Sentencia 3784 de marzo 2 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Expediente 110010328000200500006-01

Radicación interna 3784

Consejera Ponente:

Dra. María Nohemí Hernández Pinzón

Demandante: Nancy Andrea Sotelo Verdugo.

Demandado: Universidad de la Amazonía - representante ex rectores

Proceso: Electoral - fallo única instancia

Bogotá, D.C., dos de marzo de dos mil seis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

Esta Sala es competente para conocer y decidir en única instancia la demanda de la referencia, por así disponerlo el artículo 128 numeral 3º del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 36.

2. De la prueba del acto de elección acusado.

El acto de elección del señor Jorge Jesús Murcia como representante de los ex rectores ante el Consejo Superior de la Amazonía por el término de tres años, se acreditó con la copia auténtica del “acta de asamblea de ex rectores de la Universidad de la Amazonía para el desarrollo del proceso de elección de su representante ante el consejo superior universitario” (fls. 31 a 34), llevada acabo el 26 de febrero de 2005 en Florencia - Caquetá en la sala de juntas de ese ente universitario.

3. Problema jurídico.

Debe determinar en esta ocasión la Sala, si el acto de elección que se cita en el epígrafe anterior está vaciado de nulidad por vulnerar lo dispuesto en el literal h) del artículo 24 del Acuerdo 62 del 29 de noviembre de 2002 expedido por el consejo superior de la Universidad de la Amazonía, así como las resoluciones 1570 del 25 de noviembre de 2004 y 51 del 26 de enero de 2005, y para ello es preciso determinar la viabilidad jurídica de que los ex rectores puedan participar en el proceso de votación para elegir su representante ante el consejo directivo, a través de un apoderado, ya que es este aspecto el que concentra toda la acusación.

4. Cargo único: violación del literal h) del artículo 24 del Acuerdo 62 de 2002 expedido por el consejo superior de la Universidad de la Amazonía.

La ciudadana Nancy Andrea Sotelo Verdugo, actuando en su propio nombre, interpuso acción pública de nulidad electoral contra el acto de elección del Dr. Jorge Jesús Murcia como representante de los ex rectores de la universidad ante el consejo superior universitario de la Universidad de la Amazonía, contenido en el “acta de asamblea de ex rectores de la Universidad de la Amazonía para el desarrollo del proceso de elección de su representante ante el consejo superior universitario” calendada el 26 de febrero de 2005 (1) . Relata que a través de la Resolución 1570 del 25 de noviembre de 2004 expedida por el rector de la Universidad de la Amazonía “por la cual se convoca por quinta vez a los ex rectores de la Universidad de la Amazonía, a elegir su representante ante el consejo superior”, se convocó para esas elecciones, en calidad de ex rectores en propiedad, a los doctores: Luis Alberto Arenas Vega, Jorge Jesús Murcia, Félix Antonio Malagón Malagón, Juan Martín Balcázar Zapata, Ernesto Fajardo Castro y Alberto de Jesús Valencia Granada (2) ; acto que fue luego adicionado con la Resolución 51 del 26 de enero de 2005 expedida por la misma autoridad, para tener como miembro de ese grupo de electores al Dr. Óscar Villanueva Rojas, en su condición de ex rector del ente universitario (3) .

Sin embargo, la acusación se centra en que la elección se cumplió con violación de las resoluciones anteriores, pero primordialmente del literal h) del artículo 24 del Acuerdo 62 del 29 de noviembre de 2002 expedido por el consejo superior de la Universidad de la Amazonía, porque si bien concurrieron personalmente los ex rectores doctores Ernesto Fajardo Castro, Óscar Villanueva Rojas y Jorge Jesús Murcia, los ex rectores doctores Luis Alberto Arenas Vega, Juan Martín Balcázar Zapata, y Alberto de Jesús Valencia Granada participaron en esa votación a través de apoderado (4) , lo cual no está permitido legalmente según lo interpreta la accionante.

