Sentencia 395-99 de septiembre 25 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: Expediente 395-99.

Conjuez Ponente:

Dr. Álvaro Lecompte Luna

Sala de Conjueces

Decretos del gobierno.

Actor: Pablo Julio Cáceres Corrales

Bogotá, D.C., veinticinco de septiembre de dos mil uno.

El ciudadano Pablo Julio Cáceres Corrales, haciendo uso de la acción pública instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (D. 2304/89, art. 14), ha impetrado la nulidad del Decreto 2668 de diciembre 31 de 1998, expedido por el Gobierno Nacional, mediante el cual se derogan los decretos 610 de marzo 26 y 1239 de julio 2 de dicho año, por los cuales se estableció una bonificación por compensación para magistrados de tribunal y otros funcionarios. En curso el proceso, se han acreditado como coadyuvantes los ciudadanos Pedro Augusto Escobar Trujillo y Édgar Eduardo Cortés Prieto. La Nación ha acreditado sendos apoderados a través de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Justicia y del Derecho y del Departamento Administrativo de la Función Pública.

I. El acto acusado

En lo pertinente, el acto administrativo acusado es del siguiente tenor:

CONSIDERANDO:

“Que el ejercicio de las facultades del Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los pertenecientes a la rama judicial, se limita en el tiempo, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero de cada año, de acuerdo con el artículo 4º de la Ley Marco 4ª de 1992;

“Que el literal h) del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, la fijación del régimen salarial y prestacional debe sujetarse a las metas fijadas en la política macroeconómica y fiscal del país;

“Que el rigor de las metas macroeconómicas y fiscales para la vigencia de 1999 será del 15% para todos los servidores públicos;

“Que la aplicación de los decretos 610 y 1239 de 1998 implicaría un promedio en la remuneración de los funcionarios a lo cuales cobijan estas normas, del 60% para 1999, lo que genera una situación inequitativa en los incrementos de las remuneraciones frente a los demás servidores públicos, en particular de los demás trabajadores de la rama judicial, la Fiscalía y el Ministerio Público;

“Que la aplicación de los decretos 610 y 1239 de 1998 generaría una alteración significativa de la estructura salarial y prestacional en los órganos a los cuales se encuentran vinculados los funcionarios a los cuales van dirigidos dichos decretos;

“Que conforme el artículo 10 de la precitada Ley 4ª de 1992, todo régimen salarial y prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en esa ley, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos,

DECRETA:

ART. 1º—Derogar el Decreto 610 del 26 de marzo de 1998 “por el cual se establece una bonificación de los magistrados de tribunal y otros funcionarios” y el Decreto 1239 de julio 2 de 1998 “por el cual se adiciona el Decreto 610 del 26 de marzo de 1998”.

(…)”.

Del proceso

1. Quepa anotar, en primer lugar, que los decretos derogados por el acto acusado habían fijado una bonificación o prima especial de servicios de carácter que incidiría en las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes a favor de los magistrados de Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar, de los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura, de los abogados auxiliares del Consejo de Estado, de los fiscales y jefes de unidad ante el Tribunal Nacional, de los fiscales del Tribunal Superior Militar, los fiscales ante Tribunal de Distrito, de los jefes de unidad de fiscalía ante Tribunal de Distrito, y de los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del secretario judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura; a estos últimos les fue extendido el beneficio por el Decreto 1239 de 1998.

En cuanto a los efectos fiscales de la bonificación, el decreto dispuso su vigencia a partir del 1º de enero de 1999.

2. El actor acusa el acto demandado de apartarse de las normas de orden constitucional que protegen el trabajo y los derechos y prestaciones sociales de los trabajadores y servidores públicos porque contradice a la Ley 4ª de 1992, en las condiciones específicas que señala su artículo 2º y el régimen de los decretos de que trata el artículo 150 de la Carta. Y además de estar falsamente motivado con razones jurídicas que carecen de todo respaldo en el orden jurídico colombiano ya que el Presidente de la República cuando expidió los decretos derogados usó correctamente la facultad de consagrar la prestación social que elimina el decreto sub judice.

3. A su turno, el primero de los coadyuvantes, amén de corroborar el concepto de la violación que hace el demandante, agrega que el acto impugnado quebrantó el numeral 7º del artículo 152 de la Ley 270 de 1996, “estatutaria de la administración de justicia” que enseña cómo los servidores públicos tienen derecho a “percibir una remuneración digna acorde con su función, dignidad y jerarquía la que no puede ser disminuida de manera alguna” (se subraya). Para acentuar su criterio da traslado a jurisprudencia de la Corte Constitucional cuando juzgó la dicha Ley 270 de 1996, que fue declarada plenamente exequible.

