•Sentencia 3907 de noviembre 19 de 1998

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

REGLAMENTACIÓN DE LOS USOS DEL SUELO

CORRESPONDE A LAS AUTORIDADES MUNICIPALES

EXTRACTOS: «Ha de tenerse en cuenta la naturaleza del asunto objeto de dicho acto, esto es, lo que entonces concernía a la licencia de funcionamiento de establecimiento comercial, estatuido bajo el nombre de permiso en el artículo 117 del Código Nacional de Policía, Decreto 1355 de 1970.

Bien es sabido, que dentro de su índole policiva, el asunto que aquí se analiza, por sus implicaciones prácticas o materiales es materia propia de los usos del suelo, toda vez que el funcionamiento de los establecimientos de comercio está condicionado y sigue condicionado, pese a la desaparición de la licencia por disposición del Decreto 2150 de 1995, a los usos que de cada sector del territorio municipal estén permitidos por los reglamentos locales.

Ahora bien, la reglamentación de los usos del suelo pasó a ser, en principio, una atribución propia de los concejos municipales, por disposición del artículo 313, numeral 7º, de la actual Constitución, luego sin hesitación alguna se constituye en un asunto municipal o local, como desde antes ya se insinuaba en el Código Nacional de Policía, al tenor de sus artículos 116 y 117, en cuanto a la actividad comercial se refiere y como directamente y de forma más amplia lo estableció la Ley 9ª de 1989, en sus artículos 63 y siguientes.

Significa lo anterior, que dentro de los asuntos policivos, los relativos a usos del suelo, y dentro de ellos los de funcionamiento de establecimientos comerciales, son necesariamente del resorte de las autoridades municipales, y sólo a ellas, de acuerdo con la ley, les corresponde reglamentarlos y ejercer la vigilancia correspondiente en lo que a condiciones de seguridad, sanidad, moralidad, y salvo la intervención de las autoridades ambientales, en lo que a ellas atañe, y otras competencias que en cabezas de entidades territoriales se prevén de manera taxativa y por consiguiente excepcional (áreas metropolitanas y distritos especiales).

Ello no es incompatible con la atribución que el numeral 8º del artículo 300 de la Constitución le asigna a las asambleas departamentales, para dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal, puesto que siendo esta una disposición general y el numeral 7º del artículo 313 ibídem, una especial, y ambas de igual jerarquía normativa, ha de tenerse como excluida de aquélla la específica materia que se reserva a los concejos municipales para su reglamentación.

Tampoco es incompatible con la subordinación que, en la jerarquía normativa, los actos municipales le deben a los actos jurídicos departamentales e incluso metropolitanos, puesto que tal subordinación ha de entenderse respecto de los asuntos y materias que están asignados por la Constitución y la ley a las autoridades departamentales, es decir, en tanto y en cuanto los actos de orden municipal se deban regir por normas de orden departamental, además de las legales y constitucionales, por disposición de normas de estos dos últimos órdenes; y sucede que ninguna de las normas que se han ventilado en el sub lite permite inferir este escalonamiento normativo.

Por el contrario, la preceptiva constitucional y su desarrollo legal lo que permite observar es una cláusula de reserva en favor de las autoridades municipales para la reglamentación y manejo de los usos del suelo de su respectiva jurisdicción, con sujeción obviamente a las disposiciones superiores sobre los diferentes aspectos que confluyen en el uso del suelo: ambiental, urbanístico, económico, fiscal, de planeación, social, cultural, etc., y sin perjuicio de las precitadas competencias especiales previstas sobre tales aspectos, como las atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, al Ministerio del Medio Ambiente, a las áreas metropolitanas, a los distritos especiales, etc.

En estas condiciones, dicha cláusula a su vez constituye una cláusula general de competencia en cabeza del municipio en relación con su territorio, que admite situaciones de excepciones, las cuales, a su turno, obedecen a razones de especificidad, aplicadas a los elementos que concurren en los usos del suelo, v.g. el factor ambiental y el de planeación del desarrollo regional, en los que puede darse desplazamiento de las autoridades municipales por otras en el manejo de casos concretos de usos del suelo, o subordinación de ellas a decisiones de éstas.

