Sentencia 4088 de mayo 29 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 4088

Autoridades nacionales

Consejero Ponente:

Dr. Juan Alberto Polo Figueroa

Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y siete.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones:

1. Los actos demandados

Por la brevedad de su contenido se pasan a transcribir, así:

“RESOLUCIÓN NÚMERO 1846 DE 1995

(Diciembre 29)

“Por la cual se reglamenta el uso de uniformes de los servicios de vigilancia y seguridad privada”.

El superintendente de vigilancia y seguridad privada,

en ejercicio de las facultades legales y,

CONSIDERANDO:

Que corresponde a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ejercer la supervisión y control de los servicios del ramo;

Que en desarrollo de sus funciones, debe establecer las formas y medidas para la prestación de estos servicios;

Que debe velar porque quienes presten estos servicios mantengan en forma permanente los más altos niveles de eficiencia técnica y profesional para atender sus obligaciones, con el fin de asegurar la confianza pública en los servicios de vigilancia y seguridad privada;

Que el personal de los servicios de vigilancia y seguridad privada que desarrollen esta actividad con armas debe estar sometido a lo reglamentado en la presente resolución;

Que la presente reglamentación pretende evitar que personas no autorizadas conforme a la ley, ejerzan las actividades exclusivas de los vigilados,

RESUELVE:

ART. 1º—El personal que preste servicios de vigilancia y seguridad privada, con armas, debe portar uniforme y distintivos de la empresa a la cual está vinculado.

ART. 2º—En los uniformes que porte el personal de servicios de vigilancia debe aparecer el nombre de la empresa en un lugar visible.

ART. 3º—Los uniformes que porte el personal de vigilancia y seguridad privada deberán ser diferentes a los de la fuerza pública y otros cuerpos oficiales armados.

ART. 4º—Las empresas de vigilancia y seguridad privada no podrán hacer uso de más de tres estilos de uniforme.

ART. 5º—Las empresas de vigilancia y seguridad privada deberán para los efectos de control e inspección registrar los uniformes que porte el personal de cada una de sus compañías. Este registro se efectuará a partir del 1º de enero de 1996.

ART. 6º—La presente resolución rige a partir del 1º de enero de 1996.

Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada

CIRCULAR NÚMERO 19

Corresponde a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada el control e inspección del registro de los uniformes que porte el personal de vigilancia de cada una de las compañías.

Por lo anterior y para dar cumplimiento a lo reglado en el artículo 5º de la Resolución 1846 del 28 (sic) de diciembre de 1995, se solicita se alleguen junto con la solicitud de inscripción fotografías de cada uno de los uniformes que portará el personal de vigilancia.

El motivo por el cual se requieren dichas fotografías es para verificar si los uniformes están confeccionados de acuerdo a lo establecido en los artículos 1º, 2º y 3º de la Resolución 1846 de 1995, siendo diferentes para cada empresa.

Si las empresas de vigilancia y seguridad privada cumplen con los requisitos señalados anteriormente y consagrados en la citada resolución se accederá a su correspondiente registro en la secretaría general de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”.

2. Las disposiciones superiores pertinentes

Estas son los artículos 103 del Decreto 356 de 1994, 5º y

6º del Decreto 1445 de 1991, que a la letra rezan:

DECRETO 356 DE 1994 

“(...).

ART. 103.—Uniformes y distintivos. El personal de los servicios de vigilancia y seguridad privada que en la prestación del servicio utilice armas de fuego o instrumentos fabricados con el propósito de producir amenaza, lesión o muerte a una persona, deberá portar el uniforme establecido por el Gobierno Nacional.

El uniforme que porte el personal de los servicios de vigilancia y seguridad privada será obligatorio en cuanto a diseño y color con características diferentes a las de la fuerza pública y otros cuerpos oficiales armados. Las empresas se identifican por los escudos, apliques y numeración de las placas que se les asigne.

Las empresas de vigilancia y seguridad privada no podrán utilizar los grados jerárquicos de la fuerza pública, para denominar al personal que labora en las mismas.

PAR. 1º—El uniforme a que se refiere el presente artículo, debe ser suministrado por el servicio de vigilancia y seguridad privada correspondiente, conforme a lo dispuesto en las normas laborales.

