Sentencia 37385 de mayo 21 de 2010 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN LABORAL

Rad.: 37385

Acta 14

Magistrado Ponente:

Dr. Gustavo José Gnecco Mendoza

Bogotá, D.C., veintiuno de mayo de dos mil diez.

Resuelve el recurso de casación que interpuso la parte demandante contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 27 de junio de 2008, dentro del proceso ordinario laboral que Carlota Estela Ruiz Henao promovió contra el municipio de Bello.

EXTRACTOS: «III. Recurso de casación

Lo interpuso la parte demandante y con él aspira a que case totalmente la sentencia del tribunal y, en sede de instancia, revoque la del a quo, y en su lugar, acceda a las súplicas de la demanda.

Con esa finalidad, formuló un solo cargo, que no fue replicado.

Cargo único:

Acusa la sentencia de violación directa, por interpretación errónea, del parágrafo del artículo 43 de 11 de 1986, en relación con los artículos 41 y 42 ibídem; 10 y 12 de la Ley 4 de 1992; 150 de de 1991; 467 y 468 del Código Sustantivo del Trabajo, en relación con los convenios 98, 151 y 154 de la OIT, así como también los artículos 55 y 93 de

En el desarrollo del cargo, transcribe el contenido de los siguientes artículos: 55, 155 y 313 de; 10 y el 12 de la Ley 4ª de 1992 y 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986. También copia apartes de la Sentencia C-777 de 1998 de Luego remata diciendo:

“Y aunque la misma sentencia puso una talanquera con respecto a la negociación colectiva de los empleados públicos, es dable precisar que en este caso no fue un sindicato de empleados públicos el que suscribió la convención que dicho sea de paso, fue adoptada por el h. Concejo de Bello, sino que la convención se hizo extensiva, como se dijo en los hechos de la demanda y lo dejó sentado el tribunal, a los empleados públicos del municipio, situación válida en tanto la ley los faculta para afiliarse a un sindicato, cuyo fin último es obtener alguna prerrogativa por encima de lo que la ley instituye como mínimo prestacional.

(...).

“Es así pues que, el tribunal equivocó el sentido de la ley y de paso desconoció que los empleados estatales (trabajadores oficiales o empleados públicos) tienen derecho a beneficiarse de la negociación colectiva y que en ella su norte es buscar una mejora en las condiciones de trabajo o mejorar los mínimos legales que la ley otorga, por ello es que la norma que ordena que solo el Congreso de puede reglamentar las prestaciones de los trabajadores de los empleados públicos del orden territorial, tiene una excepción precisamente en esa potestad legal de negociación que, por obvia razón, puede y debe traducirse en la creación de convenciones colectivas que son actos creadores de derechos por antonomasia y que, también por la misma razón, deben superan los mínimos establecidos en la ley”.

IV. Consideraciones de la Corte

En esencia, la impugnación sostiene que los empleados públicos pueden beneficiarse de convenciones colectivas de trabajo, con apoyo en varios convenios internacionales de de Trabajo.

Para dar respuesta a ese razonamiento es suficiente citar lo que recientemente dijo la Sala, en un asunto en el que le fueron planteados los mismos argumentos jurídicos.

En la sentencia del 15 de julio de 2009, radicación 36.600, se asentó:

“Por su parte la censura estima que dicha facultad no es exclusiva del legislativo, y a los empleados públicos, como es el caso de la demandante, si se les pueden aplicar convenciones colectivas.

“Así las cosas, considera que la razón está de parte del juez colegiado, por lo siguiente:

“El artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, al referirse a la convención colectiva de trabajo, dispone que ésta se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia.

“Como puede verse, dicha norma se refiere expresamente a contratos de trabajo, y es sabido que a la administración pública bajo esa modalidad, únicamente son vinculados los trabajadores oficiales, mas no los empleados públicos, que tienen con ella una relación establecida por ley o por reglamentos, que no se pueden modificar sino por preceptos de la misma jerarquía.

“Reafirma lo anterior, el artículo 416 del mismo estatuto, al preceptuar, en la parte que interesa, que “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás...” (resalta y subraya).

“Siendo ello así, obviamente los empleados públicos, tampoco podrían beneficiarse de dichos acuerdos colectivos, por extensión que en ellos se les haga.

“Valga decir, que dichas normas estaban vigentes, tanto para el momento en que se suscribió la convención colectiva de trabajo 1975-1977, que se invoca como fuente del derecho reclamado, como para aquél en que por Acuerdo municipal del 27 del 6 de diciembre de 1977, se dispuso que tal benefició se haría extensivo a todos los servidores del municipio de Bello.

