Sentencia 4127 de agosto 28 de 1995 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA DE CASACIÓN CIVIL

BALDÍOS

EFICACIA LEGAL DE LA PRIMERA ADJUDICACIÓN

EXTRACTOS: «1. A diferencia de la presunción consagrada en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 (modificado por el art. 2º de la L. 4ª/73) en el sentido de que “no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos rurales poseídos económicamente por particulares...”, el artículo 2º de dicha ley establece la presunción contraria al tener por baldíos “los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior”.

2. Frente a la primera presunción y el supuesto fáctico de la posesión económica en que descansa, es del caso entender que dicho bien pertenece a quien así lo posee, porque esa inferencia es la que armoniza con el inciso 2º del artículo 762 del Código Civil, según el cual “el poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”, y como lo ha dicho en forma insistente la Corte, la figura que instituye el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 bajo la forma de una presunción, es el “modo” constitutivo de la ocupación, “porque si a la Nación le basta la posesión económica de la tierra baldía para considerarla o presumirla de dominio particular, quiere decir que es suficiente esa sola posesión para adquirir la propiedad de los baldíos, a menos que el colono se haya establecido en tierras no susceptibles de ocupación por hallarse reservadas o destinadas por la Nación a un uso o servicio público, sobre las cuales no pueda darse una posesión creadora de derechos” (G.J. CI, pág. 44). Además, el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 no hizo otra cosa que ratificar lo dispuesto por los artículos 66 y 67 del Código Fiscal acorde con los cuales los particulares pueden establecerse en tierras baldías explotándolas con cultivos o ganados, con derecho a que se les adjudique la faja de terreno así ocupada. Se reconoce de cierto modo un derecho legal al colono para que se le adjudique la tierra cultivada, derecho que entra en el patrimonio de éste desde el momento en que se establece en una porción de tierra baldía, poseyéndola en forma económica, pues en este evento el colono ha realizado el hecho que da nacimiento al derecho, esto es, el haber incorporado parte de su ser económico en una tierra inculta. La posesión económica del suelo otorga entonces al colono el dominio de éste no por transferencia alguna, sino por el modo originario de la ocupación, facultándolo para reclamar al Estado el mal llamado título de adjudicación respectivo, con alcances meramente declarativos por limitarse a reconocer el dominio o propiedad que en tales circunstancias se consolida, tal como lo dejó dicho la Corte en sentencia de 2 de septiembre de 1964 al aseverar que “Quien, por consiguiente, incorpora su trabajo a los baldíos de la Nación y los mejoras con edificaciones, plantaciones o sementeras que acrecientan la riqueza pública, adquiere de inmediato el dominio del suelo, no por transferencia alguna, sino por el modo originario de la ocupación con que el ordenamiento protege y respalda al poseedor económico de tierras sin otro dueño que el Estado”, a lo cual agrega que “la adjudicación posterior encaminada a solemnizar la titularidad, ha de basarse en la prueba que demuestre plenamente haberse cumplido en las condiciones legales el modo adquisitivo por ocupación” (G.J. CVIII, pág. 239).

Dicho en otras palabras, si al tenor del artículo 1º de la Ley 200 de 1936 se presume no ser baldío, sino de propiedad privada, el terreno poseído económicamente como allí se prevé, ello no tiene otra significación distinta a la de que, por el modo constitutivo de la ocupación, dicho fundo le pertenece a quien así lo ha poseído. Basta entonces esa sola ocupación de la tierra baldía en la forma exigida en la ley, para que surja el derecho de propiedad en el colono, que debe reconocer el Estado mediante la correspondiente resolución de adjudicación, toda vez que el dominio de aquél se produce por virtud del modo originario de la ocupación. La resolución administrativa de adjudicación en cuestión se limita, reitérase, a constatar y reconocer el hecho preexistente de la ocupación en las condiciones exigidas por el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, ya consumada real y materialmente, por todo lo cual la inscripción de dicho acto en el registro público cumple solamente una función publicitaria.

La resolución de adjudicación desempeña, no obstante, la función del mal llamado título originario por el artículo 3º de la Ley 200 de 1936, del cual ha expresado la Corte que es “no solamente el documento que consagra la merced, venta o adjudicación de las tierras sino, en general, el hecho jurídico que conforme a la legislación española o a la de la República da origen al dominio privado de tierras realengas y baldías...” (sent. 13 de marzo de 1939, G.J. XLVIII, pág. 105).

