Sentencia 3851 de noviembre 24 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 1300123310002000400027-01

Rad. Interna 3851

Consejero Ponente:

Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá

Actor: Osvaldo Rivera Jiménez

Electoral. Apelación sentencia.

Bogotá, D.C., veinticuatro de noviembre de dos mil cinco.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 25 de abril de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes.

1.1. La demanda.

El demandante, mediante apoderado, en ejercicio de la acción pública de nulidad electoral, solicitó: 1) Que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual se declaró elegido a Zandy Oviedo Payares como alcalde del municipio de Tiquisio, departamento de Bolívar, para el período 2004-2007, contenido en el formulario E-26 suscrito por los miembros de la comisión escrutadora municipal de esa localidad el 29 de junio de 2004; 2) Que se ordene la práctica de un nuevo escrutinio de los votos depositados para alcalde de Tiquisio en las elecciones celebradas el 27 de junio de 2004, en el que se excluyan del cómputo general los registros correspondientes a las mesas 1, 2, 4, 5, 6, 7 de la cabecera municipal, 1 del corregimiento de Sudán, 1 del corregimiento de Sabanas del Firme, 1 del corregimiento de Aguas Negras, 1 del corregimiento de Quebradas del Medio, 1 del corregimiento de Palma Esteral, 1 del corregimiento de Colorado; 3) Que se ordene la cancelación de la credencial que identifica al demandado como alcalde de Tiquisio para el período señalado; 4) Que conforme al nuevo escrutinio se declare elegido a Osvaldo Rivera Jiménez en el cargo y para el período indicado; 5) Que se expida a su favor la credencial correspondiente, y 6) Que se comunique la sentencia al Registrador Nacional del Estado Civil, a sus delegados en el departamento de Bolívar, al registrador municipal del Estado civil de Tiquisio, al Ministro del Interior y de Justicia y al gobernador del departamento de Bolívar.

Para fundamentar fácticamente la demanda manifestó que en las elecciones celebradas en Tiquisio el 27 de junio de 2004 los miembros de la comisión escrutadora municipal declararon elegido como alcalde municipal para el período 2004-2007 a Zandy Oviedo Payares; que el formulario E-26 que contiene la declaración anterior, indica que los escrutinios se celebraron el 29 de junio a las 9 a.m., y que se registraron 2282 votos a favor del demandado, 2234 votos a favor de Osvaldo Rivera Jiménez, 4 votos en blanco, 24 nulos y 3 tarjetas no marcadas, para un total 4.547 votos; que las elecciones mencionadas fueron atípicas porque no existió proceso de inscripción de cédulas y no se elaboró el registro de ciudadanos inscritos y aptos para votar, formulario E-3 AG; que el acta parcial de escrutinio de votos para alcalde que contiene la declaración de la elección del demandado es falsa porque se fundó en documentos falsos, tales como el acta general de escrutinios municipales y los formularios E-11 de las mesas en las que se depositaron votos que se solicita excluir en las pretensiones de la demanda, en los que figuran múltiples casos de ciudadanos que sufragaron sin que fueran titulares de las cédulas de ciudadanía que allí están preimpresas y que, por lo anterior, se incurrió en suplantación de electores y se afectaron de falsedad las actas de escrutinio.

Sostuvo que no especificó los casos de suplantación de cada mesa porque para tal efecto es necesario confrontar los formularios E-11 de las mesas impugnadas con los del Archivo Nacional de Identificación —ANI—, que están sujetos a reserva y solo pueden ser expuestos por solicitud del tribunal dentro de un proceso.

Como normas violadas citó los artículos 3º, 40, 99, 258 y 260 constitucionales, 1º numerales 1º y 3º; 2º, 3º, 114 y 223 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo.

Como concepto de la violación expresó que la Constitución estableció que la soberanía reside en el pueblo y erigió el voto como el principal mecanismo de participación y expresión democrática, por lo que debe ser protegido celosamente por todas las instituciones; que el numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, para proteger la verdad y pureza de la voluntad popular, estableció que son nulas las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral, cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido a su formación; que en las mesas señaladas en los hechos de la demanda se presentaron casos de suplantación de los electores pues sufragaron ciudadanos con cédulas de las que no son titulares, circunstancia que distorsiona la verdad electoral y afecta de falsedad las actas de escrutinio de tales mesas, por lo que deben ser excluidas del cómputo de votos.

