Sentencia 4099 de noviembre 5 de 1992 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 4099

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Chahín Lizcano

Actor: Carlos Eduardo Bermúdez c/ Nación Superintendencia Bancaria. Acción de nulidad del punto 2.3.2 de la Circular 19 del 11 de marzo de 1991, expedida por la Superintendencia Bancaria.

Santafé de Bogotá, D.C., cinco de noviembre de mil novecientos noventa y dos.

Fallo

Resuelve la Sala, demanda de nulidad del punto 2.3.2 de la Circular 19 del 11 de marzo de 1991, expedida por la Superintendencia Bancaria, interpuesta por el ciudadano Carlos Eduardo Bermúdez.

1. El acto demandado.

Circular Externa 19, punto 2.3.2, expedida con el fin, de fijar las pautas para dar cumplimiento al artículo 1º literal b), Ley 45 de 1990.

“2.3.2. Rubros que se excluyen de la base. De conformidad con la norma tantas veces citada, los activos fijos sin valorizaciones deben deducirse brutos, esto es, sin depreciaciones, de la sumatoria del capital y reservas patrimoniales de la respectiva entidad”.

(...).

Consideraciones:

Interesa a la Sala saber, si la Superintendencia Bancaria, al expedir la circular acusada, obró dentro de los precisos límites de sus competencias o si por el contrario se excedió u obró por fuera de éstas. Cualquiera sea, la conclusión a que se llegue, conducirá a resolver el caso sub judice, bien confirmando el acto acusado, ora declarando su nulidad.

Planteado el problema jurídico, forzoso es, remitirnos a las normas que precisan las competencias de la Superintendencia Bancaria en su labor de vigilancia de las entidades de intermediación financiera y particularmente a aquellas afines con el actual estatuto financiero y con las actividades por él autorizadas para ciertas entidades según artículo 2.2.1.2.1 Decreto 1730 de 1991 y que corresponde al artículo 1º de la Ley 45 de 1990.

El actual estatuto orgánico del sistema financiero, Decreto 1730 de 1991, reproduce exactamente el literal “g)” artículo 3º del Decreto 1939 de 1986, norma vigente al momento de expedición de la circular acusada y que precisa las funciones de la superintendencia para el cumplimiento de los objetivos señalados en el estatuto en comento, y cuyo tenor es el siguiente:

ART. 4.1.1.0.3.—“Los objetivos antes señalados, los desarrollará la Superintendencia Bancaria mediante el ejercicio de las siguientes funciones:

“14. Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación”.

De la norma citada, se infieren objetivamente las siguientes funciones:

Instruir, fijar criterios técnicos y jurídicos y señalar procedimientos.

De conformidad con el Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española, Ed. 1984. Instruir significa: “Enseñar, doctrinar 2. Comunicar sistemáticamente ideas, conocimientos o doctrinas. 3. Dar a conocer a uno el estado de una cosa, informarle de ella, comunicarle avisos o reglas de conducta”.

Fijar criterios, debe entenderse como la facultad de procurar elementos de juicio, pautas de discernimiento, principios, que comporten una más fácil y cumplida aplicación de las normas.

Señalar procedimientos, grosso modo, significa prescribir los métodos como han de aplicarse las normas destinadas a las instituciones que debe vigilar, sin que con ello se afecte el contenido o alcance de las mismas; es dotar de instrumentos para el cumplimiento del derecho sustantivo.

Se concluye entonces, que la superintendencia, en el cumplimiento de sus funciones no está facultada para variar el alcance de los preceptos cuya observancia cabal debe vigilar, limitándose sus funciones a dotar de los medios y recursos necesarios a los destinatarios de las normas para la observancia y aplicación de las mismas.

Corresponde entonces verificar si el acto demandado, se adecua o no a la ley de referencia y por ende, si la Superintendencia Bancaria actuó dentro de los límites de sus competencias. Para ello, se transcribe el texto de la norma respectiva:

“ART. 2.2.1.2.1.—“b) La totalidad de las inversiones en sociedades filiales y demás inversiones de capital autorizadas, diferentes de aquéllas que efectúen los establecimientos en cumplimiento de disposiciones legales, no podrá exceder en todo caso del ciento por ciento (100%) de la suma del capital y reservas patrimoniales del respectivo banco, corporación o compañía de financiamiento comercial, excluidos los activos fijos sin valorizaciones, y...”.

Se observa que mientras la norma citada enuncia “...excluidos los activos fijos sin valorizaciones, y...” la circular acusada dice: “...los activos fijos sin valorizaciones deben deducirse brutos, esto es, sin depreciaciones,...”.

Al disponer que no se debe considerar la depreciación en la determinación de los activos fijos sin valorizaciones, la circular está introduciendo un elemento nuevo, no considerado en la norma, la cual no especificó ni impuso este requisito.

Estima la Sala, que la superintendencia carecía de competencia para establecer reglas de inversión en las sociedades de servicios financieros, técnicos o administrativos y en sociedades comisionistas de bolsa, distintas a las previstas en la Ley 45 de 1990 y en el Decreto 1730 de 1991. Hacerlo, so pretexto de interpretar e instruir para cumplimiento de la ley, significa arrogarse facultades que por principio corresponden al Congreso como legislador derivado y por excepción al Presidente de la República, pero dentro de los precisos límites de la ley de facultades.

Tanto la Constitución de 1886, como la de 1991, fieles al principio de jerarquía normativa, mantienen que sólo norma posterior de igual o superior jerarquía puede derogar una anterior, lo que nos conduce de manera imperativa a concluir que la Circular 19 de marzo 11 de 1991, carece de la entidad requerida, para adicionar los preceptos que se dicen violados, tratando de llenar supuestos o reales vacíos de los mismos.

En conclusión, para la Sala, hay lugar a declarar la nulidad solicitada, sin análisis en torno a las consecuencias económicas para los inversionistas, derivadas de la aplicación del precepto acusado.

Conviene recordar que el análisis de legalidad que realiza al consejo sobre los actos administrativos dice estar despojado de toda consideración referente a la conveniencia o necesidad del acto que se estudia. Solamente interesa para este juicio la preservación de la intangibilidad del concepto de legalidad, que como tantas veces se ha dicho, es la base del estado de derecho.

Resultan suficientemente comprobadas las causales de violación de las normas superiores y de ejercicio excesivo de la competencia, consagradas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, razón por la cual, se comparten en esta instancia, los argumentos que al respecto han expuesto tanto el demandado como el señor delegado del Ministerio Público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE, la nulidad del numeral 2.3.2 del artículo 2º de la Circular 19 del 11 de marzo de 1991, expedida por el Superintendente Bancario.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia, que la presente providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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