Sentencia 3714 de mayo 8 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

REGLAMENTACIÓN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

ES COMPETENCIA DEL LEGISLADOR

Consejero Ponente:

Dr. Manuel S. Urueta Ayola

Ref.: Exp. 3714

Santafé de Bogotá, D.C., ocho de mayo de mil novecientos noventa y siete.

EXTRACTOS: «Normas Acusadas

1. De la Resolución 127 de 1995:

“Título III, sobre investigaciones administrativas, así: artículos 15 y 16, iniciación de las investigaciones administrativas; artículo 17, comisión para la práctica de pruebas; artículo 18, apertura de investigación formal, y artículo 19, sobre incorporación de pruebas. Capítulo I, sobre pruebas, así: artículo 20, fundamento de la decisión; artículo 21, término para la práctica de pruebas; artículo 22, medios de prueba; artículos 23 y 24, rendición de testimonios; artículo 25, valor de los documentos; artículo 26, práctica de visitas especiales; artículos 27, 28 y 29, solicitud y práctica de pruebas, así como valoración de las mismas. Capítulo II, sobre cargos, así: artículos 30 y 31, formulación de cargos; artículos 32 y 33, notificaciones; artículo 34, presentación de descargos; artículos 35 y 36, proyección y toma de la decisión; artículo 37, notificación de la decisión, y artículo 38, ampliación de la investigación. Capítulo III, sobre sanciones, así: artículo 39, amonestación; artículo 40, multas; artículo 41, informe sobre suspensión de actividades y cierre de inmuebles; artículo 42, informe a la Procuraduría General de la Nación sobre separación de los empleados de las empresas de servicios públicos; artículo 43, caducidad de los contratos; artículo 44, suspensión o destitución de los infractores; artículo 45, toma de posesión de las empresas. Capítulo IV, sobre invalidez de los actos de trámite, así: artículo 46, causales de invalidez; artículo 47, efectos de la invalidez.

Título IV, sobre impedimentos y recusaciones, así: artículo 48, asunción de funciones por causa de impedimentos; artículo 49, declaración de los impedimentos; artículo 50, causales de recusación; artículo 51, efectos de los impedimentos; artículo 52, trámite de los impedimentos.

Título V, sobre revocatoria directa (artículo 53).

Título Vl, sobre disposiciones varias, así: artículo 54, citaciones y comunicaciones”.

2. De la Resolución 426 de 1996:

“Artículo 3º. Adición al artículo 25 de la Resolución SSPD 127 de 1995. Adiciónese el artículo 25 de la Resolución SSPD 127 de 1995, con un párrafo del siguiente tenor:

Parágrafo. Las investigaciones administrativas que adelante la superintendencia se regirán por el principio de la buena fe establecido en el artículo 83 de la Constitución Política, así como por el principio de economía procesal enunciado en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo.

A juicio del funcionario investigador, éste podrá solicitar que algunos de los documentos que se aporten a la investigación, sean auténticos, especialmente aquellos en relación con los cuales se deba tener certeza en cuanto a la veracidad de los datos que soportan, y siempre que no sea posible aportar el original al expediente.

Artículo 4º. Adición al artículo 32 de la Resolución SSPD 127 de 1995. Adiciónase el artículo 32 de la Resolución 127 de 1995, con dos incisos del siguiente tenor:

La práctica de la diligencia de notificación está a cargo de la secretaría general, despacho éste en quien se encuentra radicada la competencia para estos efectos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 25, literal g), del Decreto 548 de 1995.

Una vez practicada la diligencia de notificación personal, o recibida la documentación necesaria que acredite que ésta se efectuó en los eventos que para su práctica se haya comisionado a otras autoridades o a la desfijación del edicto, según el procedimiento empleado, inmediatamente, la secretaría general remitirá el expediente al funcionario que haga las veces de jefe de comisión, que esté a cargo de la investigación dentro de la superintendencia delegada correspondiente, para que se continúe con el trámite legal pertinente.

Artículo 5º. Modificación al artículo 34 de la Resolución SSPD 127 de 1995. El artículo 34 de la Resolución 127 de 1994, quedará así:

Artículo 34. La persona a quien se le corra pliego de cargos, dispondrá de un término de ocho (8) días hábiles para presentar sus descargos y para solicitar y aportar pruebas, durante el cual el expediente permanecerá a su disposición en la oficina del funcionario que hace las veces de jefe de comisión, que esté a cargo de la investigación dentro de la superintendencia delegada correspondiente.

En el evento de ser más de una las personas a quienes se les corre pliego de cargos, el término de ocho (8) días será común para todas.

Artículo 6º. Modificación del inciso 2º del artículo 17 de la Resolución SSPD 127 de 1995. El inciso 2º del artículo 17 de la Resolución SSPD 127 de 1995, quedará de la siguiente forma:

En el acto en el que se confiere una comisión, deberá designarse un jefe de comisión, quien será el único responsable y firmante de los documentos e informes que se produzcan como consecuencia de la comisión. En el evento de no existir mérito para expedir el requerimiento que desarrolla la investigación, el jefe de comisión rendirá informe evaluativo, en el que disponga el archivo de la investigación”.

