Sentencia 3943 de febrero 8 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA O CON AUTORIDAD DE NORMAS JURÍDICAS

No le corresponde hacerla a las autoridades administrativas

EXTRACTOS: «El ciudadano Germán Guevara Ochoa cuestiona la presunción de legalidad que acompaña al Acuerdo 35 del 23 de mayo de 2006 “Por el cual se interpreta, por vía de autoridad, el artículo transitorio 103 del estatuto general - Acuerdo 66 de 2005”, expedido por el Consejo Superior de la UPTC, por medio del cual, además de hacerse la citada interpretación, “se define el 31 de diciembre de 2006, como la fecha hasta la cual continuará ejerciendo el cargo de Rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, el doctor Carlos Augusto Salamanca Roa”. Señala el libelista que al haber sido elegido el último como rector de la UPTC para el período junio 1º/2003-mayo 31/2006, a la culminación del mismo no se le podía prorrogar el período hasta el 31 de diciembre de 2006, pues lo que correspondía hacer era la elección con fundamento en las nuevas reglas fijadas por el Acuerdo 66 de 2005 o estatuto general universitario, ya que al contrariarlas se negaba a la comunidad universitaria su derecho a la participación en la vida política de la institución, vulnerándose con ello lo previsto en los artículos 13 literales c y e, 17, 18, 19 literal e y 94 del mencionado estatuto.

Qué puede y qué no puede hacer la administración pública es algo que en el contexto del derecho constitucional colombiano está debidamente decantado y responde a la necesidad de erradicar la arbitrariedad en el proceder de la administración, en cuyo actuar debe estar siempre sujeta a reglas previamente dictadas al efecto, por medio de las cuales se viene a precisar el conocido principio de legalidad. Por el mismo se entiende que los servidores públicos solo están habilitados a hacer aquello que el ordenamiento jurídico les permite, sin que puedan atribuirse funciones o competencias no previstas allí, pues como lo dice el artículo 6º de la Constitución “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, postulado que se ratifica en el artículo 121 ibídem al precisar que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.

El marco competencial de los servidores y autoridades públicas no queda librado, entonces, a la voluntad de los funcionarios, a quienes el constituyente conmina a no dejar de cumplir con sus funciones pero también los llama a no sobrepasar los límites de ellas, tanto que los hace responsables por extralimitarse en su ejercicio. Implica lo dicho, que los servidores públicos solo pueden actuar dentro de los precisos parámetros que el marco competencial demarca, que de ser desbordado corresponde a una violación al principio democrático por refundirse en una misma persona la facultad de expedir reglamentos y acatarlos, tambaleando con ello el propósito de erradicar la arbitrariedad en la administración.

Ahora, la facultad de acudir a la interpretación auténtica o por vía de autoridad no está al alcance de todos los servidores públicos, no corresponde a una competencia generalizada de la que se puedan apoderar los funcionarios cuando a bien tengan; se trata, por el contrario, de una competencia que el constituyente y el legislador han querido otorgar de manera restrictiva y focalizada, de modo que sólo ciertas autoridades públicas pueden acudir a ella, debido a que los resultados de las mismas tienen efectos vinculantes frente a todo el mundo o erga omnes.

Así, por ejemplo, el constituyente se refiere a la interpretación auténtica o por vía de autoridad, en el numeral 1º del artículo 150 de la Constitución al señalar que “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1) Interpretar, reformar y derogar las leyes...” (4) (resalta la Sala), lo cual aparece reiterado en los artículos 14 y 25 del Código Civil, donde se señala:

“ART. 14.—De las leyes que declaran el sentido de otras leyes. Las leyes que se limitan a declarar el sentido de otras leyes, se entenderán incorporadas en estas; pero no afectarán en manera alguna los efectos de las sentencias ejecutoriadas en el tiempo intermedio.

“ART. 25.—Interpretación por el legislador. La interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, solo corresponde al legislador” (resalta la Sala).

También puede hacer interpretación auténtica o por vía de autoridad la Corte Constitucional al proferir sentencias dentro de las acciones públicas de inconstitucionalidad, como así se advierte en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, que expresa:

“ART. 48.—Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:

1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general. (...)” (resalta la Sala).

Los demás servidores públicos, entre ellos la rama judicial y las autoridades administrativas, no están habilitados para llevar a cabo interpretación auténtica o con autoridad. En cuanto a la rama judicial, si bien tiene la facultad-deber de interpretar normas jurídicas (5) el fruto de esa labor hermenéutica no se incorpora a la norma jurídica interpretada de modo que produzca efectos frente a todo el mundo, se trata de un pronunciamiento que las más de las veces produce efectos frente al caso concreto, desprovisto de fuerza vinculante respecto de los asociados, constituyendo apenas un criterio auxiliar (6) que puede o no ser acogido por los demás operadores jurídicos al momento de dirimir un conflicto sometido a su consideración.