Por otro lado, dice el interviniente, tan errado fue el motivo principal que llevó al gobierno a derogar los decretos 610 y 1239 de 1998, es decir que había sobrepasado el tiempo de los primeros diez (10) días del mes de enero de cada año, que él mismo expidió el Decreto 664 de 13 de abril de 1999, sin motivación alguna pero invocando la mismas facultades de la Ley 4ª de 1992, y por lo tanto al revivir la bonificación o prima especial implícitamente reconoció:

a) Que por fuera de esos diez (10) primeros días es posible modificar la remuneración de los empleados judiciales, y

b) Que esta definición de la remuneración y la prestación no viola o transgrede las metas macroeconómicas, que usó el acto acusado como segundo argumento para derogar los decretos que crearon la bonificación o prima especial y que no está sometida a los criterios de la Junta Directiva del Banco de la República.

4. A su vez, el segundo coadyuvante se hace eco de la tesis del demandante, invoca el quebranto de los derechos adquiridos y a la seguridad jurídica y, de contera cómo no puede el Estado derogar unilateralmente una norma favorable cuando actúa como patrono.

Además de todo lo anterior, dice este coadyuvante que el gobierno no tuvo en cuenta de que el acto acusado es en realidad un decreto reglamentario, ni que el Decreto 610 fue dictado en desarrollo de una ley marco es decir, de una norma de mayor jerarquía a la del decreto reglamentario.

Olvidó también el acto acusado que la tal bonificación por compensación fue producto de un acuerdo, desconociendo así los efectos que tiene esta clase de acuerdos entre el gobierno y los representantes de un grupo de funcionarios judiciales.

5. El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho principalmente plantea la inhibición de la Sala para pronunciarse en el fondo, pues el decreto demandado, como ya se expuso, desapareció de la vida jurídica al ser derogado por el Decreto 664 de 1998. De esta manera, concluye, la sentencia carecería de objeto.

6. Quien representa judicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, defiende el criterio de la fijación de un plazo temporal para expedir decretos por parte del ejecutivo referentes a salarios, sólo dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero de cada año. Ello obedece a la técnica de las leyes marco, tal como lo establece la Ley 4ª de 1992, pues todo ello descansa en una relación estrecha e indisoluble con el marco macroeconómico del Estado colombiano.

Explica seguidamente la naturaleza de la bonificación creada para algunos servidores de la rama judicial, la que no hace parte de las prestaciones de los mismos, sino solo del sistema salarial. Su objeto es lograr una nivelación de los beneficiarios en relación con otros servidores de la rama.

Remata su escrito explicando por qué no hubo violación de derechos adquiridos, dado que éstos jamás entraron al patrimonio de los funcionarios, porque únicamente regía a partir del primero (1º) de enero de 1999, explicando a espacio los efectos macroeconómicos de la bonificación.

7. El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública analiza lo atinente a los distintos tipos de leyes, cuáles son las facultades constitucionales del ejecutivo transcribiendo apartes de fallos de la Corte Constitucional, cuál es el carácter del Decreto 2668 de 1968 al tenor de un fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del consejero Dr. Carlos A. Orjuela Góngora, o sea que se trata de un decreto que emana de la Ley 4ª de 1992, o sea una ley marco.

8. En folios 164 a 173 del expediente aparece, junto con un salvamento de voto, la Sentencia C-710 de 1999 de la Corte Constitucional, Sala Plena, que resolvió declarar inexequible la expresión “dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero” y la totalidad del inciso tercero del artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, primer fundamento o base que tuvo en cuenta el gobierno para expedir el acto acusado.

9. El Ministerio Público es de opinión de que las pretensiones de la demanda deben ser denegadas, pues según la lógica de la Sentencia de 14 de enero de 1991, para la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, hay sustracción de materia porque el acto acusado desapareció. En esa época, para tomar un camino ante las dos posiciones tomadas por la corporación en torno al tema, tomó el segundo, o sea que cuando una norma de carácter general es derogada aun en el decurso del proceso, lo conducente es denegar las súplicas de la demanda, pues la derogatoria surte efectos hacia el futuro, restableciéndose el imperio de la legalidad, que es lo protegido por la acción pública del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

10. Los alegatos de conclusión de la parte actora y de los coadyuvantes reiteran sus respectivas tesis jurídicas, haciendo hincapié en la necesidad de anular el acto acusado, dado que éste tuvo efectos en el tiempo, por lo cual, para proteger el bien jurídico tutelado se impone la declaratoria de su nulidad.