Invocó jurisprudencia de esta sección para sostener la tesis de que mientras el legislador no determine el aspecto numérico, un solo voto fraudulento debe ser suficiente para anular el registro, cuando ese voto pueda alterar la verdad electoral en las urnas; trascribió apartes de la Resolución 4150 de 17 de julio de 2002 proferida por el Consejo Nacional Electoral que acoge la doctrina anterior; agregó que, conforme a la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la suplantación de los electores afecta de falsedad los registros en que se consignan esos votos y que en el presente caso las suplantaciones son numerosas y afectan el resultado de las elecciones, y que el derecho a ser elegido, establecido en el artículo 40 constitucional, se le viola con las maquinaciones fraudulentas efectuadas para modificar los resultados electorales.

1.2. Contestación de la demanda.

El demandante, dentro de la oportunidad legal, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas en la misma y admitió que fue elegido alcalde de Tiquisio para el período 2004-2007 en la fecha que indicó el demandante y que los resultados electorales que expresó el formulario E-26 son los que señala la demanda.

Admitió que no hubo proceso de inscripción de cédulas, por lo que no se elaboró el registro de ciudadanos inscritos y aptos para sufragar, formulario E-3 AG. Afirmó que los documentos señalados por el demandante no contienen falsedades, ni se produjo suplantación de electores en las mesas relacionadas en la demanda; que las afirmaciones contenidas en esta son vagas y abstractas, que el número de votos relacionados con las mismas es igual en los formularios E-14, E-13, E-11 y E-10 respectivos y que fue tal la transparencia en el debate electoral que no se formularon reclamaciones administrativas, ni hubo quejas con relación a las mesas que identifica el demandante.

Manifestó que en la mesa 1 del corregimiento de Colorado se presentó un error de los jurados, quienes en lugar de indicar “el número de tarjetones emitidos por votos” indicaron el número de tarjetones recibidos para la mesa; que en el formulario E-11 de la mesa 2 de la cabecera municipal aparecen anotados 258 votos, dato que no coincide con el anotado en los formularios E-13 y E-14 debido a que un sufragante, después de haber sido registrado en los formularios E-11 y E-10 y de haber recibido la respectiva tarjeta electoral, se negó a depositarla en la urna, de lo cual se dejó constancia en el formulario E-13; que los jurados dejaron constancia en el mismo documento de que a dicha mesa solo llegaron 320 tarjetones y en el formulario E-13 hicieron constar que el nombre de Johnis Saco se anotó con la cédula 9.115.948 que no le corresponde y que el error fue corregido. Agregó que según el formulario E-14 de la mesa 5 de la cabecera municipal el número de votos es de 284 y según el E-13 es de 283, inconsistencia que se explica porque del formulario E-11 fue borrado el nombre de una persona llamada Edilber.

Como razones de defensa, adujo que no todas las irregularidades de un proceso electoral originan nulidad de los actos que declaran elecciones populares, pues se trata de un proceso complejo que se desarrolla en varias etapas consecutivas, obligatorias y reglamentadas, adelantadas por distintas personas; que lo razonable es que se garantice un margen importante de seguridad jurídica para los administrados, de estabilidad política para los elegidos popularmente y de respeto por la expresión de la voluntad popular libremente expresada en las urnas, lo cual implica que solamente las irregularidades sustanciales generan la nulidad de una elección popular. Por ello, aseveró, la existencia de un elemento falso en las actas de escrutinio solo genera su nulidad cuando la magnitud de la ocultación de la verdad sea capaz de alterar los resultados electorales. Concluyó que en el caso presente las irregularidades o falsedades son inocuas, pues el número de ellas es inferior al de la diferencia de votos entre el demandado y quien le siguió en votos, por lo que deben denegarse las pretensiones de la demanda, sin perjuicio de las sanciones penales que corresponden a quien haya participado en la suplantación de un elector.

Presentó “excepción de inepta demanda” porque a su juicio esta no cumple con el requisito de señalar la norma violada y el concepto de la violación, pues el demandante señala como violados los artículos 3º, 40, 99, 258 y 260 constitucionales, 1º numerales 1º y 3º; 2º, 3º, 114 y 223 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, y el artículo 17 de la Ley 62 de 1998, y solo explica de manera ambigua y general el concepto de la violación del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, y del artículo 40 de la Constitución, dejando simplemente enunciadas el resto de normas supuestamente transgredidas.