Ni el constituyente ni el legislador han reconocido a las autoridades administrativas la potestad de hacer interpretación auténtica o con autoridad, su marco de actuación está dado por la Constitución, la ley y los reglamentos. No puede admitirse que las universidades públicas, como la UPTC, están exceptuadas de esta regla, así el ordenamiento constitucional (7) y legal (8) les reconozca autonomía y a través de ella un amplio margen de actuación para autorregularse en su orientación filosófica y administrativa.

Si se mira con detenimiento la consagración constitucional y legal del principio de autonomía universitaria, se podrá establecer que de ninguna manera les está permitido hacer interpretación auténtica o con autoridad; como dice el artículo 69 constitucional las universidades pueden “regirse por sus propios estatutos”, expresión equivalente a la potestad de expedición y modificación de los mismos, como así se confirma en el artículo 28 de la Ley 30 de 1992 al precisar que dichos entes autónomos están habilitados para “darse y modificar sus estatutos”, e igualmente ratificado en el literal d del artículo 65 de la misma ley, donde se atribuye como función del Consejo Superior Universitario “Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la institución”. Lo mismo se registra en el Acuerdo 66 del 25 de octubre de 2005 “Por el cual se expide el estatuto general de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia”, porque en el literal d de su artículo 13 se reproduce el contenido de la norma últimamente mencionada.

Como quiera que las autoridades universitarias, entre otras, deben ser respetuosas del principio de legalidad, que cierra la puerta a la posibilidad de asumir competencias que expresamente no le han sido conferidas en forma legal, reitera la Sala que la interpretación auténtica o con autoridad solo está permitida a aquellas autoridades que expresamente el constituyente y el legislador han señalado, entre quienes no se encuentran los consejos superiores de las universidades públicas.

Ahora bien, la norma que fue objeto de “interpretación” por parte del Consejo Superior Universitario al expedirse el Acuerdo 35 de 2006, corresponde al artículo 103 del Acuerdo 66 del 25 de octubre de 2005 “Por el cual se expide el estatuto general de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia”, dictado por el mismo cuerpo colegiado, norma que en literalmente enseña:

“ART. 103.—Los integrantes de las corporaciones universitarias y autoridades con período fijo designados antes de la vigencia del presente acuerdo, continuarán en sus cargos hasta el vencimiento del período, fecha a partir de la cual, serán designados sus respectivos reemplazos, conforme lo previsto en el presente estatuto”.

Era clara la norma anterior en señalar que las autoridades con período fijo designadas antes de la vigencia del Acuerdo 66 de 2005, permanecerían en su cargo hasta el vencimiento del mismo, es decir que el rector Dr. Carlos Augusto Salamanca Roa, ejercería dicha dignidad por el término de tres años, finalizando el 31 de mayo de 2006; sin embargo, la decisión resultante de la “interpretación” quedó con un sentido y alcance distinto, al punto que la finalización del período que estaba prevista para el 31 de mayo de 2006, se postergó hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad, incrementándose en seis meses el período para el que fue elegido el Dr. Salamanca Roa.

Esta decisión, que se materializó en el acto acusado, vulnera el estatuto general de la UPTC, tal como lo denuncia el demandante. Para comenzar, se desconoce la prohibición consagrada en el literal e del artículo 19 del Acuerdo 66 de 2005, según la cual para ser designado rector se requiere “No haber desempeñado, en la universidad, el cargo de rector en propiedad”, cuando está demostrado suficientemente que el Dr. Salamanca Roa había sido designado en propiedad en ese cargo a través del Acuerdo 23 del 15 de mayo de 2003, por un período de tres años (fl. 204).

De igual forma viola lo previsto en los artículos 17 y 18 del estatuto general de la UPTC, que preceptúan:

“ART. 17.—La designación del rector se hará en el mes de noviembre anterior a la finalización del período rectoral. Cuando sobrevenga una situación extraordinaria, el Consejo Superior procederá a su designación, de conformidad con lo previsto en el presente estatuto.

PAR.—El acuerdo mediante el cual se designa al rector de la universidad, será publicado en el Diario Oficial.

ART. 18.—El rector de la universidad será designado por el consejo superior, de nombres presentados por los sectores universitarios a razón de dos (2) nombres por coda uno, a excepción de los profesores escalafonados, quienes propondrán cuatro (4) nombres. Estos nombres serón obtenidos, mediante consulta directa a profesores escalafonados, estudiantes con matrícula vigente en programas propios, egresados de sus programas académicos propios y personal administrativo, integrado por empleados públicos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa y trabajadores oficiales, protegidos por la convención colectiva”.