3. Configurado el dominio del colono sobre un fundo rural que antes fue inculto o mejor baldío, ya no puede adquirir un tercero la propiedad sobre él por el modo de la “ocupación”, porque éste está reservado únicamente a las tierras baldías, no a las que, por haber salido del patrimonio del Estado, pertenecen a un particular y exigen, por ende, “un modo” de dominio diferente (traslaticio). Esta situación se torna inmodificable mientras el título emanado del Estado mantenga su eficacia legal. De manera que si, por el abandono absoluto de un colono, el fundo rural que por ocupación le fue adjudicado termina en las manos de un tercero quien, por motivos atendibles dada la ausencia en él de todo signo de propiedad privada, entra en posesión económica del mismo por estimarlo baldío, esa circunstancia por sí sola ni sumada a la explotación económica que él le esté dando con hechos positivos propios de dueño como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganado u otros de igual significación económica, resultan adecuadas para que el Estado proceda a expedir una nueva resolución de adjudicación en favor suyo, porque esa no es ya una tierra baldía que por ello pueda ganarse por el “modo de la ocupación”, sino que continúa siendo de propiedad privada, cuyo dominio se obtiene por otros “modos” y que conserva este último carácter mientras la Nación, por los motivos previstos en el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, no haya dejado sin efecto mediante el trámite legal pertinente la resolución de adjudicación previamente pronunciada en favor del anterior poseedor, pues entre tanto sigue existiendo un “título originario de propiedad particular”, que por no haber perdido eficacia legal, esto es, por seguir siendo válido en principio, sustrae el predio de la necesaria calidad de baldío que debe ostentar para que tenga cabida el modo de la ocupación y, consecuentemente, una nueva resolución de adjudicación.

Si bien es verdad que de conformidad con el artículo 2º de la Ley 200 de 1936 “se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior” (posesión económica, se agrega), también lo es que por mandato del artículo 3º “acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, y en consecuencia desvirtúan la presunción consagrada en el artículo anterior (se refiere al art. 2º, se agrega), fuera del título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria”. De modo que si, cual lo ha dicho con insistencia la Corte, los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 200 de 1936 sólo tienen eficacia cuando se trata de dirimir las controversias sobre el dominio de los bienes rurales que se susciten entre el Estado y los particulares, la pretensión de la entidad estaría llamada al fracaso en la medida en que el particular (entre otros eventos) tenga para enfrentarle una resolución de adjudicación de baldío vigente, pues, con las precisiones anotadas y así mal llamado para este caso, se trata de un “título originario” con valor legal suficiente para denotar propiedad y, de contera, demostrar que no se está en frente de un baldío. De manera que si bien es cierto que al tenor del artículo 6º de la Ley 200 de 1936, modificado por el artículo 3º de la Ley 4ª de 1973, se establece en favor de la Nación “la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo primero de esta ley, durante tres (3) años continuos contados a partir de la vigencia de la presente ley, salvo fuerza mayor o caso fortuito” (lo que le haría perder su eficacia al “título original”), mientras tal cosa no ocurra, esto es, hasta tanto no se profiera por parte del Estado el acto administrativo con esas consecuencias legales, el predio adjudicado continúa siendo de propiedad particular y no puede volver a ser materia de resolución adjudicataria por parte del Estado. Sólo así se explica que el artículo 8º de la Ley 200 de 1936, tras fijar el procedimiento que debe seguir el gobierno para la “extinción del dominio privado”, disponga que “cancelado el registro, el terreno ingresa al dominio del Estado con carácter de baldío” y no hubiese reservado esos mismos efectos a la mera expedición de una resolución de adjudicación posterior. Estando vigente, pues, una resolución de adjudicación, el Estado no sólo no puede disputarle al particular beneficiado con ella la propiedad de un fundo rural, alegando ser baldío, sino que legalmente está impedido para declarar que un tercero, por el modo especial de la ocupación, es el nuevo propietario de dicho predio y para expedir, consecuentemente, la llamada resolución de adjudicación.