PAR. 2º—Los almacenes o industrias que provean uniformes, no podrán fabricar ni comercializar prendas iguales a las de la fuerza pública, que generen contusión en la ciudadanía u obstruyan la acción de la fuerza pública so pena de la aplicación de las sanciones previstas en este decreto”.

DECRETO 1445 DE 1991 

“ART. 5º—Uniforme para el personal masculino de vigilantes. El uniforme para el personal masculino de las empresas de vigilancia privada tendrá las siguientes características:

1. Clima frío:

a) Gorra de paño o poliester color castaño oscuro en forma hexagonal, con escudo de la empresa y la inscripción “vigilancia privada” en letras amarillas de un cm., colocada en su parte inferior, visera en plástico de color castaño oscuro;

b) Saco de paño o poliester color castaño oscuro de corte corriente, solapas delgadas, tipo sastre, manga y puños lisos sin presillas, fuelles y galones, con cuatro botones del mismo color en pasta. En la parte inferior llevará un bolsillo en cada costado con tapas rectas;

c) Camisa color habano, manga larga, con puño sencillo de abotonar, cuello para corbata, corte sencillo y dos bolsillos sin tapas, sin presillas, fuelles o galones;

d) Corbata color castaño oscuro, lisa y de corte angosto;

e) Pantalón de paño o poliester color castaño oscuro, corte recto y bota lisa, dos bolsillos posteriores con tapas, dos bolsillos laterales cortados diagonalmente, pasadores del mismo material y cierre tipo cremallera;

f) Cinturón de lona color castaño oscuro, de tres cms. De ancho y chapa metálica color dorado;

g) Calcetines color habano, y

h) Zapatos de cordón en material de cuero liso color castaño oscuro.

2. Clima cálido:

a) La gorra, la corbata, el cinturón, los calcetines y los zapatos, iguales a los descritos para el uniforme de clima frío;

b) Camisa color habano, manga corta, las demás características iguales a las del uniforme de clima frío, y

c) Pantalón de lanilla o dacrón color castaño oscuro, con las características iguales a las del uniforme de clima frío.

ART. 6º—Uniforme para el personal femenino de vigilantes. El uniforme para el personal femenino de las empresas de vigilancia privada tendrá las siguientes características:

1. Clima frío:

a) Sombrero de fieltro color castaño oscuro de una sola pieza y copa plana y a su alrededor cinta del mismo color de dos cms. de ancho; la visera forma parte del contorno; con escudo de la empresa y la inscripción vigilancia privada en letras amarillas de 1 cm. colocada en la parte inferior;

b) Vestido sastre de corte corriente, en paño o poliester color castaño oscuro. En los costados parte inferior bolsillos con tapas rectas, cuatro botones en pasta del mismo color, solapas delgadas, manga y puño lisos, sin presillas, fuelles ni galones;

c) Blusa color habano, manga larga de puño sencillo con botón;

d) Media velada color caramelo, y

e) Zapatos de cuero liso de tacón mediano color castaño oscuro.

2. Clima cálido:

a) El sombrero, medias y zapatos serán iguales a los descritos en el numeral anterior;

b) Blusa de dacrón color habano, manga corta, y

c) Falda de lanilla o dacrón color castaño oscuro; corte línea “A” estilo chanel”.

3. Examen de los cargos

a) En el primero se dice que la Resolución 1846 de 29 de diciembre de 1995, viola el artículo 121 de la Carta, por ejercer el superintendente una función propia del Gobierno Nacional al disponer que las empresas de vigilancia pueden tener hasta tres modelos diferentes de uniformes y que el personal de esas mismas empresas debe portar el uniforme de la empresa a la cual está vinculado.

Aquí cabe entender que el cargo está dirigido contra el artículo 4º de la citada resolución, por ser el que contiene la cuestionada disposición, aunque la norma habla de estilo y no de modelo. Al respecto, se observa que al cotejar lo previsto en el artículo 103 del Decreto 356 de 1994, con los artículos 5º y 6º del Decreto 1445 de 1991, se puede inferir fácilmente que una empresa puede tener hasta cuatro modelos o estilos de uniforme, según tenga personal masculino y femenino y preste sus servicios en climas cálido y frío, toda vez que el gobierno en los dos artículos precitados ha señalado un modelo por cada aspecto de distinción, es decir, que está permitido un uniforme de uso masculino y otro de uso femenino para clima frío, uno de uso masculino y otro de uso femenino para clima cálido.