“Así mismo, el artículo 55 de la actual Constitución, en que también se apoya el recurrente, establece que se garantizará el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley, siendo precisamente una de ellas, la consagrada en el artículo 416 citado.

“Ahora, en lo relacionado con los convenios 151 y 154 de , a que también se refiere la censura, esta Sala en sentencia del 5 de junio de 2001 radicación 16788, expresó:

(...).

“En este orden de ideas, es claro que los sindicatos de empleados públicos no tienen la posibilidad legal de generar un conflicto colectivo para entrar a discutir a través de un proceso de negociación colectiva incrementos salariales o cualesquiera otros beneficios relativos a la situación laboral de sus afiliados, toda vez que la fijación delrégimensalarialy prestacional de estos a nivel nacional se encuentra atribuida expresamente por al Congreso de (art. 150, num. 19, ord. e) y al Presidente de en el evento del numeral 14 del artículo 189 ibídem; y, en el ámbito territorial, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales (C.N., art. 300, num. 7º y art. 313, num. 6º), ora a los gobernadores y alcaldes en las precisas circunstancias previstasen los artículos 305 (num. 7º) y 315 (num. 7º) de la misma Carta.

“Lo anterior no se contrapone a los convenios 151 y 154 de , aprobados por las leyes 411 del 5 de noviembre de 1997 y 524 del 12 de agosto de 1999 respectivamente, porque en tales instrumentos internacionales se consagra la negociación colectiva para los empleados públicos como una de las opciones que puede adoptar la autoridad nacional competente o también como una medida deseable para que las organizaciones que representan a aquellos participen con las autoridades públicas competentes en el establecimiento de las condiciones de trabajo, así como en la solución de sus diferencias laborales. Por ello, se hace en estos una invitación a los Estados para que, de acuerdo con las situaciones propias de cada nación, se adelanten campañas de estímulo y fomento de tal mecanismo de concertación en el sector público. Lo que, además, por mandato constitucional —C.N., art. 55, inc. 2— constituye un deber para el Estado colombiano.

“Aún más, el numeral 3º del artículo 1º del Convenio 154 deja abierta la posibilidad de que, en lo referente a la administración pública, la legislación o la práctica nacionales puedan fijar modalidades particulares de aplicación de dicho convenio.

(...).

“Por tanto y no obstante que desde 50 de 1990 (art. 58) es posible la constitución de sindicatos mixtos, que agrupen empleados públicos y trabajadores oficiales, aún la ley no ha establecido un mecanismo para que se lleve a efecto la negociación del pliego de peticiones de los trabajadores oficiales, al unísono con las “solicitudes respetuosas” que hasta ahora pueden presentar los empleados públicos que no solamente por norma general son empleados de carrera y por lo tanto sujetos a regímenes especiales en distintos aspectos, sino que además tienen expresa prohibición legal de presentar pliegos de peticiones y de firmar convenciones colectivas de trabajo (CST, art. 416)”.

Bien que los criterios jurisprudenciales arriba transcritos son suficientes para restarle prosperidad al cargo, importa, adicionalmente, traer a colación los apartes pertinentes de la sentencia de la Corte Constitucional C-1234 de 2005, por medio de la cual, de nuevo se declaró la exequibilidad del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, providencia que es posterior a la que cita la recurrente en apoyo de su tesis. En aquella se explica la relación de este precepto con lo que disponen los convenios de 151 y 154, que en el cargo se citan en la proposición jurídica. De lo expuesto en esa sentencia, se concluye que los empleados públicos no están habilitados para celebrar convenciones colectivas de trabajo, discernimiento que se corresponde con el de esta Sala de la Corte, antes memorado.

Dijo el Tribunal Constitucional en la sentencia aludida:

“6. A lo que se comprometió el Estado colombiano al suscribir e incorporar en su legislación interna los convenios 151 y 154 de la OIT.

“El Estado colombiano se comprometió con la suscripción de los convenios 151 y 154 de la OIT, incorporados a la legislación interna, a que los empleados públicos se puedan organizar en sindicatos, y que, en tal virtud, gocen del derecho a la negociación colectiva, con el fin de lograr la solución concertada de los conflictos laborales que se presenten, pues, estas organizaciones sindicales, de conformidad con en los artículos 39 y 55, tienen derecho a ser parte de las negociaciones y de participar en las decisiones que los afecten (C.N., art. 2º), entendido el concepto de negociación colectiva, en la forma amplia de la expresión, como se acaba de anotar. En el seno de las negociaciones, se deben buscar fórmulas que concilien los intereses de las partes dentro de los límites impuestos por y la ley.