1.3. Actuación procesal.

El tribunal admitió la demanda mediante auto de 27 de julio de 2004 (fl. 32), notificado por edicto fijado en secretaría durante el término legal (fls. 32 y 33) y personalmente al agente del Ministerio Público (fl. 32); fijó el proceso en lista (fls. 32 y 35) y lo abrió a pruebas mediante auto de 23 de agosto de 2004 (fl. 50), corregido mediante auto de 6 de septiembre de 2004 (fl. 58). Vencido el término probatorio el tribunal dispuso, mediante auto de 4 de marzo de 2005, correr traslado a las partes para alegar de conclusión y entregar el expediente al Ministerio Público para que emitiera concepto de fondo dentro del término legal (fl. 236).

1.4. Alegatos.

El demandado, en esta oportunidad procesal, manifestó que las inconsistencias que el demandante señaló obedecen a errores de los jurados de votación al anotar los nombres de los electores frente a los números de cédula preimpresos en el formulario E-11, pues en unos casos anotó el nombre del votante frente a un número de cédula similar al que lo identifica, como en el caso de la cédula 9.115.948 que identifica a Saco Hernández Yoni, la cédula 9.115.984 que identifica a Atencia Guerra José, la cédula 945.972 que identifica a Luis José Castro Muñoz y la cédula 945.929 que identifica a Martiniano Gutiérrez Atencio. Que en otros casos el error consistió en cambiar o distorsionar el apellido del elector, como ocurrió con Larios Pineda Juan, identificado con la cédula 3.926.955, a quien le cambiaron el apellido Larios por Barrios; con Bohórquez Martínez Carlos, identificado con la cédula 3.9270.010 (sic), a quien le cambiaron su segundo apellido por Ramírez y con Vides Corpas Franmcisco, identificado con la cédula 8.94.941 (sic), a quien le cambiaron el segundo apellido por Cerpa.

Expresó que de un análisis completo y armónico de los documentos electorales —que a su juicio no hizo el perito, por lo que el dictamen y su aclaración están afectados de error grave—, se infiere que todas las personas presuntamente suplantadoras y suplantadas votaron y que por eso sus números de cédula están tachados en el formulario E-10; que la suplantación es un delito doloso y requiere del propósito consciente y deliberado de votar por otro y en el caso presente la mayoría de los casos son errores cometidos con números de cédula similares ubicados en casillas contiguas y que, si en gracia de discusión, se admite que son suplantaciones los 28 casos que identificó el perito, tal número no altera el resultado de las elecciones, pues la diferencia entre el demandado y quien le siguió en votos es superior. Para apoyar este argumento trascribió apartes de fallos de esta sección del Consejo de Estado relacionados con la eficacia del voto.

El demandante, mediante apoderado, sostuvo por su parte que se probó, mediante el peritazgo practicado en el proceso, la existencia de 28 casos de suplantación de electores distribuidos en las mesas 1, 2, 5, y 6 de la cabecera municipal; 1 del corregimiento de Aguas Negras, 1 del corregimiento de Bocas del Lolis, 1 del corregimiento de Colorado, 1 del corregimiento de Sudán, 1 del corregimiento de Palma Esteral, 1 del corregimiento de Puerto Coca y 1 de Tiquisio Nuevo, que vician de falsedad las actas de escrutinio de las mismas, y que al ser excluidos de los escrutinios los votos de estas se modifica el resultado de la elección, pues el demandante obtiene 1274 votos a favor y el demandado 1197, por lo que este debe ser declarado elegido alcalde de Tiquisio. Reiteró luego los argumentos sostenidos en la demanda.

1.5. Concepto del Ministerio Público.

El agente del Ministerio Público pidió que no se accediera a las súplicas de la demanda, porque consideró que no se probó el cargo de suplantación de electores.

Manifestó que los testimonios recibidos en el proceso no aportan claridad a los hechos y que la única prueba que debe considerarse es el dictamen pericial que obra en el expediente, conforme al cual las inconsistencias que aquel señala obedecen a errores de los jurados que debieron ser aclarados en la vía gubernativa, pues el Consejo Nacional Electoral y sus delegados tienen plena competencia para resolver de las reclamaciones interpuestas con fundamento en el artículo 92 del Código Electoral. Y que en caso de haberse presentado tales suplantaciones las mismas quedaron saneadas por el hecho de que los interesados no las reclamaron en vía gubernativa.

