Sentencia 3642 de julio 4 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

DERECHOS DE AUTOR

LOS ALCALDES NO REGLAMENTAN ESTA MATERIA

EXTRACTOS: «El artículo 159 de la Ley 23 de 1982 prescribe qué se entiende por ejecuciones públicas de obras musicales, hace una enunciación ejemplificativa de los lugares en donde aquellas pueden realizarse y señala la forma o medios que se pueden emplear para ello.

El Decreto 3116 de 1984, reglamentario de dicho ordenamiento legal, en el primer inciso de su artículo 22, desarrolla dicha noción, precisando que los lugares que se mencionan en la disposición reglamentada sean de aquellos, sin importar su naturaleza, a los que tenga acceso el público y en los cuales se interpreten o ejecuten o se transmitan las obras musicales a través de diversos medios y procesos.

El concepto referido, pues, se circunscribe a lo que de modo general establece la ley y su decreto reglamentario, con el cual forma una unidad indisoluble desde el punto de vista jurídico. Y esa noción, del modo como fue concebida, es, a no dudarlo, un enunciado importante a fin de que luego se señale todo un conjunto de reglas necesarias para proteger los derechos de autor, en desarrollo del mandato constitucional que contiene el artículo 61 de la Carta Política.

Así las cosas, existe un límite legal a la noción a que se aludió antes, que no puede, por tanto, ser traspasado por preceptos de inferior jerarquía dentro de la escala normativa; por lo cual, cuando el numeral tercero del artículo 3º del Decreto municipal 1658 acusado pretende agregar una exigencia más, como que el sitio donde se efectúe la ejecución “sirva para la obtención de lucro económico para el propietario o representante del establecimiento, empresa o negocio”, se tergiversa sustancialmente la categoría jurídica delineada por el legislador.

Los alcaldes municipales tienen las atribuciones que señala el artículo 315 de la Constitución Política, entre las cuales figuran, en último término, las demás que fijen la Constitución y la ley. Por lo que si estos ordenamientos, y en especial las normas invocadas por el actor en su demanda y en las cuales apoya su impugnación, no otorgan facultad alguna a los alcaldes para señalar requisitos a lo que debe entenderse por interpretación pública de una obra musical, al hacerlo éstos, como acontece con el numeral 3º en comento, proceden por fuera de la órbita de su competencia, ya que ello no es asunto atañedero a sus funciones, a menos que la ley conceda autorización. Y no es fútil la transgresión que se observa, pues en términos generales, al tenor del artículo 72 de la Ley 23 de 1982, “el derecho patrimonial del autor se causa desde el momento en que la obra o producción, susceptible de estimación económica y cualquiera que sea su finalidad, se divulgue por cualquier forma o modo de expresión”. Y tal divulgación se puede llevar a efecto de la manera prevista en los artículos 159 de la Ley 23 de 1982 y 22 del Decreto 3116 de 1984, quedando por fuera de esta noción las precisas excepciones legales, previstas en los artículos 44, 149, 164 de la Ley 23 de 1982 y el parágrafo del ar-tículo 22 del referido Decreto 3116 de 1982.

Una obra artística, como las musicales por ejemplo, constituye una creación del espíritu dentro de este campo, y, como tal, representa el substrato sobre el cual su productor ejercerá su propiedad intelectual o derecho de autor; propiedad que tiene dos aspectos bien delimitados por los ordenamientos: uno, de carácter moral, cuyas características, según el legislador, son la perpetuidad, inalienabilidad e irrenuncia-bilidad y que facultan para ejercer las conductas previstas en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982; y otro, de contenido económico, integrante del activo de la universalidad jurídica del sujeto, o sea, de su patrimonio, que otorga el poder jurídico regulado en la ley citada, de manera especial en sus capítulos V y XII.

Pues bien, la ley sobre derechos de autor, que, entre otras cosas, es bastante celosa o protectora de los intereses de los productores en el campo que ella regula, es decir, el del ingenio, señala un punto de partida para que se cause el derecho patrimonial del autor, cual es el de la divulgación de la obra “por cualquier forma o modo de expresión” (art. 72 L. 23/82). Y si, en tratándose de composiciones musicales, ello se efectúa a través de la ejecución pública, concepto que, como se vio, delimita en su alcance la norma positiva y fuera del cual cesa la referida causación del derecho patrimonial, no puede el alcalde, sin salirse del marco dentro del cual le incumbe obrar, señalar casos en que el compositor no debe percibir sus derechos de autor, como acontece con las regulaciones que contienen los artículos 5º y 6º del Decreto municipal 1658 de 1992.