“Recuérdese que la negociación colectiva es un elemento que contribuye a mantener la paz social, favorece la estabilidad de las relaciones laborales que pueden verse perturbadas por discusiones no resueltas en el campo laboral, que por este medio, los empleadores (el Estado en este caso) y los empleados pueden acordar los ajustes que exigen la modernización y la adopción de nuevas tecnologías, redundando no solo en mutuo beneficio, sino en el de los habitantes del país, al mejorar la prestación de la función pública que tienen a su cargo los empleados del Estado.

“Tratándose de negociaciones colectivas con los sindicatos de empleados públicos, debe tenerse en cuenta que si bien la negociación no es plena, porque se entiende que la decisión final le corresponde adoptarla a las autoridades señaladas por (es decir, en el ámbito nacional al Congreso y al Presidente de la República, y en el ámbito territorial, a las asambleas, concejos, gobernadores y alcaldes), esto no implica que los sindicatos de estos servidores públicos no puedan desarrollar instancias legítimas para alcanzar una solución negociada y concertada en el caso de conflicto entre los empleados públicos y las autoridades. En tales instancias, el Estado-empleador tiene la obligación no solo de recibir las peticiones, consultas o los reclamos hechos a través de la organización sindical de los empleados públicos, sino de oír y adoptar todos los procedimientos encaminados para que las autoridades que son en últimas las que toman las decisiones, evalúen los derechos que reclaman los servidores del Estado y se pueda adoptar una solución en lo posible concertada y que favorezca los intereses de las partes y del país.

“En otras palabras, el Estado-empleador no puede valerse simplemente de la posición de ser quien decide unilateralmente los asuntos concernientes a salario y condiciones laborales, para abstenerse de oír lo que las organizaciones sindicales de los empleados públicos solicitan, ni, mucho menos, omitir acciones encaminadas a lograr la concertación de lo pedido.

“No sobra mencionar que en otros países, en concreto, en España, ocurrió una discusión semejante a la que se está analizando. Producto de ello, se expidió la Ley 7ª de 1990 “Sobre negociación colectiva y participación en las condiciones de trabajo de los empleados públicos”. En ella, el legislador, atendiendo al Gobierno y a las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal, iniciaron un proceso de dialogo que culminó con los acuerdos para llevar a cabo esta clase de negociaciones. Los capítulos de esta ley contienen temas como la negociación colectiva y la participación en la determinación de las condiciones de trabajo; las mesas de negociación; sus representantes; las funciones; lo que será objeto de negociación y la relación de competencias; lo que se puede negociar sobre la retribución de los servidores públicos; lo que queda excluido de la negociación, en el caso de decisiones administrativas; los mecanismos para la inclusión en el proyecto de presupuesto a debatir en el Congreso.

“7. Los convenios 151 y 154 de la OIT hacen parte de la legislación interna. La facultad del legislador para expedir la ley marco que trata el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, que fija los criterios bajo los cuales el gobierno debe regular lo concerniente al régimen salarial de los servidores del Estado.

“No hay duda que los convenios tantas veces mencionados hacen parte de la legislación interna, tal como lo establece el inciso cuarto del artículo 53 de la Carta, pues se trata de instrumentos de naturaleza legal: las leyes 411 de 1998 y 524 de 1999.

“Ahora bien, al analizar el artículo 55 de la Carta, la Sala encuentra que la norma constitucional garantiza el derecho de “negociación colectiva” para regular las relaciones laborales, incluidas las organizaciones sindicales de los empleados públicos, y el artículo acusado 416 restringe a estos sindicatos la presentación de pliegos de peticiones o la celebración de convenciones colectivas.

“Retomando todo el análisis hecho, las restricciones del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo son la especie, y, por consiguiente, no obstante que no ha habido desarrollo legislativo sobre el tema por parte del Congreso, la limitación contenida en la disposición legal resulta exequible, porque aunque no la menciona, tampoco prohíbe expresamente el derecho a “la negociación colectiva” de los sindicatos de empleados públicos. Lo que conduce a declarar la exequibilidad de la disposición en lo acusado, pero en forma condicionada hasta que el legislador regule la materia.

“Porque esta declaración de exequibilidad no puede entenderse como la prohibición del derecho de los sindicatos de empleados públicos de realizar negociaciones colectivas, en el sentido amplio del concepto. Por el contrario, estas organizaciones pueden presentar reclamos, peticiones, consultas, y deben ser atendidas. Los sindicatos de empleados públicos pueden acudir a todos los mecanismos encaminados a lograr la concertación sobre sus condiciones de trabajo y salarios. A su vez, el ejercicio de este derecho debe armonizarse con las restricciones propias de la condición de empleados públicos de los afiliados a estas organizaciones, es decir, que si bien pueden buscar la concertación, también opera la decisión unilateral del Estado en cuanto a salarios y condiciones laborales.