Manifestó su conformidad con las razones expuestas por el demandado para calificar como errores las diversas inconsistencias señaladas en el peritazgo y consideró que, como el demandado obtuvo 48 votos más que quien le siguió en votos y los casos de presuntas suplantaciones son 28, estas no alcanzaron a afectar el resultado de las elecciones. Para apoyar este último argumento trascribió apartes de sentencias de esta sección del Consejo de Estado sobre las condiciones en que la falsedad de las actas y la suplantación de electores generan la nulidad de las elecciones.

1.6. La sentencia apelada.

Es la de 25 de abril de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

El tribunal advirtió que en los procesos conocidos por la jurisdicción contencioso administrativa no proceden las excepciones previas, pues el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, establece que solo son admisibles las excepciones de fondo, y que la “ineptitud de la demanda por faltar el requisito de explicar el concepto de la violación” que el demandante propuso, no es en realidad una excepción sino la falta de un presupuesto procesal necesario para decidir de fondo. Consideró que tanto las normas violadas como el concepto de violación se expresaron en la demanda; que la norma violada es el numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, y el cargo que fundamenta la acción es la falsedad de los elementos que sirvieron de base para la expedición del acto acusado; que la demanda sí reúne los requisitos establecidos en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, y por ello el impedimento procesal propuesto no prospera.

Manifestó que la falsedad de un registro se presenta cuando mediante maquinaciones se altera la verdad de un resultado electoral y que la suplantación de electores es una de sus formas más comunes, pero que solo genera la nulidad de las actas de escrutinio cuando, conforme al principio de la eficacia del voto, tiene la magnitud cuantitativa suficiente para modificar el resultado electoral.

Al examinar el dictamen pericial que obra en el proceso, encontró 28 casos en los que no coinciden los nombres que los jurados escribieron frente a los números de cédula preimpresos en el formulario E-11 con los de las personas que, de acuerdo con el Archivo Nacional de Identificación, son sus titulares. Como el demandado objetó el peritazgo por error grave, e insistió en él luego de aclarado por el perito, el tribunal consideró que el perito pudo haber incurrido en error al transcribir el nombre de Meza Tafur Juan de Dios, pues lo escribió como Meza Tafur Juan de Dios Manuel y señaló que su número de cédula es el 9.169.939 cuando en realidad es 9.169.938. Consideró que tal error no tiene el carácter de grave, no obstante lo cual afirmó que el dictamen por sí solo es ineficaz para probar el cargo de suplantación de electores, porque resulta necesario averiguar si los nombres anotados en los registros de votantes son supuestos o si, por el contrario, pertenecen a personas cuyas cédulas también figuran en los mismos y que por error de los jurados no se anotaron en los renglones que les correspondía.

Partiendo de la presunción de validez de los votos y de la buena fe de los jurados de votación confrontó las irregularidades señaladas en cada una de las mesas por el dictamen pericial con los formularios E-11 que corresponden a las mismas, y llegó a la conclusión de que no se efectuaron suplantaciones de electores, sino errores de los jurados al anotar incorrectamente los nombres de algunos sufragantes o al anotarlos en renglones distintos de los que le correspondían.

Sostuvo finalmente que en caso de que las 28 inconsistencias señaladas constituyeran suplantación de electores, tal cantidad es insuficiente para alterar el resultado de las elecciones, pues el demandado ganó con un margen de ventaja de 48 votos sobre su inmediato competidor y el principio de eficacia del voto impide anular una elección en tales condiciones.

1.7. La apelación.

El demandante apeló la sentencia de primera instancia (fl. 353) y la sustentó afirmando que el tribunal valoró incorrectamente el dictamen pericial rendido en el proceso, mediante el cual se acreditó la suplantación de 28 electores en las mesas indicadas en la demanda, y se limitó a afirmar que tales inconsistencias obedecen a errores de los jurados sin sustentar sus afirmaciones. Que, independientemente del grado de culpa de los jurados, estos consignaron datos mentirosos que afectan de nulidad los registros electorales y que el tribunal interpretó incorrectamente la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues esta no requiere que el resultado electoral se modifique porque el número de suplantaciones resulte mayor al de la diferencia de votos entre quien resultó elegido y quien le sigue en votos, sino que se modifique como consecuencia de la exclusión de los votos depositados en cada una de las mesas en que se hubiera probado cualquier suplantación, y que en el caso presente ello ocurriría, pues el demandante obtendría 1274 votos y el demandado 1197.