De modo que la única diversidad posible en relación con el uniforme en mención es la que está determinada en los artículos antes comentados, y ninguna otra; por consiguiente la norma acusada debe interpretarse a la luz de esta delimitación, y por lo mismo, al confrontar su tenor con el marco normativo descrito, surge una situación que puede prestarse a equívocos.

En efecto, el artículo 4º de la resolución acusada dice que las empresas de vigilancia y seguridad privada no podrán hacer uso de más de tres estilos de uniformes, sin precisar el concepto. Por lo tanto, si el concepto de estilo, en el sentido de forma, manera, etc., se toma como modelo, se restringe la disposición gubernamental, que autoriza hasta cuatro modelos, en razón de los factores anotados; mientras que si el estilo se interpreta con variación en cada modelo, se estaría excediendo la normatividad superior, ya que ésta no da lugar a que adicionalmente a la diversidad de modelos, haya variedad de estilos.

En consecuencia, el superintendente de vigilancia seguridad privada, al adoptar dicha disposición, sin lugar a dudas está variando la regulación dada en las normas superiores invocadas, en lo concerniente al uniforme aludido. Es claro que ejerció una función reservada al Gobierno Nacional por virtud del artículo 103 del Decreto 356 de 1994, por consiguiente el cargo prospera, pero únicamente en relación con el artículo 4º de la cuestionada resolución;

b) En el segundo cargo se aduce la violación del artículo 12 de la Ley 153 de 1887; en razón a que el superintendente de vigilancia y seguridad privada no respetó la fuerza obligatoria que tienen las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, que para el caso se concretan en el Decreto 1445 de 1991.

El cargo no prospera, por cuanto ni la expedición de los actos atacados comportan el desconocimiento que predica el libelista respecto de la fuerza obligatoria del decreto reglamentario que él invoca, ni contienen regla alguna que disponga lo contrario, ya sea en su totalidad o parcialmente, para que dichos actos puedan ser violatorios del artículo 12 de la Ley 153 de 1887. Una cosa es que lleguen a ser contrarios al citado decreto y otra muy distinta es que no respeten la obligatoriedad del mismo. Lo uno es un problema de jerarquía y coherencia entre las disposiciones en juego, y lo otro equivale a desconocer la legitimidad y validez del decreto, cuestión ésta que ni siquiera se insinúa en los primeros.

Si lo que el actor quiso fue denunciar la violación del Decreto 1445 de 1991, como parece ser, ha debido señalar las disposiciones de éste que consideraba violadas, atendiendo el requisito de la individualización de las normas superiores invocadas como violadas, con su respectivo concepto de violación, previsto en el artículo 137-4 del Código Contencioso Administrativo;

c) El tercer cargo predica una falsa motivación en la resolución sub lite, por limitarse por una parte a enunciar fórmulas generales y no precisar las normas pertinentes, y por la otra, a invocar la facultad que le da el Decreto 2453 de 1993, en el sentido de “evitar que personas no autorizadas conforme a la ley, ejerzan actividades exclusivas de los vigilados”.

Este cargo tampoco prospera, por cuanto, en primer lugar, si bien es cierto que una motivación imprecisa y excesivamente genérica puede derivar en causal de nulidad por violación de las formalidades del acto, al permitir que se considere que carece de motivación, también lo es que ello sólo tiene ocurrencia cuando la motivación es un requisito determinante o necesario del mismo, y por consiguiente cuando su regulación jurídica lo exige expresamente, como es el caso de los actos reglados, entre los que se cuentan los que ponen fin a una actuación administrativa.

En segundo lugar, la motivación no sólo está constituida por las normas de derecho que sirven de fundamento al acto, sino también por las razones de hecho, los fines o propósitos que conducen a la autoridad competente a su expedición.

