Sentencia 42-01 de noviembre 21 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS EDILES

POR INASISTENCIA A SESIONES

EXTRACTOS: «Se decide el recurso de apelación interpuesto por el procurador doce (12) judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la sentencia de 31 de marzo de 2003 mediante la cual la Sala Plena de esa corporación declaró la pérdida de investidura de la señora Marisol Hernández Sánchez como edil de la junta administradora local (JAL) de la comuna uno del municipio de Soacha para el período 2001-2003.

(...).

5.1. La competencia.

Esta Sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de otra, atendiendo a la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 25 de enero de 1995, según la cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura proferidas por los tribunales administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

5.2. El cargo según el cual la causal de inasistencia a cinco (5) sesiones prevista en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 no constituye causal de pérdida de la investidura de los miembros de las juntas administradoras locales, pues se predica solo de concejales y diputados.

Corresponde a la Sala determinar si la causal prevista en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 es aplicable a los miembros de las juntas administradoras locales.

Debe comenzar por precisarse que el caso presente se rige por lo dispuesto en la Ley 617 de 2000 ya que esta cobró vigencia a partir del 9 de octubre de 2000, día de su publicación en el Diario Oficial, lo que implica su aplicación general e inmediata a partir de esa fecha, salvo lo dispuesto en su artículo 86 en materia de inhabilidades e incompatibilidades.

El numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 dispone:

“Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (...).

2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso”.

A juicio de la Sala, el encabezamiento del precepto en cuestión permite inequívocamente concluir que el legislador expresamente predicó de los miembros de las juntas administradoras locales todas las causales de pérdida de la investidura que contempló en el artículo 48 de la Ley 617.

De los claros términos de este precepto también se sigue que en tratándose de la prevista en su numeral 2º, el hecho que la tipifica es la inasistencia en un mismo período a cinco sesiones en las que se voten proyectos, que en el caso de las juntas administradoras locales conciernen a resoluciones, sin que le asista razón a la procuradora al circunscribirlas a las que aprueban proyectos de acuerdo a presentarse al concejo municipal, pues la ley no hace esa diferencia. Tampoco resulta relevante distinguir entre sesiones ordinarias o extraordinarias, plenarias o de comisión ya que el legislador tampoco hizo esa distinción.

En la ponencia que el honorable consejero doctor Eduardo Mendoza presentó en el encuentro (2) de la jurisdicción contencioso administrativa que tuvo lugar en el año 2002, refuta esa tesis con consideraciones que resulta pertinente transcribir, por resultar enteramente aplicables al caso presente. En el citado estudio se sostuvo:

(2) Memorias IX Encuentro de la jurisdicción contencioso-administrativa. Cúcuta, octubre 16 al 18 de 2002, publicadas por la Universidad de Pamplona, pág. 21.

“Interesa destacar que si bien en los numerales 2º (3) y 3º (4) del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, solo se alude a aspectos que, en principio, atañen a las asambleas y a los concejos, no por ello puede considerarse que los supuestos allí regulados, cuales son, la inasistencia en un mismo período a un determinado número de sesiones o reuniones, o no tomar posesión del cargo en un lapso o fecha específica, no se aplican a los ediles como causales de pérdida de investidura, pues tal forma de razonar conduciría al desconocimiento de la regla de hermenéutica según la cual la interpretación que en todo caso corresponde hacer es la que permite la mayor eficacia de la norma. Cualquier duda sobre el punto queda disipada acudiendo al encabezamiento de la aludida disposición que enfáticamente y sin distinciones relaciona las causales de pérdida de la investidura de diputados, concejales y ediles. De manera que, mutatismutandis o, lo que es lo mismo, adecuando la norma a la situación de los miembros de las juntas administradoras locales, debe considerarse que para ellos rigen las referidas causales de pérdida de investidura”.

(3) Dice la norma: “Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) sesiones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o de acuerdo, según el caso”.