El demandado, mediante apoderado, en la oportunidad procesal para alegar en segunda instancia, se refirió a los argumentos del apelante y manifestó que no es cierto que el tribunal hubiera sostenido sin ningún fundamento que las inconsistencias señaladas en el dictamen pericial fueran errores de los jurados, pues realizó un análisis acucioso del material probatorio, y que es el demandante quien hace una interpretación errada de la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre las condiciones en que la suplantación de electores y la falsedad de las actas de escrutinio dan lugar a la nulidad de las elecciones, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión.

1.8. La opinión del Ministerio Público.

El procurador séptimo delegado ante el Consejo de Estado solicitó en esta oportunidad procesal que se confirmara la sentencia de primera instancia.

Consideró que el impedimento procesal planteado por el demandado relacionado con la ineptitud formal de la demanda porque el demandante no señaló el concepto de la violación no debe prosperar, porque en el acápite correspondiente de la demanda señaló el conjunto de las normas violadas por el acto acusado y explicó las razones por las cuales consideró que se había producido tal violación y que, en todo caso, la explicación insuficiente del concepto de la violación no torna inepta la demanda.

Estimó que el demandante no presentó una relación de casos de suplantación y que se limitó a señalar que en algunas mesas ubicadas en la cabecera municipal y en algunos corregimientos se habían presentado casos de suplantación de electores, pero no precisó ninguno, razón suficiente para no estudiar el cargo propuesto, pues para que ello resulte procedente es necesario indicar con precisión los casos específicos donde sucedió la anomalía y acompañar el formulario E-11 y la copia del Archivo Nacional de Identificación. Que, no obstante lo anterior, por razón de la actividad probatoria desplegada se encontró que existían 28 irregularidades en el registro, que a primera vista se advierte que no son suplantaciones y que, si en gracia de discusión, se admite que lo son, su número de 28 resulta insuficiente para modificar el resultado de las elecciones puesto que el demandado aventajó al demandante por 48 votos.

2. Consideraciones de la Sala.

El demandante solicitó: 1) Que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual se declaró elegido a Zandy Oviedo Payares como alcalde del municipio de Tiquisio (Puerto Rico), departamento de Bolívar, para el período 2004-2007, contenido en el formulario E-26 suscrito por los miembros de la comisión escrutadora municipal de esa localidad el 29 de junio de 2004; 2) Que se ordene la práctica de un nuevo escrutinio de los votos depositados para alcalde de Tiquisio en las elecciones celebradas en esa localidad el 27 de junio de 2004, excluyendo del cómputo general los contabilizados en los registros correspondientes a las mesas 1, 2, 4, 5, 6, 7 de la cabecera municipal, 1 del corregimiento de Sudán, 1 del corregimiento de Sabanas del Firme, 1 del corregimiento de Aguas Negras, 1 del corregimiento de Quebradas del Medio, 1 del corregimiento de Palma Esteral, 1 del corregimiento de Colorado, que se encuentran afectadas de nulidad; 3) Que se ordene la cancelación de la credencial que identifica al demandado como alcalde de Tiquisio para el período señalado; 4) Que conforme al nuevo escrutinio se declare la elección de Osvaldo Rivera Jiménez en el cargo y para el período indicado; 5) Que se expida a su favor la credencial correspondiente, y 6) Que se dé aviso de la decisión al Registrador Nacional del Estado Civil, a sus delegados en el departamento de Bolívar, al registrador municipal del Estado civil de Tiquisio, al Ministro del Interior y de Justicia y al gobernador del departamento de Bolívar.

El cargo formulado por el demandante fue la violación del numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, porque, a su juicio, están afectados de falsedad los formularios E-11 correspondientes a las mesas señaladas en las pretensiones, pues se registraron frente a números de cédula preimpresos en el mismo nombre de sufragantes distintos de quienes son sus titulares. Y la falsedad afecta a los registros elaborados con base en ellos, incluido el formulario E-26 que contiene la declaración de la elección cuestionada.

El tribunal desestimó el cargo porque consideró que las 28 inconsistencias señaladas en el dictamen pericial practicado en el proceso obedecen a errores de los jurados, quienes no anotaron los nombres de los votantes en los renglones que correspondía o anotaron dichos nombres incorrectamente. Y porque, si las 28 inconsistencias señaladas constituyeran suplantación de electores, tal cantidad sería insuficiente para alterar el resultado de las elecciones, pues el demandado obtuvo 48 votos de ventaja sobre su inmediato seguidor y el principio, de eficacia del voto impide anular una elección en tales condiciones.

