Sentencia 3883 de julio 6 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

DESIGNACIÓN DE GOBERNADOR ENCARGADO

No es una decisión discrecional del Presidente de la República.

EXTRACTOS: «La actora pretende, a través de este proceso, que se declare la nulidad del Decreto 3242 de 2005, expedido por el Ministro del Interior y de Justicia, delegatorio de funciones presidenciales, mediante el cual se designó como gobernador encargado del departamento del Tolima al señor Carlos Guillermo Aragón Farkas, mientras se realiza la elección de mandatario seccional y se convoca la elección del gobernador de dicho departamento, y consecuencialmente se nombre en el cargo de gobernador encargado a uno de los integrantes del movimiento Somos Colombia, por haberse incurrido en irregularidades en su expedición. [...].

El cuestionamiento que se hace al acto de designación de gobernador encargado para el departamento del Tolima, contenido en el Decreto 3242 de 2005 expedido por el Ministro del Interior y de Justicia, delegatorio de funciones presidenciales, radica en dos supuestos: i) Haber designado al gobernador encargado en forma discrecional, sin contar con la terna que le presentó el movimiento Somos Colombia como avalador e inscriptor del candidato triunfante Dr. Jorge Enrique García Orjuela, en las elecciones del 26 de octubre de 2003 para gobernador del departamento del Tolima. ii) Haber designado, como gobernador encargado del mismo al señor Carlos Guillermo Aragón Farkas militante del partido liberal, que no representa al movimiento Somos Colombia, pues nunca ha pertenecido a él, desconociendo sus propios derechos, en tanto, según la accionante, conforme a la Constitución y a la ley, se debe designar al gobernador encargado respetando el partido, grupo político, coalición por el cual fue inscrito el gobernador elegido, esto es, del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección (art. 303 de la C.P. modificado por el art. 1º del A.L. 02/2002 y art. 106 de la L. 136/94).

De esta manera a la Sala le corresponde establecer en primer lugar si para la designación de un gobernador encargado mientras se elige un nuevo titular, como en el caso que se analiza, el Presidente de la República, o como en esta oportunidad, el Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, está obligado a respetar la terna que le presente el partido o movimiento por el cual fue inscrito el gobernador elegido, en el caso que se analiza, el movimiento Somos Colombia, o si, por el contrario, puede hacer tal designación libre y discrecionalmente.

En segundo lugar establecer, si en el sub lite el Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, al designar gobernador encargado para el departamento del Tolima, mientras se efectúa la elección de nuevo gobernador, mediante Decreto 3242 del 16 de septiembre de 2005, vulneró las normas de carácter superior referidas en la demanda como violadas, tal como lo pretende la accionante.

Con este propósito la Sala considera pertinente precisar:

El artículo 303 de la Carta Política, modificado por el 1º del Acto Legislativo 02 de 2002 expresa en lo pertinente:

“En cada uno de los departamentos habrá un gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento (...).

siempre que se presente falta absoluta a más de (18) meses de la terminación del período se elegirá gobernador para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el Presidente de la República designará un gobernador para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político, o coalición por el cual fue inscrito el gobernador elegido” (resaltado fuera de texto).

Ahora bien, de la lectura de la norma constitucional transcrita y de una interpretación sistemática o integral de su contenido, se advierte que esta contempla dos situaciones bien definidas para la designación de gobernador en los casos de faltas absolutas, cuyo procedimiento, trámite, efectos y consecuencias son absolutamente distintas, lo cual amerita en su apreciación un trato diferente, a saber:

a) La que se presenta cuando la falta absoluta se produce a más de 18 meses de la finalización del período del gobernador, caso en el cual deberá elegirse nuevo mandatario y entonces el Presidente de la República, deberá convocar a elecciones para elegir nuevo gobernador en el mismo decreto mediante el cual se designa al encargado o interino, quien se obliga a adelantar su gestión, de acuerdo con el programa del gobernador elegido por voto popular.

Además, los nuevos candidatos deberán anexar a la inscripción de su candidatura, el programa de gobierno que someterán a consideración de la ciudadanía y por supuesto de sus electores.

b) La que se origina cuando la falta absoluta ocurre cuando faltan menos de dieciocho (18) meses del período del gobernador, evento en el cual el Presidente de la República, designará un gobernador para el resto del período, respetando el partido, movimiento o grupo político o coalición por el cual fue inscrito el gobernador elegido. El gobernador designado de esta forma, deberá gobernar o adelantar su gestión con base en el programa presentado por quien fue elegido por voto popular.