Si el litigio es entre particulares, tampoco se le puede oponer a quien es propietario por el modo de la usucapión y está amparado en una resolución de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, el hecho de la actual posesión económica de la tierra por parte de quien le disputa la propiedad, sino en cuanto esta última, la posesión, sea fundamento del modo de la “prescripción adquisitiva de dominio”, pero de ninguna manera como soporte del modo originario de la ocupación pues, se repite una vez más, éste no tiene cabida en frente de bienes de propiedad particular sino cuando decaiga por motivos legales la vigencia de la referida adjudicación. Así lo expuso la Corte en sentencia de 25 de mayo de 1956 al afirmar que:

“En litigios entre particulares respecto del dominio territorial no basta alegar, contra quien presenta su título de dominio debidamente registrado, anterior al hecho de la posesión del demandado, que el terreno es baldío, porque en último análisis tal alegación implicaría la afirmación de dueño sobre la parcela poseída con la explotación económica, sobre la base de tratarse de tierras baldías; pero en presencia de un título inscrito anterior a esa posesión, ésta no es apta para contradecir eficazmente el mérito del título, sino asumiendo la característica de la usucapión agraria de los artículos 12 de la citada ley y 4º del Decreto 59 de 1938” (G.J. LXXXII, 583).

Ratificando su criterio sobre el punto, la corporación expuso en sentencia posterior de 22 de junio de 1956:

“... sin negar la posesión económica de los demandados sobre las parcelas, ella no opera contra los títulos inscritos, mientras no configuren un medio adquisitivo de la propiedad, que bien puede ser la usucapión ordinaria, la extraordinaria o la agraria.

La presunción del artículo 1º de la Ley 200 de 1936 equivale, respecto de la Nación, a la ocupación que es modo de adquirir los particulares el dominio de las tierras baldías; pero, entre estos carece de sentido, ya que la ocupación no es modo de adquirir el dominio agrario privado, por lo cual se dijo antes que dicha presunción... no es aplicable sino a las relaciones entre ésta y los colonos.

Tratándose, pues, de una relación privada entre particulares, la presunción del artículo primero es inaplicable; mas, si lo fuera, la presunción legal de propiedad fundada en la posesión, no se configuraría como ocupación contra los titulares inscritos, sino como usucapión...”(G.J. Nº 2169, pág. 71).

4. No obstante las consideraciones anteriores, si como consecuencia del abandono que sufre un fundo rural en manos del adjudicatario inicial, éste entra en posesión económica de un colono que con razón atendible considera que es baldío y, merced a esa posesión ejercida en los términos del artículo 1º de la Ley 200 de 1936, el Estado se lo adjudica sin producir previamente la declaración de extinción del dominio anterior (requisito señalado en el art. 8º del mismo estatuto), es obvio que esa segunda adjudicación está en desventaja si se enfrenta a la anterior en litigio en el que se dispute la propiedad entre los dos adjudicatarios, pues es evidente la supremacía del acto anterior en frente de la irregular expedición del segundo, recaído, como se indicó, sobre un predio de propiedad privada y no baldío, ante la vigencia de la inicial adjudicación, cuestión que se impone como lógico resultado del inevitable parangón que debe hacer el juez en orden a determinar, en los procesos reivindicatorios, la necesaria prelación de títulos.

5. Y, por supuesto, lo anterior es predicable inclusive en frente del artículo 6º de la Ley 97 de 1946 “ley por la cual se dictan disposiciones sobre adjudicación de baldíos”, por cuanto aun aceptando que esta norma es de recibo en litigios entre particulares, e inclusive suponiendo que la aplicación de la presunción de derecho allí consagrada no está condicionada a la expedición en forma legal de la resolución de adjudicación (debe recaer sobre predio rural que tenga la calidad de baldío), es lo cierto que si dicha presunción fue establecida en beneficio de las tierras ya adjudicadas cuando la norma legal comenzó a regir, no hay razón para pensar que deje de aplicarse respecto de alguna resolución expedida durante su vigencia y que no haya perdido su eficacia legal, perspectiva desde la cual es pertinente indagar lo que puede ocurrir si, de cara a este último evento, se dicta una nueva resolución de adjudicación en favor de un tercero, esto es, sin que el Estado haya declarado que se produjo la extinción del dominio del primer adjudicatario. Sin duda, por las implicaciones que ello conlleva, para la Corte no puede haber más que una resolución amparada con esa presunción, y ésta tiene que ser necesariamente la primera en cuanto mantenga su eficacia legal, ya que no puede perderse de vista, a términos del artículo 8º de la Ley 200 de 1936, que sólo cuando el gobierno declara realizada “la extinción de dominio privado” y a consecuencia de ello se cancela el registro o, como también lo prescribe la regla, es cuando “el terreno ingresa al dominio del Estado con el carácter de baldío” (L. 200/36, art. 8º ), fuera de que para su cancelación (la primera resolución) es indispensable que la entidad haya producido el acto de extinción en el que ordene esa medida “con conocimiento de causa” y “con citación y audiencia del dueño y poseedor inscrito del terreno...”, vale decir, con la concurrencia del adjudicatario que con ese acto se verá afectado; todo lo cual significa que mientras la resolución inicial de adjudicación no sea objeto de extinción legal, sigue contando en el ámbito jurídico y debe, por lo consiguiente, producir los efectos que según el ordenamiento le son propios, con más veras si la ley no ha dotado de poder extintor a una subsiguiente resolución de adjudicación.