Por tanto, para la Sala resulta determinante establecer si como se sostiene en el reproche, el precepto del literal h) del artículo 24 del Acuerdo 62 del 29 de noviembre de 2002, expedido por el consejo superior de la Universidad de la Amazonía, puede interpretarse en el sentido de negar la posibilidad del voto a través de apoderado cuando se trata de elegir al ex rector que llevará la representación de ese gremio en el consejo superior universitario. Detrás de ese propósito resulta apropiado hacer unas breves acotaciones al principio constitucional de la democracia, su instalación en el ámbito de los entes universitarios autónomos, para así poder descender al problema jurídico sobre el que se debate.

Democracia colombiana

Desde su preámbulo la Constitución Política de 1991 se propuso asegurar valores consustanciales de la Nación tales como su unidad, la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de “un marco ...democrático y participativo...”, consonante con la residencia de la soberanía en el pueblo colombiano. El carácter democrático del Estado colombiano se registra de nuevo en el artículo 1º de la Constitución y se comienza a desarrollar a través de uno de los fines del mismo, consistente en “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política administrativa y cultural de la Nación” (destaca la Sala) (C.N., art. 2º).

Así, el sistema democrático colombiano, tiene por fundamento “el voto [como] derecho y ... deber ciudadano” (5) , máxima expresión del esquema democrático adoptado en el constitucionalismo patrio, que se basa igualmente en la conquista del poder político por las mayorías, sin que ello implique desconocimiento de las minorías. La expresión de esos derechos políticos se concretaron el voto, al punto que se acuña la expresión “una persona un voto” que viene a evidenciar de mejor manera el principio constitucional del derecho a la igualdad, como igualdad ante la ley e igualdad para recibir el mismo trato de las autoridades, en material electoral, y que pone al mismo nivel a todos los ciudadanos al computarse un voto por cada elector.

El voto, en tanto manifestación del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.N., art. 40), es por antonomasia el elemento más sobresaliente de los derechos políticos de los ciudadanos, como que por su conducto se desarrolla y materializa la democracia, pues por principio sirve a los fines de elegir a los miembros de los cargos o corporaciones públicas de elección popular (6) , quienes en ejercicio de esa representación pueden igualmente concurrir a votar por las decisiones políticas que a ellos compete. Este sistema de elección, basado en el voto popular, tiene, entre otras, una característica preponderante consistente en que el voto se ejerce “en forma directa”, lo que solo puede tener un sentido y es que el elector o ciudadano, si decide ejercer su derecho al voto, debe hacerlo en forma personal y directa, derecho fundamental que en el caso colombiano resulta indelegable e intransferible, toda vez que el derecho a elegir, que se materializa en el voto, no puede separarse de su titular.

Ahora, la democracia se extiende a otras actividades de la vida institucional colombiana en el desarrollo de las cuales ciertas decisiones que se adoptan a través del voto como ocurre al interior de ciertas corporaciones o cuerpos colegiados de algunas entidades, adonde sus miembros acceden por el voto de las personas habilitadas para hacerlo, materializándose, con ello, la elección de ciertas autoridades, no de la naturaleza popular, por la decisión de las mayorías. Esta extensión de la democracia más allá del terreno de las elecciones populares, es explicada por la doctrina constitucional así:

“(...) Es necesario puntualizar que la Constitución Política de 1991 no restringe el principio democrático al ámbito político sino que lo extiende a múltiples esferas sociales. El proceso de ampliación de la democracia supera la reflexión sobre los mecanismos de participación directa y especialmente hace énfasis en la extensión de la participación de las personas interesadas en las deliberaciones de los cuerpos colectivos diferentes a los políticos. El desarrollo de la democracia se extiende de la esfera de lo político en la que el individuo es considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como el trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor, etc. Ante la extensión de la democracia de la Corte Constitucional ha señalado que el principio democrático que la carta prohíja es a la vez universal y expansivo (7) . Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción política que lo sustenta se nutre de todo lo que válidamente puede interesar a la persona, a la comunidad y al estado y sea por lo tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder. Es expansivo pues porque ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción (8)(9) .

Emerge lo discurrido, que la democracia, en principio concebida para el plano político, ahora se entroniza activamente en la conformación de los cuadros de la dirección de ciertas entidades públicas, cuyos integrantes son elegidos de entre los más diversos sectores estamentales y sociales con la característica de tener un sistema electoral que puede ser determinado por el voto directo o no, según lo determinen sus propios estatutos de acuerdo con la ley, tal como pasa a explicarse en el siguiente acápite.