Se considera

1. La estructura del ordenamiento jurídico colombiano está edificada fundamentalmente sobre el principio de separación de poderes, los cuales funcionan en forma separada, pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado. Cada uno de los órganos integrantes del poder público tiene unas competencias asignadas por la Constitución o por la ley en sus respectivos campos, como son el del Congreso de la República, que, de acuerdo con el artículo 150 de la Constitución Política, le corresponde hacer las leyes, o el del Presidente de la República, quien, conforme al numeral 11 del artículo 189 ibídem, las reglamenta en la medida en que sea necesario para su cumplida ejecución.

La Sala observa que dentro de esa distribución de competencias, corresponde al Congreso la función de “Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, según los términos de la facultad prevista en el numeral 2º del artículo 150 ibídem. Ese concepto de código, ha sido entendido como “...cuerpo de leyes dispuestas según un plan metódico y sistemático”, según el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, de Manuel Osorio (Editorial Heliasta, Buenos Aires, 1974, pág. 13), cuya expedición o reforma ha sido reservada a la competencia del legislador. Así se desprende de la prohibición de delegar dichas facultades, según lo manda el inciso 3º del numeral 10, del artículo 150, cuyo texto reza: “Estas facultades (se refiere a las extraordinarias) no se podrán conferir para expedir códigos...”. Siendo ello así resulta un principio básico de nuestra Constitución Política, la reserva legislativa en esta materia. No puede, en consecuencia, el Presidente de la República, en uso de facultades extraordinarias, expedir o reformar códigos.

2. Las normas cuya nulidad se solicita versan sobre las materias a que se ha hecho referencia en el capítulo de las disposiciones acusadas. El título de la resolución acusada es evocativo de los contenidos regulados, cuando dice “Por la cual se expide el procedimiento para el trámite de los recursos ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se establecen los procedimientos para adelantar investigaciones en caso de emergencia, así como aquellas de orden administrativo en las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios”. De otra parte, los capítulos de la resolución acusada se refieren a las investigaciones administrativas, pruebas, cargos, invalidez de los actos de trámite, sanciones, impedimentos y recusaciones, revocatoria directa y disposiciones varias, entre las que se cuenta la relativa a citaciones y comunicaciones.

La resolución acusada, como se aprecia de su simple lectura, se refiere a materias reguladas en la parte primera del Código Contencioso Administrativo, sobre los llamados “procedimientos administrativos”, como sucede con el trámite de los recursos, o a materias propias del Código de Procedimiento Civil, como son las relacionadas con las pruebas, impedimentos y recusaciones, a manera de ejemplo. La competencia exclusiva y excluyente para regular materias de esta naturaleza es del legislador, pues no puede éste siquiera otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir o reformar códigos.

Si esta limitación de competencia de naturaleza constitucional es predicable del Presidente de la República, aun en los casos de ejercicio de facultades extraordinarias, con mayor razón lo será frente al ejercicio de las facultades propias del poder reglamentario. ¿Y qué decir de las facultades de los agentes del Presidente de la República en estas materias, como es el caso de los superintendentes y en el caso sub exámine el del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios? No pueden funcionarios de esta última categoría alegar competencia constitucional, ni Iegal, para expedir resoluciones de carácter reglamentario en estas materias.

3. Es cierto que el literal e) del artículo 15 del Decreto 548 de 1995 le otorga facultades al Superintendente de Servicios Públicos para “Expedir los actos administrativos, los reglamentos y manuales e instructivos que sean necesarios para el cabal funcionamiento de la entidad”, pero esta facultad no lleva implicados poderes de naturaleza legislativa, los reglamentos a que allí se alude son de la misma jerarquía jurídica de los manuales e instructivos, de manera que el alcance de la expresión “reglamentos” en el mencionado literal se refiere a normas de organización interna y no a la reglamentación de los derechos de los usuarios frente a la entidad en materia de procedimientos administrativos. Cuando el superintendente, a través de los actos acusados, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y en especial de las que le confieren las leyes 142 y 143 de 1994, así como el Decreto 548 de 1995, reglamenta los procedimientos para el trámite de los recursos, incurre en un exceso de poder, ya que la competencia en dicho campo está reservada al legislador.

4. Finalmente la Sala precisa que la reproducción de normas legales por parte de los funcionarios públicos en los actos administrativos que expiden no constituye, en principio, causal de nulidad de los mismos, como se ha sostenido en oportunidades anteriores, pero cuando se trata de verdaderas codificaciones, como sucede en el caso examinado, el funcionario excede su competencia, por lo cual los actos acusados del Superintendente de Servicios Públicos, que codifican normas de procedimientos administrativos y de procedimiento civil para el adelantamiento de investigaciones administrativas, deberán ser anulados.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECRÉTASE la nulidad de los artículos 15 a 54 de la Resolución 127 de 8 de mayo de 1995, proferida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios; así como de los artículos 3º a 6º de la Resolución 426 de 30 de enero de 1996, emanada del despacho del mencionado superintendente.

Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos del proceso y que no fue utilizada.

Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 8 de mayo de 1997.

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