6. Ahora, no por el hecho de que el poseedor tenga a su alcance la acción de prescripción consagrada en el artículo 12 de la Ley 200 de 1936, puede decirse que ello representa una posición ventajosa de éste sobre el adjudicatario inicial en materia de la aplicación preferente de la presunción de derecho contenida en el artículo 6º de la Ley 97 de 1946, no sólo por la ostensible diferencia existente entre este modo adquisitivo de dominio y el originario de la ocupación, cuanto porque —como lo manifestó expresamente la censura— el Tribunal no tuvo en cuenta en su fallo la condición de usucapiente del demandado. Cosa diferente es, pues, que cuando estén reunidos los requisitos de la usucapión, ésta se imponga legalmente aun a costa de la propiedad del inicial adjudicatario, quien en esta hipótesis ve extinguido su derecho por el surgimiento del dominio en el nuevo poseedor. No entonces, porque la ocupación como modo de adquirir el dominio carezca del alcance previsto para esos efectos en la ley, sino porque se estaría frente a un fundo rural de propiedad privada y no baldío, que el fenómeno de las dos resoluciones de adjudicación expedidas por el Estado sin pérdida de la eficacia de la primera, impide que se consuma de nuevo la propiedad por ocupación, pues en armonía con el artículo 8º de la Ley 200 de 1936 mientras no se cancele el registro público del primer acto de adjudicación proferido, el beneficiario de él continuará siendo el propietario del fundo adjudicado, ya que sin la mediación de aquélla no revierte el derecho de la Nación para volverlo a adjudicar.

No se diga, entonces, que en los casos de doble resolución de adjudicación como el que en términos de alcance general aquí se plantea, esto es, sin pérdida de la eficacia legal del primero de esos actos, es en cabeza del segundo adjudicatario en quien se ubica la propiedad de la tierra por actuar en su beneficio exclusivo la presunción de derecho contenida en el artículo 6º de la Ley 97 de 1946, y que por eso contra él no es admisible ninguna prueba con fuerza para acreditar lo contrario, por cuanto esa aseveración, según lo visto, no tiene respaldo en la ley».

(Sentencia de casación, agosto 28 de 1995. Expediente 4127. Magistrado Ponente: Dr. Nicolás Bechara Simancas).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «La decisión mayoritaria estima que, “por las implicaciones que ello conlleva, para la Corte no puede haber más que una resolución amparada” con la presunción de derecho consagrada en el artículo 6º de la Ley 97 de 1946, “y ésta tiene que ser necesariamente la primera en cuanto mantenga su eficacia legal”. En mi sentir esta conclusión es equivocada por lo siguiente:

a) Con posterioridad a la Ley 200 de 1936 el legislador dictó algunas disposiciones sobre adjudicación de terrenos baldíos, las cuales fueron recogidas en la Ley 97 de 1946, normatividad que en su artículo 6º consagra una presunción de derecho en los siguientes términos:

“Presúmese de derecho que todo terreno adjudicado por el Estado ha sido baldío, cuando la resolución de adjudicación haya tenido como base una explotación con cultivos o establecimiento de ganados por un período no menor de cinco años con anterioridad a la fecha de la adjudicación...