Sistema electoral del consejo superior universitario

La participación de todos en la vida cultural de la nación (C.N., art. 2º), es uno de los pilares de la aplicación del principio democrático de las instituciones de educación superior y se refuerza con lo dicho en el inciso 2º del artículo 68 de la Carta Fundamental al señalar que “La comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación”, lo cual no admite duda entorno a que incluso en las universidades, no obstante estar garantizada en su autonomía (C.N., art. 69),debe respetarse el principio democrático de elección, donde haya lugar, por las mayorías. Esto se observa con mayor claridad en la Ley 30 de 1992 “por la cual se desarrolla el servicio público de la educación superior”, en cuyo artículo 64 se establece que el consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno del ente universitario, en donde tienen asiento representantes del Ministerio de Educación Nacional (lit. a), del gobernador (lit. b), del presidente de la república (lit. c), el rector de la institución con voz y sin voto (lit. e), y “un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex rector universitario (lit. d) (resalta la sala).

De otro lado, la misma Ley 30 de 1992 reconoce explícitamente la aplicación de los principios democráticos al haber previsto en el parágrafo 2º del artículo 64 la posibilidad de autorregular el sistema electoral pertinente para dar curso a la elección de aquellos miembros que no arriban al consejo superior universitario por derecho propio o por delegación, como es el caso de los servidores públicos mencionados en los literales a), b), c) y e) y el parágrafo 1º del artículo 64 de ese parágrafo 2º enseña:

“PAR. 2º—Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el consejo superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo”.

En consecuencia, es del resorte de las universidades de educación superior reglamentar, entre otros aspectos, lo atinente al sistema electoral que regirá la elección de los representantes de los ex rectores ante el consejo superior universitario, sistema dentro del cual se autorregula la forma de votación, es decir, prescribiendo si el ejercicio del sufragio se restringe únicamente al voto directo o no, materializándose con ello el principio de la democracia participativa a través de la integración de ciertos órganos por representantes de los elementos de la vida política, educativa y cultural de la universidad. Así, serán los estatutos de cada universidad los que determinen para cada uno de esos integrantes la forma que deba adoptar el voto, sin que pueda decirse que sea ilegal y menos inconstitucional, pues como quedó visto, la constitución hace imperativo el voto directo para las elecciones populares.

Sistema electoral de los integrantes del literal d) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 en la Universidad de la Amazonía - caso concreto

El Acuerdo 62 del 29 de noviembre de 2002 expedido por el consejo superior de la Universidad de la Amazonía “por el cual se deroga el Acuerdo 64 de 1993, y se adopta el estatuto general de la Universidad de la Amazonía”, dice en su parte pertinente:

“ART. 24.–Conformación. El consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección de la Universidad de la Amazonía. Estará integrado por:

(...).

d) Un representante de los profesores de carrera docente universitaria, quien deberá:

(...).

Ser elegido mediante votación directa y secreta por los profesores de la universidad de la Amazonía.

(...).

e) Un representante de los egresados de la universidad, elegido por los mismos en votación directa y secreta.

f) Un representante de los estudiantes del nivel de pregrado de la universidad, quien deberá:

(...).

Ser elegido mediante votación directa y secreta por los estudiantes con matrícula vigente.

(...).

g) Un representante del sector productivo, quien deberá:

(...).

Ser elegido por los representantes nombrados en cada departamento donde tenga presencia la universidad, en asamblea de los integrantes de las ternas presentadas por los respectivos sectores de la producción reconocidos legalmente, previa convocatoria pública del rector.

h) Un ex rector de la universidad elegido en asamblea de los mismos que hayan ejercido el cargo en propiedad en la Universidad de la Amazonía, convocados para tal efecto por el rector.(...)” (10) (resalta la Sala).