El apelante consideró que el tribunal valoró incorrectamente el dictamen pericial rendido en el proceso al afirmar que las 28 inconsistencias que señaló obedecen a errores de los jurados, sin sustentar sus afirmaciones; que, independientemente de su grado de culpa, los jurados consignaron datos mentirosos que afectan de nulidad los registros correspondientes y que el tribunal interpretó incorrectamente la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual establece que el resultado de las elecciones debe modificarse como consecuencia de la exclusión de los votos depositados en cada una de las mesas en que se hubiera probado cualquier suplantación; que en el caso presente ello ocurre pues el demandante obtendría 1274 votos y el demandado 1197.

El cargo de falsedad de las actas de escrutinio por suplantación de los electores

Sobre el tema enunciado ha sostenido la jurisprudencia de la Sala lo siguiente:

Habrá lugar a la suplantación de electores cuando personas no titulares del documento de identificación depositan su voto en nombre de otra o cuando no vota ni el titular de la cédula de ciudadanía ni otra persona a nombre de él y los jurados de votación llenan las casillas correspondientes con nombres ficticios o ilegibles. Cualquiera de estos hechos afecta el resultado del proceso electoral, porque los registros consignados en estas condiciones nunca serán la verdadera expresión de la voluntad popular. La existencia de votos falsos no necesariamente conlleva la nulidad de la elección y de las actas de escrutinio donde se hayan registrado, porque la causal contenida en el numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, que tiene como finalidad proteger la transparencia del certamen electoral, debe interpretarse armónicamente con el principio de la eficacia del voto a fin de proteger el valor jurídico esencial del verdadero resultado electoral. La existencia de un elemento falso no conduce por sí solo a la nulidad de la elección, la cual solo puede declararse cuando la afectación de la verdad electoral es de tal magnitud que sea capaz de cambiar los resultados electorales, no cuando estos no se afecten, en cuyo caso, no obstante tratarse de una falsedad que puede tener implicaciones disciplinarias o penales, no se declara la nulidad de la elección, por razón de la aplicación del principio de la eficacia del voto que obliga a dar validez a los restantes votos que expresen la voluntad legítima y libre del elector. En consecuencia deberá determinarse cuál es la incidencia de las alteraciones y falsedades que se presentan en los registros electorales para establecer si estas tienen la capacidad cuantitativa de producir modificación del resultado electoral” (1) .

La determinación del cargo de suplantación electoral

La determinación de los hechos en que consiste la suplantación de electores implica el señalamiento de las circunstancias de tiempo, modo, lugar y personas que en ella incurrieron. Para ello debe individualizarse a los presuntos suplantadores y suplantados por sus nombres, números de cédula u otra característica y debe señalarse además la zona, el puesto y la mesa donde ocurrió.

A diferencia de lo que sostiene el apelante, los listados de personas aptas para votar, la identidad de suplantadores y suplantados y otros detalles necesarios para concretar el cargo de suplantación electoral, pueden ser conocidos por las autoridades electorales, los jurados de mesa, los testigos electorales, los candidatos y los mismos ciudadanos en cuanto participan o conocen de los procedimientos de cedulación, inscripción de cédulas para votar, zonificaciones de los votantes, publicación de actos administrativos de designación de jurados y otros documentos electorales, así como mediante el proceso de organización de los votantes que despliegan los partidos y movimientos políticos. Las posibilidades de acceder a la información que se requiere para determinar el cargo no son tan restringidas como pretende el demandante, sino bastante amplias.

En todo caso, los datos mencionados antes pueden ser conocidos por cualquier persona mediante la petición de copias de los documentos en que constan y las autoridades electorales están en la obligación de expedirlas en forma expedita, sin esperar a que transcurran los términos máximos establecidos en el Código Contencioso Administrativo, para dar respuesta a las peticiones de los ciudadanos, dado el breve término de caducidad de la acción de nulidad electoral. Los únicos documentos electorales que, de acuerdo con el artículo 13 Código Electoral, están sometidos a reserva son “los que reposen en los archivos de la registraduría referentes a la identidad de las personas, como son sus datos biográficos, su filiación y fórmula dactiloscópica”.