Ante esta clarísima situación, la pregunta es: ¿la designación de un gobernador, de carácter coyuntural o transitorio, esto es, mientras se elige a un nuevo mandatario, requiere de la observancia de un procedimiento especial o, por el contrario, puede efectuarse libre y discrecionalmente por el Presidente de la República o por quien haga sus veces? La Sala encuentra que no cabe en este caso una decisión libre y discrecional, por los siguientes motivos:

1. Si bien es cierto que ni por mandato legal, menos aún por disposición superior, se regula esta designación transitoria, es decir, la que se hace mientras se elige nuevo mandatario, como sí se hace en forma expresa, en tratándose de la provisión del cargo para el resto del período o por causa de suspensión del titular en el ejercicio de sus funciones, por orden de autoridad judicial o disciplinaria competente, evento en el cual deberá efectuarse la designación respetando el partido, movimiento, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el gobernador elegido, también lo es que del análisis integral y finalístico del texto constitucional anteriormente transcrito frente a las demás disposiciones constitucionales que tratan el tema electoral, se infiere que el pensamiento del constituyente en estos casos, fue el de propiciar el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos y el de garantizar la continuidad del programa del mandatario elegido, que fue sometido a consideración de la ciudadanía al inscribir su candidatura y refrendado con su voto por los electores al escogerlo para esa dignidad; lo cual no se conseguiría, de ninguna manera, sin la permanencia en el cargo, del partido o movimiento que avaló e inscribió al candidato que con su programa ganó el certamen electoral.

Con este criterio interpretativo, de carácter teleológico, no podría marginarse, bajo ninguna consideración, al partido o movimiento ganador de las elecciones, de su intervención directa en la designación del sustituto de quien fue elegido popularmente con su aval e inscripción, en cualquiera de sus modalidades, como quiera que, como se dijo, debe garantizarse la continuidad y correcta ejecución del programa que contó con el respaldo popular, pues por disposición constitucional, “quienes elijan gobernadores o alcaldes imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato” (C.P., art. 259); lo cual impone su cumplimiento en su desarrollo y ejecución hasta su terminación.

2. En igual forma advierte la Sala que la Carta Política no contempla un procedimiento especial para la designación de gobernador, por parte del Presidente de la República, en los casos de vacancia por finalización del período o por suspensión provisional, como tampoco para el caso de provisión del cargo de gobernador, en tratándose de faltas absolutas originadas en cualquier causa, mientras se elige nuevo gobernador, pues la Constitución dejó en manos del legislador la determinación de las faltas absolutas y temporales y las formas de llenar las vacantes que dejan los ciudadanos elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales (C.P., arts. 293 y 303 mod. A.L. 02 de 2002, art. 1º).

Pero así mismo, se observa que hasta la fecha de esta sentencia no se ha expedido la ley que determine cuáles son las faltas absolutas o temporales ni establezca el procedimiento para suplir las vacantes de gobernador en cualquiera de sus modalidades; lo que significa que en la actualidad no existe norma expresa que regule el procedimiento a seguir para la designación de gobernador en la precisa situación que se analiza, esto es, cuando se trata de designar mandatario departamental interino mientras se elige uno nuevo.

3. Ante este vacío normativo en el tema que ocupa la atención de la Sala en esta ocasión y ante la necesidad inaplazable de designar un gobernador que dirija los destinos del departamento mientras se efectúan elecciones para elegir nuevo mandatario, lo más indicado es acudir a la aplicación de la interpretación finalística o teleológica de la norma contenida en el artículo 303 de la Constitución Política, para señalar que el propósito del constituyente, a través de la reforma política, como se dijo, fue el de fortalecer los partidos o movimientos políticos a través del cumplido desarrollo y correcta ejecución de sus propios programas inscritos, para el certamen electoral, con sus respectivos candidatos, puestos a consideración de sus conciudadanos, para ser refrendados en las urnas por el voto popular, cuya continuidad en su desarrollo y ejecución implica la permanencia en el poder, del movimiento o partido político que ganó las elecciones con su respectivo candidato y su propio programa, para garantizar su cumplimiento hasta su terminación; lo cual se distorsionaría si persona ajena a su pensamiento y orientación llegara a la gobernación, así fuera por un período muy corto.

La teleología entonces, de la norma constitucional no puede ser distinta y, en consecuencia, la solución debe ser la misma.

De esta manera entiende la Sala que en estos casos, como en los demás de su estirpe, el señor Presidente de la República o quien como delegatario de funciones presidenciales, debe hacer la designación de gobernador en interinidad, mientras se elige nuevo mandatario departamental, está obligado a respetar el programa que el pueblo impuso al candidato elegido y a garantizar su cumplimiento, para lo cual deberá designar como tal a un miembro del partido, movimiento político o coalición que llevó a la gobernación al candidato cuya elección fue anulada por decisión judicial, dando cumplida aplicación al sentido teleológico que contiene el artículo 1º in fine del Acto Legislativo 02 de 2002, reformatorio del 303 de la Carta Política.