La presunción de derecho que aquí se consagra no surtirá efectos contra terceros sino después de un año, a partir de la fecha de inscripción de la providencia de adjudicación en la oficina de registro competente...”.

Considero que del texto de la norma antes transcrita, se colige sin lugar a dudas que el legislador consagró una presunción de derecho aplicable, por así decirlo, a la situación jurídica del inmueble que antecede al momento de la adjudicación, a fin de darle certeza y seguridad a dicho acto, y así una vez proferido éste, con fundamento en los presupuestos fácticos señalados en la misma ley, y transcurrido un año desde la inscripción de la resolución respectiva en la oficina de registro competente, sin que persona alguna se presente a cuestionar la legalidad del acto de adjudicación, se cierren definitiva y tajantemente las puertas a la posibilidad de un nuevo debate respecto al dominio del inmueble sobre el cual haya recaído, pues, a dicha adjudicación la ampara una presunción juris et de jure, que por tener este carácter no admite prueba en contrario. Lo anterior significa que cuando se ha adjudicado un inmueble dentro de los lineamientos de la Ley 97 de 1946 y en la respectiva resolución se dice que la adjudicación que por ese acto se concreta queda amparada por la presunción de derecho consagrada en el artículo 6º de la misma ley, transcurrido el término allí señalado desde la inscripción de la resolución en la oficina de registro competente, queda absolutamente vedada la posibilidad de que persona alguna pueda venir a controvertir la condición de baldío del inmueble respecto del cual recayó la decisión, al momento de la adjudicación.

Así las cosas, es claro que la presunción en cuestión es aplicable a todo tipo de propietarios anteriores, incluyendo a quien eventualmente haya sido adjudicatario del mismo bien por parte del Estado, puesto que la ley no hace distinción alguna y lo que pretendió el legislador es que una vez adjudicado el predio ninguna persona pueda alegar derecho sobre el mismo. Pero esa presunción no significa que hacia el futuro carezca de validez una adjudicación posterior sobre el mismo bien, aunque es cierto que el Estado debe tratar de evitar que sobre un mismo inmueble recaigan dos o más adjudicaciones; pero si de hecho éstas se producen, la presunción recobra todo su valor en favor del último adjudicatario, pues la disposición citada le otorga a los adjudicatarios anteriores y a cualquier otro propietario o poseedor un plazo para impugnar la validez de la resolución, y una vez pasado ese lapso, se repite, absolutamente nadie podrá venir a demostrar que al momento de la adjudicación el bien no era baldío.

Síguese de lo anterior que en el asunto sub júdice prevalece la última resolución, ya que el adjudicatario anterior no impugnó la respectiva decisión dentro del término previsto por la ley. En lógica jurídica el artículo 6º en mención obliga al fallador a dar por cierto que antes de la última adjudicación el predio era baldío. Pensar lo contrario deja prácticamente sin ningún contenido la citada disposición.

b) Por lo anterior, respetuosamente estimo que no es acertada la decisión mayoritaria en cuanto considera que, cuando en eventos como el que ocupa la atención de la Sala, un mismo inmueble ha sido adjudicado dos veces como si fuese baldío a personas y en épocas diferentes, y en las dos resoluciones se ha dicho que dichas adjudicaciones quedan amparadas por la presunción de derecho que consagra el artículo 6º de la Ley 97 de 1946, en realidad sólo la primera resolución queda cobijada por la presunción en comento. Con este argumento de la decisión mayoritaria, se le está dando a la norma una interpretación, que en mi concepto no es la correcta, como quiera que se están extendiendo los efectos de la presunción hacia el futuro, y se están desconociendo hacia atrás, es decir, se llega a la conclusión de que hacia el futuro el bien jamás podrá ser adjudicado nuevamente por el Estado, mientras éste no haya declarado la extinción del dominio. La presunción de que se viene hablando beneficia al último adjudicatario, de cualquier reclamación de quien alegue ser propietario con anterioridad a dicha adjudicación. En ninguna parte la norma afirma que no pueda haber futuros adjudicatarios sobre el mismo bien, situación que desde luego, el mismo Estado trata de evitar. Pero si, como en el caso sub júdice, de hecho, se realiza una segunda adjudicación, ésta goza de la presunción de que se viene hablando y, en consecuencia, el primer adjudicatario no tiene nada que alegar».

Javier Tamayo Jaramillo. 

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