(4) El texto reza: “Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse”.

Concluye la Sala que no asistió razón a la edil demandada ni al procurador doce judicial ante el Tribunal de Cundinamarca al sostener que la inasistencia a cinco (5) sesiones prevista en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 no constituye causal de pérdida de la investidura de los miembros de las juntas administradoras locales.

5.3. El caso concreto.

La solicitud de pérdida de investidura se sustenta en que durante los años 2001 y 2002 la edil Marisol Hernández Sánchez inasistió a más de cinco (5) sesiones ordinarias y extraordinarias con lo que, a criterio de los actores, incurrió en la causal de pérdida de la investidura contemplada en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

La calidad de edil que ostenta la demandada se encuentra demostrada con el acta parcial de escrutinio y la certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, donde consta que resultó elegida edil de la JAL comuna uno del municipio de Soacha para el período 2001-2003.

El artículo 323 de la Constitución Política señala que “en cada una de las localidades habrá una junta administradora, elegida popularmente para períodos de tres años...”.

El artículo 119 de la Ley 136 de 1994 reproduce esta previsión normativa y agrega que el período de los miembros de las juntas administradoras locales “deberá coincidir con el período de los concejos municipales”. El artículo 50 ibídem dispone que el período de los concejales “... se iniciará el primero de enero del año siguiente al de su elección y concluirá el treinta y uno de diciembre del último año de dicho período”.

Considera la Sala que el período del cargo, no es lo mismo que el “período de sesiones” a que alude la causal de pérdida de investidura establecida en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617.

En efecto, el artículo 132 de la Ley 136 defirió al reglamento interno de la JAL todo lo concerniente a las sesiones:

“ART. 132.—Reglamento interno. Las juntas administradoras locales expedirán su propio reglamento en el cual se determinen sus sesiones y en general el régimen de su organización y funcionamiento”.

Por tanto, a los efectos de la configuración de los supuestos que estructuran la causal en estudio, y particularmente en cuanto al tiempo que deba entenderse como “período de sesiones”, habrá de estarse en cada caso a lo establecido en el correspondiente reglamento.

El reglamento de la JAL comuna uno de Soacha, adoptado mediante Resolución Local 1 de 6 de marzo de 2001 dispone lo siguiente:

“ART. 16.—Las juntas administradoras locales se reunirán ordinariamente por derecho propio una (1) vez al mes (el segundo sábado de cada mes). También se reunirán extraordinariamente por convocatoria que les haga el respectivo alcalde municipal y en este evento sesionarán por el término que señale el presidente de la respectiva JAL y para el tema exclusivo de la convocatoria.

ART. 19—La mesa directiva de la junta administradora local estará compuesta por el presidente, vicepresidente y secretario. El presidente y vicepresidente serán elegidos por un período de un año. La elección se efectuara el día de la instalación de cada período de sesiones ordinarias, en el mes de enero.

El secretario será elegido por la JAL, en los mismos términos que el presidente y el vicepresidente. No podrá pertenecer a la directiva el edil que haya incumplido el presente reglamento y/o haya sido sancionado o tenga dos llamados de atención, en la vigencia anterior a la elección. La JAL tendrá unsecretario auxiliar nombrado por el alcalde municipal, de terna enviada por la respectiva corporación, el jefe inmediato será el presidente de la JAL.

ART. 58.—Los miembros de las comisiones permanentes serán elegidos para períodos de un (1) año.

PAR—Las comisiones permanentes serán elegidas dentro de los cinco (5) primeros días de la iniciación de las sesiones ordinarias de cada año” (resaltado fuera del texto).

El artículo 16, según el cual las sesiones se celebran a razón de una por mes, armonizado con el artículo 19, que ordena elegir dignatarios para un período de un año, el día de instalación de cada período, y con el parágrafo del artículo 58, que se refiere a las sesiones de “cada año”, permite a la Sala a concluir que el período de sesiones de la JAL comuna uno de Soacha es de un año.