“Por consiguiente, la declaración de exequibilidad de la disposición acusada, se adoptará bajo el entendido que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva contemplada en los convenios 151 y 154 de la OIT, que hacen parte de la legislación interna de Colombia, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de regule la materia.

“Sobre la facultad del legislador en estos temas, debe recordarse además, que la decisión del Estado en materia de salarios y prestaciones sociales de los empleados y trabajadores públicos, se apoya en lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, que establece que a través de las denominadas leyes marco, se señalen los objetivos y criterios bajo los cuales el gobierno debe sujetarse para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado. Sin embargo, debe precisar nuevamente que esta facultad no puede conducir a que la decisión unilateral del Estado-empleador pueda hacerse por encima de los derechos y de las garantías mínimas alcanzadas por los servidores públicos en los aspectos señalados, ni en desconocimiento de los derechos y de los objetivos propios de las organizaciones sindicales de los empleados públicos.

“Finalmente, no desconoce que el problema del ejercicio del derecho de los sindicatos de empleados públicos a la negociación colectiva radica en que no existen mecanismos legales apropiados para hacer cumplir este derecho. Es más, el legislador no ha desarrollado el procedimiento para que estos sindicatos puedan iniciar la concertación, garantizar que las peticiones o los reclamos sean recibidos y atendidos por la administración pública. Ni se ha establecido cuál es la autoridad pública competente para pronunciarse cuando se desconoce, sin motivo el derecho de negociación colectiva. Tampoco existen los mecanismos legales que garanticen que las solicitudes de los sindicatos de empleados públicos, después de la etapa de concertación, se reflejen en los proyectos de ley de presupuesto o en las leyes de carrera administrativa.

“Por consiguiente, se comparte la solicitud del Ministerio Público en el sentido de que el legislador debe reglamentar el procedimiento encaminado a reglamentar, en un plazo prudencial, y concertando en lo posible con las organizaciones sindicales de empleados públicos, el derecho a la negociación colectiva de estos servidores, de conformidad con el artículo 55 de y con los convenios 151 y 154 de debidamente ratificados por el país y que hacen parte de la legislación interna en virtud de las leyes 411 de 1998 y 524 de 1999, respectivamente”.

La recurrente también echa mano del Convenio 98 de para sustentar el derecho a beneficiarse de la convención colectiva de trabajo. Pero no es materia de discusión que el cargo que como empleada pública aquélla desempeñó fue el de “auditora auxiliar adscrita a la dirección de control y gestión financiera”, en el municipio de Bello, que, con toda claridad, forma parte de la administración pública municipal, por manera que le cabe a la demandante la excepción prevista en el artículo 6º del aludido instrumento internacional, precepto según el cual “El presente convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto”.

Finalmente, debe precisar que si la demandante legalmente no podía presentar a su empleador oficial un pliego de peticiones ni, por tanto, celebrar una convención colectiva de trabajo, forzoso es concluir que tampoco podían extendérsele los beneficios del convenio colectivo suscrito por los trabajadores oficiales del municipio, pues la extensión a terceros de que trata el artículo 471 del Código Sustantivo del Trabajo debe ser armonizada con la restricción establecida en el artículo 416 de ese estatuto y, por ello, entenderse que su aplicación parte del supuesto de que los trabajadores que puedan verse beneficiados por la ampliación de la convención colectiva estén legalmente habilitados para suscribir una, pues no tendría ningún sentido que, por la vía de la utilización de esa prerrogativa, se encuentre un mecanismo para burlar la prohibición contenida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, que, en esencia, lo que busca es que los empleados públicos no puedan resultar beneficiados de los derechos consagrados en una convención o pacto colectivos de trabajo.

A más de lo anterior, la promotora del pleito nunca alegó en su demanda que tenía derecho a la extensión de los beneficios de la convención colectiva, en los términos del artículo 471 del Código Sustantivo del Trabajo, de modo que se trata de un hecho que por primera vez se introdujo en el recurso extraordinario, circunstancia que lo hace inadmisible.

En consecuencia, el cargo no prospera.

Como no hubo oposición, no se impondrán costas.

En mérito de lo expuesto, de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 27 de junio de 2008, dentro del proceso ordinario laboral que Carlota Estela Ruiz Henao promovió contra el municipio de Bello.

Sin costas en el recurso de casación.

Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen».