala concluye que en la concesión del permiso de aprovechamiento forestal del bosque La Toma-km. 38, al no existir conocimiento previo del consejo directivo de Codechocó ni contarse con la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente, la presunción de legalidad de que se hallaba revestida la Resolución 226 de 12 de julio de 1994 queda desvirtuada, razón por la cual se accederá a las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 226 de 12 de julio de 1994, expedida por el director ejecutivo de la corporación autónoma regional para el desarrollo sostenible del Chocó, Codechocó, por medio de la cual se concedió en favor de Francisco López Agudelo el permiso de aprovechamiento forestal persistente clase “D” en el bosque denominado la Toma-km. 38, ubicado en el corregimiento Certegui del municipio de Tadó, departamento del Chocó.

Devuélvase el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 18 de noviembre de 1999.

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