4. En estas condiciones, estima la Sala que la aplicación de esta hermenéutica jurídica, es la más acorde con su pensamiento y orientación y con la situación misma, en tanto no solo armoniza con el principio democrático sino que garantiza el respeto por la decisión mayoritaria tomada por los ciudadanos en las urnas durante las justas electorales y protege la autonomía de los entes territoriales, una de cuyas manifestaciones, es precisamente el derecho a escoger sus propios gobernantes en ejercicio de sus derechos de elegir y ser elegidos y de hacerse representar políticamente a través de su propia agrupación, movimiento o partido político, lo mismo que sus intereses de permanencia y de representación popular expresada en las urnas.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa aparece demostrado:

1. Que el Dr. Jorge Enrique García Orjuela fue avalado e inscrito como candidato a la gobernación del departamento del Tolima por el movimiento político Somos Colombia, resultando electo como tal en las elecciones del 23 de octubre de 2003 para el período constitucional 2004- 2007.

2. Que mediante sentencia del 29 de abril de 2005 proferida dentro del expediente 3182, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró la nulidad del acto de elección del Dr. García Orjuela como gobernador del departamento del Tolima, contenido en el acta parcial de escrutinio departamental (formulario E-26AG de nov. 8/2003) expedido por los delegados del Consejo Nacional Electoral y, en consecuencia, se ordenó la cancelación de la respectiva credencial.

3. Que ante esta situación, se produjo la vacancia en dicha gobernación y de inmediato el movimiento Somos Colombia, el que había avalado e inscrito al doctor García Orjuela como candidato a la gobernación del Tolima, presentó ante el Presidente de la República y ante el Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, una terna de candidatos conformada por los doctores Carlos Alberto Estefan Upegui, Ivón Yaneth Triana Trujillo y Haroltd Bautista Vargas, a fin de que con cualquiera de ellos se supliera la vacancia dejada por su titular.

4. Que a través del Decreto 3242 del 16 de septiembre de 2005, el Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales designó como gobernador encargado del departamento del Tolima al señor Carlos Guillermo Aragón Farkas y convocó a elecciones para elegir nuevo gobernador para el resto del período constitucional 2004-2007, a efectuarse el 11 de diciembre de 2005, sin haber acatado la terna presentada por el movimiento político Somos Colombia, ni nombrado a ninguno de los integrantes de ese movimiento.

5. Que el señor Carlos Guillermo Aragón Farkas, no pertenece al movimiento Somos Colombia por no haber militado nunca en este, ni tampoco figuró en la terna que presentó dicho movimiento a consideración del Gobierno Nacional para suplir la vacancia temporal del gobernador del Tolima, tal como se desprende de los documentos que obran a los folios 10 a 13, 57, 58, 133, 134 y 139 del plenario.

Examinados estos supuestos de hecho frente a los de derecho presentados en la demanda, o sea, los relacionados con la violación de las normas de carácter superior y la falsa motivación, el primero de los cuales se estudió con fundamento en las normas presuntamente violadas, la Sala encuentra que así la interinidad o el encargo mientras se realizan nuevas elecciones, constituya una figura jurídica excepcional, debe seguir la misma línea de la provisionalidad o del encargo por finalización del período, en cuanto participa de las mismas características y comporta el mismo sentido de continuidad que el constituyente le ha querido dar a esta situación y, en consecuencia, el Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, estaba obligado a respetar las sugerencias presentadas por el movimiento político Somos Colombia, al proporcionarle una terna de candidatos y prometerle un listado, si fuere el caso, de los integrantes de dicho movimiento para que designara a uno de ellos, en cumplimiento del artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2002, modificatorio del artículo 303 de la Carta Política, siguiendo además los derroteros que sobre esta materia ha venido desarrollando esta Sala.

En anteriores oportunidades la Sala había sostenido:

“3. De acuerdo con el artículo 107 de la Carta, la inscripción de candidatos a elección popular deberá efectuarse por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida y será avalada por los representantes legales o los delegados de aquellos. Eso significa que en la elección popular de autoridades no solo se involucran los intereses individuales del candidato y territoriales de la localidad que representan, sino también abarca los intereses de permanencia del partido o movimiento político y de representación de la voluntad popular que se agrupa para expresarse políticamente. En consecuencia, el partido o movimiento político ganador de las elecciones no puede marginarse de la designación del funcionario que reemplaza temporalmente a quien fue elegido popularmente con su aval.