Nada de lo anterior se observó. Ante la inminencia del final de período de tres años del rector, Dr. Carlos Augusto Salamanca Roa, el Consejo Superior de la UPTC obvió la participación democrática de los distintos estamentos universitarios, para en su lugar proceder a prorrogar, de manera ilegal, un período que según las normas estatutarias anteriores y actuales no podía rebasar los tres años. Esta decisión se tomó por el consejo superior en la sesión del 24 de febrero de 2006, recogida en el Acta 2, donde luego de intensos debates se concluyó:

“A continuación le comenta al señor gobernador cómo están las interpretaciones: Diego Barón [representante estudiantil] dice que el período termina el 31 de mayo; el doctor Alfonso Pérez [representante de los ex rectores] considera que este artículo 103 es interpretable como que se termina el 31 de diciembre; el doctor Guillermo Buitrago [representante de las directivas académicas] está de acuerdo en que termina el 31 de diciembre; el doctor Quijano [representante del sector productivo] plantea que se termina el 31 de mayo; el doctor Serrano [representante de egresados] plantea que termina el 31 de mayo; el doctor Manuel Álvarez [representante profesoral] plantea que termina el 31 de mayo; la doctora Liliana Melo [delegada del Sr. Presidente de la República] y la presidencia consideramos que termina el 31 de diciembre, luego estamos 4 a 4, y decide el señor gobernador.

El señor gobernador manifiesta que por sanidad de la universidad, cree que si (sic) es mejor que termine el 31 de diciembre; dejarlo seguir y así se cumple con el estatuto para que la elección sea en noviembre” (fl. 97).

Si el consejo superior quería modificar el contenido del artículo 103 del estatuto general de la UPTC, lo correcto hubiera sido que, en aplicación del principio del paralelismo de las formas, la decisión se hubiera adoptado con apego a los dictados de sus estatutos, requiriéndose de unas mayorías especiales y de un procedimiento igualmente particular como allí se consigna.

En efecto, cualquiera modificación que se quisiera hacer al estatuto general de la UPTC requería de la aprobación de por lo menos dos terceras (2/3) partes de sus miembros, en dos sesiones diferentes, llevadas a cabo con un intervalo no menor a quince días (art. 94). Aunque se quisiera dar a la mencionada “interpretación” el alcance de una modificación, habría de colegirse que ello tampoco sería legalmente admisible, en atención a que la aprobación de la decisión no contó con las 2/3 partes de los votos de los integrantes del consejo superior y tampoco se hizo en dos debates convocados con tal fin y con un intervalo entre ellos no inferior a quince días, lo cual se constata en la sesión del 24 de febrero de 2006 consignada en el Acta 02 aludida (fls. 60 a 100).

Luego de confrontar el Acuerdo 35 del 23 de mayo de 2005, expedido por el consejo superior universitario de la UPTC, con el estatuto general de la misma institución, se llega a concluir, como así lo recomendó en su concepto el colaborador fiscal, su ilegalidad porque acudió a una facultad que está restringida a autoridades diferentes de ella; como quedó visto la interpretación auténtica o con autoridad esta prevista por el constituyente y por el legislador para el Congreso de la República y para la Corte Constitucional al decidir sobre las acciones públicas de inconstitucionalidad. Tal conclusión se sustenta igualmente en que ante el cese del período del rector designado para el período 2003-2006, la prórroga no era una alternativa estatutariamente contemplada y cualquier modificación que se le quisiera hacer al estatuto general de la universidad debía realizarse de acuerdo con las normas pertinentes. Por tanto, se despachará favorablemente la petición anulatoria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Niéganse las excepciones formuladas por la parte demandada.

2. ANÚLASE el Acuerdo 35 del 23 de mayo de 2006 “Por el cual se interpreta, por vía de autoridad, el artículo transitorio 103 del estatuto general - Acuerdo 66 de 2005; expedido por el consejo superior de la universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, mediante el cual se dispuso la prórroga del período del rector, Dr. Carlos Augusto Salamanca Roa, por seis meses más, contados entre el 1º de junio y el 31 de diciembre de 2006.

3. Comuníquese esta determinación al consejo superior universitario de la UPTC, para lo de su competencia.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese».

(Sentencia de 8 de febrero de 2007. Radicación 3943. Consejera Ponente: Dra. María Noemí Hernández Pinzón).

(4) Esta facultad se repite en el numeral 2º del artículo 6º de la Ley 5ª de 1992 al precisar que el Congreso de la República cumple “Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos las ramos de la legislación” (resalta la Sala).

(5) Así lo confirma el artículo 304 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el D.E. 2282 de 1989 artículo 1º numeral 134, al señalar: “En la sentencia se hará una síntesis de la demanda y su contestación. La motivación deberá limitarse al examen crítico de las pruebas y a los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen...” (resalta la Sala).

(6) El artículo 230 de la Constitución señala: “Los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares”.

(7) “El artículo 69 constitucional expresa: ''Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior''” (resaltado fuera del original).

(8) El artículo 28 de la Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, preceptúa sobre la autonomía universitaria: “La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional” (se resalta).

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