Los hechos señalados como fundamento fáctico del cargo de suplantación del elector y de falsedad de las actas de escrutinio deben estar determinados, pues condicionan la posibilidad del ejercicio del derecho de defensa del demandado quien solo puede defenderse respecto de los hechos expuestos claramente en la demanda, al igual que la actividad probatoria, que debe orientarse básicamente a probar los hechos relacionados con los cargos formulados en la demanda y con la defensa que frente a los mismos asuma el demandado. Y también condicionan la legalidad de la sentencia, pues el juez, conforme al carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa y el principio de la congruencia de las sentencias, solo puede decidir con relación a los hechos que fijan el marco de la litis.

Sobre la falta de determinación de los cargos de suplantación electoral expresó esta sección en la sentencia de 28 de julio de 2005, expediente 3602, lo siguiente:

“... Al respecto la Sala debe reiterar que los demandantes no pueden limitarse a plantear hechos genéricos, abstractos, es decir sin precisión en cuanto a las circunstancias de tiempo, modo y lugar, bajo la consideración de que el juez en el curso del proceso debe establecerlos de manera concreta, así tenga que realizar una investigación que cubra el proceso electoral realizado en toda o parte de la respectiva circunscripción electoral. El proceso electoral no se puede utilizar para descubrir, mediante investigación, hechos irregulares ocurridos con motivo de determinadas elecciones o nombramientos, sino para corroborar, comprobar que efectivamente los ya descubiertos, concretos y determinados por el demandante tuvieron ocurrencia.

... Y se dice que en la demanda, en consideración a que en ella se fija el marco del litigio a resolver, que no solo determina la actividad decisoria del juez, sino la probatoria que incumbe a las partes, con las consecuencias que para el ejercicio del derecho de defensa ello conlleva.

De modo que, como lo ha venido sosteniendo esta sección, en estos asuntos no basta manifestar que existió un hecho irregular. Y, como en este proceso, además de su indeterminación, no se aportaron las pruebas que permitan inferir los extremos de la irregularidad planteada, el cargo debe desestimarse”.

El asunto de fondo

Está probado en el proceso, mediante copia del acta parcial de escrutinio de votos para alcalde, suscrita por los miembros de la comisión escrutadora municipal de Tiquisio (Puerto Rico) el 29 de junio de 2004, que Zandy Oviedo Payares fue elegido alcalde municipal de esa localidad para el período 2004-2007 (fl. 18). Procederá la Sala a examinar de fondo los cargos formulados en la demanda.

Advierte la Sala que el demandante se limitó en la demanda a decir que en las mesas señaladas se presentaron “múltiples casos” de suplantación del elector y como norma violada citó el numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, que establece la nulidad de las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral cuando sean falsos los registros o los elementos que hayan servido para su formación. Y para especificar los casos de suplantación, pidió al tribunal que designara un perito que confrontara los formularios E-11 de las mesas impugnadas con los del Archivo Nacional de Identificación —ANI—.

El tribunal dispuso, en el auto que abrió el proceso a pruebas, recibir los testimonios de Osvaldo Rivera Jiménez, Nayibe Mendoza García y José Daniel Navarro, solicitar a la Registraduría Nacional del Estado Civil copias auténticas de los formularios E-11 de las mesas señaladas en la demanda, así como los formularios E-10, E-11, E-13 y E-14 de las mismas y practicar una inspección judicial con intervención de perito, a fin de confrontar el formulario E-11 con el Archivo Nacional de Identificación —ANI— y establecer los casos de suplantación de las mesas mencionadas (fl. 50).

Los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Bolívar remitieron al proceso los formularios E-11 que les solicitó el tribunal (fls. 61 a 133), la inspección judicial se practicó el 5 de octubre de 2004 (fls. 140 y 141) y el perito entregó su dictamen luego de confrontar el formulario E-11 con el Archivo Nacional de Identificación (fls. 146 y 147) y ante la objeción por error grave formulada por la parte demandada (fls. 157 a 163) se ratificó del mismo (fls. 205 a 213).

El perito calificó como suplantaciones electorales 28 casos en los que frente a números de cédula preimpresos en los formularios E-11 de las mesas señaladas en la demanda se anotaron nombres y apellidos que no corresponden a quienes, de acuerdo con el Archivo Nacional de Identificación, son sus titulares. Y el tribunal en su sentencia las examinó de fondo, como si se tratara de cargos de suplantación formulados en la demanda, y consideró que obedecieron a errores del jurado, quien anotó los nombres de los votantes en forma incorrecta o en casillas distintas a las que les correspondían y que el número de las presuntas suplantaciones no afectaba el resultado electoral.