Significa también que, en principio o por regla general, la adecuación y aplicación de la normatividad respectiva a situaciones concretas es un asunto de índole municipal y, por tanto, parte de los asuntos administrativos que a sus autoridades les compete gestionar. Ello ha de ser así a fin de facilitar la adecuación de las normas generales pertinentes a las “necesidades, singularidades y expectativas” de cada localidad, de que habla la Corte Constitucional en su sentencia C-354 de fecha 16 de octubre de 1996, magistrado ponente doctor Fabio Morón Díaz. Asunto que, por ser de orden municipal, se encuentra cobijado por la autonomía administrativa propia de la descentralización territorial, salvo, se insiste, las excepciones que se prevean.

La Sala ha dilucidado el punto de la competencia para el manejo de los usos del suelo, así:

— De cara a autoridades distintas del municipio, en la sentencia de 17 de abril de 1997, expediente número 3959, con ponencia del consejero doctor Manuel Urueta Ayola, en la que se concluyó que de conformidad con el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución Pólítica, que con aquél la comparten las áreas metropolitanas.

— De cara al medio ambiente, en la sentencia de 12 de marzo de 1998, expediente número 4302, con ponencia del consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa, en la cual se llegó a la conclusión de que el manejo de los usos del suelo no es cuestión exclusiva de los municipios, sino que a ellos les corresponde apenas la reglamentación de las regulaciones nacionales sobre el particular, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y por las corporaciones autónomas regionales, en cabal aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad que consagra el artículo 288 de la Constitución.

Sea esta la oportunidad para precisar que esta última conclusión está referida al medio ambiente, y en lo que concierne a la potestad reglamentaria, pero que el manejo de los usos del suelo por parte de los municipios abarca otras potestades, como son las que están comprendidas en el haz de las atribuciones o niveles propios del poder de policía (regulación, función y ejecución)(1), y que todas ellas han de ejercerse en desarrollo y cumplimiento de sus propios reglamentos y de las normas jurídicas superiores (constitucionales, legales y reglamentarias) atinentes a ellas, aspectos, entre los cuales, el del ambiente es uno de ellos.

(1) Ver sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 26 de septiembre de 1996, expediente número 3951, consejero ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

Descendiendo al caso de que se ocupa la Sala, según lo expuesto y los antecedentes administrativos del mismo, éste no está dentro de excepción constitucional o legal alguna que lo sustraiga de las autoridades municipales o lo sujete a la subordinación de otras autoridades, por lo cual ha de tenerse como de competencia exclusiva de la órbita municipal y, por ende, sólo a ellas les corresponde la decisión respectiva.

En estas circunstancias, las disposiciones del Código Departamental de Policía del departamento de Antioquia que extiendan a autoridades departamentales la competencia para decidir asuntos relacionados con el funcionamiento de establecimientos comerciales, en tanto es un asunto de usos del suelo, a todas luces se opone al artículo 313 numeral 7º, de la Constitución, en concordancia con los artículos 1º, 209, 287 y 311 ibídem. Por consiguiente, se impone la inaplicación de las mismas al pretender ser aplicadas a situaciones concretas, que para la presente litis se trató del literal g del numeral 2º, del artículo 324, del Decreto ordenanzal 1508 de 20 de abril de 1994, “por el cual se reforma el Código de Policía para el departamento de Antioquia”. Con él debió haberse también inaplicado el inciso final del artículo 156 y el numeral 4º del artículo 327, todos del mismo decreto, en razón de que también prevén una segunda instancia ante el gobernador del departamento, respecto de las decisiones relacionadas con el funcionamiento de establecimientos comerciales tomadas por el alcalde.

No está por demás recordar al tercero recurrente, que la autonomía administrativa de las autoridades territoriales, no es absoluta, ni una patente de corso para la arbitrariedad, por cuanto en razón a la sujeción que ellas le deben al ordenamiento jurídico en todas sus actuaciones, esto es, al principio de legalidad, tales actuaciones están sujetas a los controles que dicho ordenamiento prevé, entre ellos el jurisdiccional, que le permite a los administrados procurar la restauración de dicho ordenamiento cuando sea infringido por aquéllas, el restablecimiento del derecho particular que resulte lesionado y el resarcimiento de perjuicios que de manera antijurídica les llegaren a causar.

De suerte que no por la improcedencia del recurso de apelación contra actos del alcalde, como el que revocó el gobernador de Antioquia mediante el acto que se acusa, ha de asumirse que los ciudadanos se encuentren desvalidos ante los eventuales abusos de dicho funcionario municipal».

(Sentencia de noviembre 19 de 1998. Expediente 3907. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

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