4. El artículo 259 de la Constitución dispone que “quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato”. En consecuencia, si un candidato debe contar con el aval de un partido y, al mismo tiempo a este se le impone el cumplimiento del programa que resultó escogido, es razonable que el movimiento político participe en la designación del gobernador que remplace temporalmente al elegido popularmente, para así garantizar la continuidad y correcta ejecución del programa de gobierno que contó con el respaldo popular.

5. El principio de autonomía de las entidades territoriales que se concreta, especialmente, en el derecho a gobernarse por sus propias autoridades constituye un necesario paradigma de interpretación de las normas de contenido electoral (C.P., art. 87, num. 1º). De consiguiente, es razonable sostener que en una República organizada en forma descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales en donde los ciudadanos eligen directa y libremente a los gobernadores (arts. 1º y 260 de la Carta), el Presidente de la República no debe tener absoluta libertad para escoger el reemplazo del gobernador, sino que su margen de discrecionalidad debe disminuirse” (2) .

En este mismo sentido, bajo una interpretación teleológica de la norma superior, la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “por el cual se reglamenta el voto programático” (Nº 163 de 1992 del Senado y 254 de la Cámara de Representantes) y declarar la inexequibilidad del artículo 15 del mencionado proyecto, había precisado:

“Cosa distinta es que estos funcionarios puedan ser nombrados interinamente, por el Presidente de la República, o por el respectivo gobernador, según el caso. En los términos del artículo 14 del proyecto. Es claro que se trata con ello de evitar el vacío de poder que pudiera presentarse en el respectivo departamento o municipio, una vez producida la falta del mandatario y mientras se procede a la elección de quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal situación lógicamente se derivarían (...). Con el cambio de régimen que en esta materia se produjo primero en la reforma constitucional de 1986, y luego en la nueva Constitución, lo que se ha querido es que la provisión de los cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento por parte de una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan solo un hecho excepcional. La disposición contenida en el artículo 15 sub examine va en contravía de tan manifiesta intención y, por ende, resulta violatoria de la Constitución.

La consecuencia lógica de esta inconstitucionalidad, es, naturalmente, la de que también en la eventualidad prevista en el artículo 15, deben realizarse elecciones en el respectivo departamento y municipio para reemplazar al gobernador o alcalde cuyo mandato hubiere sido revocado, aun cuando hubieren transcurrido dos (2) años desde su fecha de posesión. Ello sin perjuicio, claro, de que en el interim, la autoridad correspondiente pueda nombrar, con carácter provisional, al gobernador o alcalde encargados, mientras se efectúa, dentro de los términos legales, la nueva elección. Dicho nombramiento debe ceñirse, por lo demás, a la condición fijada para el efecto por la ley, es decir, que para él se tenga en cuenta el grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado” (3) (resaltado fuera de texto).

De todos modos, el criterio anteriormente plasmado, fue acogido por el legislador y quedó finalmente consagrado en la Ley 131 de 1994, “por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones”, en los siguientes términos, cuando se trata de la revocatoria del mandato:

“ART. 14.—Revocado el mandato al gobernador o al alcalde, se convocará a elecciones de nuevo mandatario dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de revocatoria. Durante el período que transcurra entre la fecha de revocatoria y la posesión del nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de la República o el gobernador, según sea el caso, un ciudadano del mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado” (resaltado fuera de texto).

En las anteriores condiciones la Sala concluye que en el sub lite, para suplir la falta temporal del gobernador cuyo acto de elección fue anulado, mientras se eligía nuevo mandatario, el Ministro del Interior y de Justicia, debió por lo menos designar, como gobernador encargado del departamento del Tolima, a un miembro del movimiento Somos Colombia, en cumplimiento de lo establecido en los artículos 1º del Acto Legislativo 02 de 2002 y 14 de la Ley 131 de 1994, y al no haberlo hecho, el acto de designación contenido en el Decreto 3242 del 16 de septiembre de 2005, quedó afectado de nulidad por violación a normas de carácter superior tal como deberá disponerse en la parte resolutiva y, en consecuencia, este cargo prospera».

(Sentencia de 6 de julio de 2006. Expediente 3883. Consejero Ponente: Dr. Filemón Jiménez Ochoa).

(2) Sentencia del 30 de agosto de 2002. Sección Quinta, radicados 2778 y 2779, consejero ponente Darío Quiñonez Pinilla.

(3) Sentencia C-011 de 21 de enero de 1994. Magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero.

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