11. Es de destacar también que en autos aparece el informe de la Junta Directiva del Banco de la República, en el cual extensamente explica los alcances de la política macroeconómica, entre otros asuntos. Si es del caso, se estudiarán en los apartes considerativos de esta providencia.

Para resolver se considera:

La finalidad de la acción de nulidad definida por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo no es otra que la de restablecer el orden jurídico abstracto cuando quiera haya sido violado o quebrantado o desconocido a través de un acto administrativo, sea de carácter genérico o subjetivo, siempre, para este último caso, que no haya transcurrido el tiempo señalado por la ley para que ocurra el fenómeno de la caducidad, si por lo que persigue el actor se establece que se busca un restablecimiento de derecho. Así lo ha reiterado muchísimas veces la jurisprudencia de esta corporación y en esta ocasión se vuelve a sentar. En este evento, la acción caduca a los cuatro meses de expedido, publicado o notificado el acto dado que lo perseguido, realmente, es haber hecho uso de la acción del artículo 84 y no la del 85 y que no se hizo uso porque estaba caducada. En el primer caso, la acción de nulidad (simple) no caduca y puede presentarse en cualquier tiempo, siempre y cuando esté vigente.

De esta suerte que si al incoarse la acción de nulidad (simple) el acto acusado ya desapareció de la vida jurídica por cualquier causa, como sería por ejemplo la derogatoria, si la demanda ha sido admitida sólo cabría la emisión de un fallo inhibitorio tal como lo propone el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho en este asunto. Ello por cuanto el orden jurídico quebrantado, violado o desconocido ya se restableció. Al contrario, si la derogatoria o desaparición del acto ocurre cuando ya el proceso está en curso, éste deberá concluir con sentencia de fondo, dado que el quebranto, violación o desconocimiento del orden jurídico produjo consecuencias negativas y se impone entonces la declaratoria de nulidad con el propósito de que se restablezca en el lapso durante el cual resultó quebrantado, violado o desconocido.

En el caso sub examine es de observar que el libelo demandatorio fue presentado en la secretaría de la Sección II, el 16 de febrero de 1999, por lo que hay que concluir que el acto estaba vigente, puesto que la derogatoria ocurrió, como se ha dicho, el 13 de abril de ese mismo año, en virtud del Decreto 664. De tal manera que no cabe la inhibitoria propuesta. Durante el tiempo que transcurrió entre el 1º de enero y el 13 de abril de 1999, no existió la bonificación porque el decreto que consagró nuevamente la bonificación por compensación de los mencionados funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público, así como del Tribunal Superior Militar no borró hacia atrás esos efectos, sino que expresamente indicó que ello rige “a partir de la fecha de su expedición…”.

Por lo que acaba de indicarse, esta Sala de Conjueces entra a pronunciarse sobre el fondo de los asuntos planteados por las partes, para establecer si en verdad el acto acusado —el Decreto 2668 de 31 de diciembre de 1998— incurrió o no en los vicios que se le endilgan o en uno sólo de ellos, o en otras palabras fue expedido en forma irregular o mediante falsa motivación, o si obedeció rectamente los preceptos legales pertinentes.

El más destacado vicio con que se tacha de nulidad el acto, es la falsa motivación consistente en creer que los decretos 610 y 1239 habían sido expedidos después de haber transcurrido los primeros diez (10) días del mes de enero de 1998 conforme al artículo 4º de la Ley 4ª de 1992. Y tan protuberante es el error de apreciación, tanto de ésta como del decreto, que el mismo Gobierno Nacional, en abril de 1999, o sea, por fuera de los primeros diez (10) días del mes de enero, derogó la derogatoria y revivió los decretos 610 y 1239 de 1998. Y como si fuera poco, la Corte Constitucional declaró inexequible la frase “dentro de los primeros diez días del mes de enero” para recalcar que en desarrollo de la ley marco de salarios, la facultad de su desarrollo puede hacerse en cualquier tiempo.

Lo precedentemente escrito sirve para llegar a la conclusión de que se impone la declaratoria de nulidad del acto acusado, tal como lo han solicitado el demandante y los intervinientes, sin necesidad de entrar a analizar los demás planteamientos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, a través de esta Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE NULO el Decreto 2668 de diciembre 31 de 1998, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se derogaron los decretos 610 de marzo 26 y 1239 de julio 2 de 1998, por los cuales se estableció una bonificación por compensación para magistrados de tribunales y otros funcionarios.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado, cúmplase y archívese el expediente.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

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