Es que como lo ha enseñado la doctrina con base en normas de derecho positivo, el Estado tiene diferentes cometidos que cumplir, razón que explica la diversidad de funciones que corresponden a las ramas del poder público y a los distintos organismos; y no obstante la colaboración armónica que debe imperar en su desenvolvimiento, a cada uno de ellos incumbe un preciso campo de acción, sustentado en la misión específica que debe realizar.

Los alcaldes municipales, por tanto, tienen un grupo de funciones que cumplir, todas previstas en la Constitución Política y la ley, entre las cuales no figura la de señalar casos en que no deban pagarse los derechos de autor; así como no pueden, sin base normativa, modificar el significado legal de lo que es ejecución pública, del mismo modo carecen de facultad para restringir el derecho de los autores a percibir el pago de lo que les corresponde, o señalar “los sujetos gravados con el pago de los derechos de autor”, o fijar los procedimientos para tal fin o para la expedición de licencias de funcionamiento a los responsables de los establecimientos en donde se efectúan las ejecuciones públicas de las obras musicales. Sin la autorización, se repite, no puede el jefe de la administración local invadir campos que son propios del legislador.

Sostiene la mandataria judicial del municipio que la finalidad de éste no ha sido otra que “la expedición de reglamentaciones en materia de policía...” para lograr que se garanticen los derechos de los administrados. Y más adelante agrega que el acto acusado se expidió con base en un típico mandato de policía, reglamentable a la luz de los artículos 9º y 117 del Código Nacional de Policía y literal B, numeral 2, literal e del artículo 91 de la Ley 136 de 1994.

A lo anterior la Sala hace las siguientes observaciones:

a) El artículo 91 de la Ley 136 de 1994 prescribe, en la regulación invocada por el municipio demandado en sus alegaciones, lo siguiente:

“Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo”.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:

B. En relación con el orden público: (...).

2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como: (...).

e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9º del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen”.

b) Por su parte el artículo 9º del Código Nacional de Policía (D. 1355/70) prescribe:

“Cuando las disposiciones de las asambleas departamentales y de los concejos sobre policía necesiten alguna precisión para aplicarlas, los gobernadores y alcaldes podrán dictar reglamentos con ese solo fin.

Por tanto no podrán expedir normas de conducta no contenidas en las ordenanzas o en los acuerdos”.

c) Por último el artículo 117 ibídem señala que “Los establecimientos comerciales requieren permiso para su funcionamiento. El permiso se otorgará, en cada caso, de acuerdo con las prescripciones señaladas en los reglamentos de policía local”.

d) Tales disposiciones, que según el municipio demandado fueron el fundamento jurídico del Decreto 1658 acusado, se refieren a funciones concernientes al orden público de la localidad, que pueden llegar a limitar la libertad individual; por lo que, en desarrollo de ellas, puede el alcalde ejercer la potestad reglamentaria con respecto a los acuerdos municipales, con el propósito de dar precisión a éstos, mas con “ese solo fin”. Se aprecia que el ordenamiento en cita impone una manifiesta restricción al administrador local, amén de que es enfático en señalar que este funcionario obrará dentro del marco constitucional y legal, sin traspasar lo que constituye su competencia. Es decir, la normas del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía) no facultan para actos que vayan mas allá de lo que atañe al poder de policía y por ende la reglamentación que produzcan los alcaldes debe circunscribirse al sentido o alcance del ordenamiento que lo regula. Es por eso por lo que al inmiscuirse en el ejercicio de derechos con regulación legal específica, como los derechos de autor, ajenos al ramo poli-civo, se produce un desbordamiento de poder.

Es cierto que algunos preceptos de la ley sobre derechos de autor tratan temas como el de la licencias de funcionamiento de establecimientos en donde se realizan ejecuciones musicales públicas; pero la reglamentación que se produzca en el orden local con respecto a tales licencias y con base en las normas de policía no debe entremeterse en temas, como el de en qué consiste tal tipo de interpretación o divulgación ni cuáles son los elementos que estructuran este concepto, ni quién debe expedir los paz y salvos a que se refiere la ley de derechos de autor, ni quién debe determinar los sujetos que quedan gravados con el pago de éstos, ni, en fin, cuándo no se causa el derecho patrimonial del autor. Les está vedado a los alcaldes penetrar en tales materias, a menos que la ley les otorgue facultad para ello. Las actividades del Estado, si bien se interrelacionan para el logro de grandes metas colectivas, hállanse, sin embargo, diferenciadas y delimitadas, pues son diversos los cometidos de cada entidad, organismo o funcionario, los que deben obrar en el campo que les es propio, con respeto absoluto de la Constitución y de la ley».

(Sentencia de julio 4 de 1996. Expediente 3642. Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola).

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