En el presente caso, el hecho de que se diga que el superintendente de vigilancia y seguridad privada adopta la Resolución 1846 “en ejercicio de las facultades legales”, ya es un principio de motivación jurídica, que si ciertamente no es la ideal, sí entraña una afirmación verificable, tanto a partir de la regulación propia del organismo en acción, como de la materia objeto de las disposiciones contenidas en el acto atacado. Al fin y al cabo la razón de ser de la motivación es la de servir de factor de control y valoración de los actos administrativos, papel que aquí se cumple con el enunciado causante de la inconformidad del actor. A ello se agrega que en los considerandos del acto acusado se alude a la materialidad de una de tales facultades y a los cometidos que le han sido asignados a la entidad que lo origina en relación con la actividad objeto de la regulación, con lo cual se avanza en una mayor precisión de los fundamentos normativos del acto.

De igual forma, no cabe ver como falsa motivación el hecho de invocar en los considerandos el propósito de “evitar que personas no autorizadas conforme a la ley, ejerzan actividades exclusivas de los vigilados”, por cuanto éste encaja en la facultad y cometido invocados, como son los de ejercer la supervisión y control de los servicios del ramo y consecuentemente velar por el mantenimiento de los altos niveles de eficiencia técnica y profesional en la prestación del servicio en comento, y

d) Finalmente, en el cuarto cargo se alega desviación de poder en la adopción del acto acusado, aduciéndose que con el pretexto de velar por la alta eficiencia de los servicios objeto de la regulación, “tuerce la decisión del Gobierno Nacional de establecer unos distintivos únicos para la “industria de la vigilancia y seguridad privada”.

La acusación está avocada a correr la misma suerte de los cargos antes analizados, puesto que al igual que ellos se encuentra huérfana de todo fundamento, sobre todo porque la premisa no corresponde al supuesto propio de la desviación del poder. En efecto, para que este vicio se configure no es suficiente con que se tuerza la decisión superior, que en buen sentido puede tomarse como una interpretación errónea de la misma, sino que es menester que ello se haga con fines igualmente torcidos, en el sentido de insanos, ajenos a la finalidad natural de la función en ejercicio, y en últimas, ajenos al interés general o al bien común, y que en su lugar se busque satisfacer intereses o fines ilegítimos, eventos éstos que deben ser precisados y probados o demostrados en el proceso para que pueda prosperar la acusación respectiva, nada de lo cual aparece en el presente caso.

2. La Circular 19 de 1996

Como quiera que la acusación a ésta ha sido fundada de manera general bajo el cargo de que adolece de los mismos vicios de la Resolución 1846 de 1995, debido a la condición de ser una norma reglamentaria o ejecutora de la misma, y siendo que de tales vicios sólo prosperó el consignado en el primer cargo, habrá de precisarse únicamente si aquél alcanza a afectar la mentada circular, observándose al respecto que en ninguno de sus incisos se hace alusión directa o indirecta al artículo que resultó incurso en el mismo, esto es, el artículo 4º de la resolución, a excepción de lo consignado en la última parte del inciso tercero, que dice: “...siendo diferentes para cada empresa”, la cual por consiguiente se anulará, ya que como se dejó advertido, la regulación del gobierno no admite la introducción de estilos diferentes a los que se describen en el Decreto 1445 de 1991.

Por lo demás, en el texto de la circular se puede leer que sus órdenes o instrucciones están referidas a los artículos 1º, 2º, 3º y 5º, cánones éstos que no fueron afectados por el cargo que prosperó por cuanto en él no aparecen atacadas sus respectivas disposiciones, como tampoco lo fueron por los cargos restantes habida cuenta de la no prosperidad de los mismos.

En todo caso, ante la anulación del señalado artículo 4º, en adelante y mientras subsista, la circular subjudice deberá cumplirse de conformidad con la nueva situación en que queda la resolución a la cual está referida.

El cargo tampoco tiene vocación de prosperar, excepto en la frase transcrita.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad del artículo 4º de la Resolución 1846 de 29 de diciembre de 1995, emanada de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

2. DECLÁRASE la nulidad de la expresión “...siendo diferentes para cada empresa” contenida en la parte final del párrafo tercero de la Circular 000019, originaria de la misma superintendencia.

3. DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

4. DEVUÉLVASE al actor el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.

Cópiese, notifíquese y publíquese en los anales del Consejo de Estado. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 29 de mayo de 1997.

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