La norma anterior es clara en señalar que el consejo superior de la Universidad de la Amazonía fijó distintas formas de votación para los diferentes integrantes que allí tienen asiento por elección. Reagrupándolos se tiene que los estamentos universitarios, entre quienes están los representantes de los profesores de carrera docente, de los egresados de la universidad y de los estudiantes de pregrado son elegidos por “votación directa”; por el contrario, el representante del sector productivo y el de los ex rectores son elegidos por voto indirecto, el primero lo es por intermedio de los representantes, nombrados para el efecto en cada departamento donde la universidad tiene presencia; en tanto que el segundo, es elegido exclusivamente entre aquellas personas que ostentan la calidad de ex rectores en propiedad de la universidad, por los mismos ex rectores, sin que para el efecto se estipule expresamente, como sí lo hicieron los estatutos para representantes de los profesores de carrera docente universitaria, de los egresados de la universidad y de los estudiantes del nivel de pregrado, que sea a través de voto directo y secreto.

Así las cosas, no cabe la menor duda que a los únicos a quienes se les puede exigir voto directo, esto es el ejercido en forma personal e intransferible, es a los representantes de los profesores de carrera docente, de los egresados de la universidad y de los estudiantes de pregrado, sobre los cuales pesa implícitamente la prohibición de sufragar por poder. A contrario sensu, los representantes del sector productivo y de los ex rectores, que son elegidos en asamblea entre ellos mismos realizada, no experimentan la restricción del voto directo, entendiendo por tal que si así lo prefieren pueden hacerlo en forma personal y directa o a través de apoderado, no mandatario, puesto que el apoderamiento, es “un acto unilateral, que puede ser aceptado o no, en virtud del cual una persona autoriza a otra para actuar a su nombre y representación(11) (se destaca); es decir, el apoderado en esas asambleas de elección viene a ser la boca a través de la cual habla y vota el poderdante.

Esta figura del apoderamiento, que es sustancialmente diferente a la delegación propia del sector público, se emplea con mayor extensión entre los particulares, pudiendo ser utilizada para el ejercicio del voto en este tipo de asambleas y por las personas predeterminadas, además de las razones ya dichas, porque quienes allí intervienen, personas del sector productivo o ex rectores, no ostentan antes ni después la calidad de empleados públicos (12) ; esto para significar que por su carácter enteramente privado es factible que para el ejercicio de esa facultad acudan a las herramientas que el ordenamiento jurídico prevé, entre ellas el votar a través de apoderado.

De todo lo dicho se infiere que la elección del Dr. Jorge Jesús Murcia, como representante de los ex rectores ante el consejo directivo de la Universidad de la Amazonía, no vulneró el literal h) del artículo 24 del Acuerdo 62 de 2002 expedido por ese organismo, como tampoco las resoluciones 1570 de 2004 y 51 de 2005 expedidas por el rector de esa universidad, comoquiera que el voto directo no está previsto para los asambleístas que concurren a elegir ese dignatario, quienes bien pueden acudir al apoderamiento para ejercer su derecho al voto. En consecuencia, la presunción de legalidad del acto de elección acusado sale indemne de ese control de legalidad, resultando impróspera la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo— Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENEGAR las súplicas de la demanda electoral presentada contra el acto de elección del Dr. Jorge Jesús Murcia como representante de los ex rectores ante el consejo superior de la Universidad de la Amazonía.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese».

(1) Ver copia auténtica de folios 31 a 34.

(2) Ver copia auténtica de folio 126.

(3) Ver copia auténtica de folio 127.

(4) Esta afirmación es cierta y basta consultar el contenido del acto acusado visible de folios 31 a 34, así como los respectivos poderes que en copia auténtica arribaron al proceso y que militan a folios 109 a 111.

(5) Constitución Nacional, artículo 258 modificado Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 11.

(6) El artículo 260 de la Constitución Política señala que a través del voto popular: “los ciudadanos eligen en forma directa presidente y vicepresidente de la República, senadores, representantes, gobernantes, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, miembros de juntas administrativas locales, y en su oportunidad, los miembros, de la asamblea contribuyente y demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale” (resalta la Sala).

(7) Sentencia C-089 de 1994.

(8) Ibídem.

(9) Corte Constitucional Sentencia C-110 de 2000.

(10) Ver copia auténtica de folios 128 a 140.

(11) Corte Constitucional. Sentencia C-1178 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(12) Ténganse en cuenta que el artículo 64 de la Ley 489 de 1998, aplicable por analogía a este asunto, señala que “Los particulares miembros de los consejos directivos o asesores de los establecimientos públicos, aunque ejercen funciones públicas, no adquieren por ese solo hecho la calidad de empleados públicos...”.

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