Al examinar la demanda la Sala advierte que el demandante no individualizó a los presuntos suplantados y suplantadores por su nombre o por su número de cédula, no señaló el número de las suplantaciones, ni circunstancia alguna de tiempo, modo y lugar que permitiera estudiar el cargo correspondiente. Y que las afirmaciones genéricas, vagas e imprecisas que constituyen los hechos de la demanda son aquellas respecto de las cuales el demandado pudo ejercer su derecho de defensa y constituyen el fondo del asunto a que debió referirse la sentencia de primera instancia, pues el principio de congruencia establecido en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, establece que la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda, y el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa impide decidir con fundamento en hechos distintos de aquellos que sirven de fundamento a los cargos.

La falta de determinación de los cargos no implica la existencia del impedimento procesal de ineptitud formal de la demanda por falta de señalamiento de los hechos, las normas violadas o el concepto de la violación, pues el demandante formuló el cargo de violación del numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, por suplantación de electores y cumplió con los demás requisitos formales de la demanda establecidos por el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, pero los hechos fundamento de las pretensiones los enunció en forma incompleta y sin precisión alguna. Tal circunstancia, conforme a la jurisprudencia de la sección determina la falta de prosperidad del cargo, pues el juez debe circunscribirse a los hechos, normas y concepto de violación expuestos en la demanda, que constituyen el marco de litis. La jurisprudencia de la Sala así lo sostuvo en la sentencia de 3 de mayo de 2002, Radicación 2840 en los siguientes términos:

“... Toda demanda debe contener, entre otros requisitos, los hechos u omisiones y los fundamentos de derecho de las pretensiones, esto es, la indicación de las normas violadas y la expresión del concepto de la violación, si se trata de la impugnación de actos administrativos, conforme al artículo 137, numerales 3º y 4º, del Código Contencioso Administrativo, y el demandante satisface esos requisitos, claro está, señalando los hechos y las normas violadas y explicando el concepto de su violación. Ahora que, cuando los hechos no constituyan el supuesto de las normas señaladas, no por ello resulta inepta la demanda, solo que las pretensiones no podrían prosperar, si se tiene en cuenta que, como resulta de la disposición referida, el control de legalidad se limita a los hechos, a las normas que se digan violadas y al concepto de la violación expresado en la demanda”.

Si el demandante no señaló en la demanda hechos concretos de suplantación del elector, es evidente que para no violar el derecho de defensa del demandado y el principio de congruencia a que debe sujetarse la sentencia y para no desconocer el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa el tribunal debió negar la práctica de las pruebas solicitadas por el demandante, porque con ellas no se pretendía probar hechos formulados en la demanda sino averiguar si existían algunos que pudieran constituir el cargo de suplantación que argüía. Y debió negar prosperidad al cargo de falsedad de las actas de escrutinio, sin examinar como cargos las inconsistencias advertidas por el perito designado para establecer la existencia de posibles suplantaciones en las mesas señaladas en la demanda, pues tales inconsistencias no son hechos respecto de los cuales el demandado hubiera podido ejercer su defensa en la contestación de la demanda, ni constituyen extremos que deban ser objeto de decisión judicial en este proceso.

En concordancia con lo anterior, esta Sala no estudiará las inconsistencias advertidas por el perito en su dictamen pericial ni examinará las pruebas y los argumentos expuestos por las partes y por el Ministerio Público con relación a los mismos pues, se reitera, el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativo, el principio de congruencia de la sentencia y el derecho de defensa del demandado obligan a la Sala a decidir exclusivamente con fundamento en los hechos que fijaron el marco de la litis y en que se fundan los cargos y las conclusiones del dictamen pericial referido no fueron señaladas en los cargos de la demanda. Como el demandante no probó la falsedad de las actas de escrutinio a que se refieren los hechos de la demanda, expresados en forma genérica y vaga, se denegará prosperidad al cargo y se confirmará la sentencia de primera instancia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, oído el concepto del procurador séptimo delegado y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada por las razones expuestas en las consideraciones.

2. En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, remítase al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Filemón Jiménez Ochoa, Presidente—María Noemí Hernández Pinzón—Darío Quiñones Pinilla—Reinaldo Chavarro Buriticá.

(1) Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 3 de julio de dos mil tres (2003), radicación 3077. En el mismo sentido las sentencias 2477 de 29 de junio de 2001; 2482-2456 de 21 de junio de 2001 de la misma sección, entre otros.

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