(...).

Para la Sala no cabe duda que la demandada incurrió en la conducta sancionable con pérdida de investidura por no haber asistido en el período de sesiones del año 2002 a más de cinco (5) reuniones en que se votaron proyectos de resolución en la JAL de la comuna uno de Soacha y no haber demostrado que su inasistencia se debió a fuerza mayor, o que no se le citó en debida forma.

(...).

Acertó, pues, el tribunal al declarar la pérdida de la investidura de la señora Marisol Hernández Sánchez como edil de la JAL comuna uno de Soacha para el período 2001-2003, pues como quedó precisado, a la luz de lo preceptuado en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, esta causal se aplica a los miembros de las juntas administradoras locales.

Se impone, pues, confirmar la sentencia apelada».

(Sentencia de noviembre 21 de 2003. Expediente 2003-000-42-01. Consejero Ponente: Dr. Camilo Arciniegas Andrade).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Los motivos para salvar el voto en el asunto de la referencia están contenidos en el proyecto que presenté a consideración de la Sala y que fue derrotado, razón por la cual reproduzco sus consideraciones, así:

(...).

La Sala encuentra demostrados los hechos en que se sustenta la demanda y su ocurrencia no se encuentra discutida por las partes, sino que la discusión se centra en la tipicidad de los, mismos, de donde la cuestión se reduce a su valoración jurídica en el sentido de establecer si configuran o no la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda con base en el artículo 48, numeral 2º, de la Ley 617 de 2000, que a la letra dice:

“ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

“2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisiones en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso”.

Sea lo primero precisar que la norma, al decir “se voten proyectos de”, está significando la acción de aprobar o improbar tales proyectos, esto es, decidir si se adopta o no el contenido de los mismos como acto propio y definitivo de la corporación respectiva, como pronunciamiento formal con carácter imperativo en cuanto acto jurídico estatal, que para el caso constituyen actos administrativos una vez sancionados por el ejecutivo. Por consiguiente, no puede entenderse que tal acción se realiza también por parte de las JAL en relación con los acuerdos de los concejos municipales en virtud de la función que les asigna el artículo 131, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994, como lo sugiere el delegado del Ministerio Público ante la Sala, por cuanto ni es propio de las JAL votar proyectos de acuerdo en el sentido señalado (aprobarlo o improbarlo), ni la norma así lo prevé, sino que según esa norma tal función apenas consiste en “presentar” o, lo que es igual, proponer proyectos de acuerdo a aquellas corporaciones, para la cual se ha de entender que lo que votan sus miembros no es el proyecto de acuerdo sino la proposición de presentarlo al respectivo concejo. De modo que no corresponde al tenor de la norma la interpretación que pretende darle e! Ministerio Público en su vista de la presente instancia.

De otra parte, los actos de las JAL, según lo advierte el apelante, se denominan resoluciones, incluso, desde antes de la expedición de la Ley 617 precitada, pues así vienen señalados en e! artículo 120 de la Ley 136 de 1994 (1) , mientras que los de las asambleas y de los concejos cuando son generales, se denominan, de vieja data, ordenanzas y acuerdos, respectivamente. Así lo establece el artículo 2º de la Ley 4ª de 1913, contentiva del régimen político municipal, al decir: “Los actos del congreso de carácter general se denominan leyes; los de las asambleas departamentales, ordenanzas, y los de los concejos, acuerdos”, y lo recogen en su orden, el artículo 72 del Decreto 1222 de 1986 y los artículos 104 y siguientes del Decreto 1333 de 1986.

(1) El citado artículo dice: “ART. 120.—Actos de las juntas administradoras locales. Los actos de las juntas administradoras locales se denominarán resoluciones”.

De modo que estando definida legalmente la denominación de los actos de las tres corporaciones administrativas en mención, toda referencia a los mismos debe entenderse en el sentido literal y por tanto referidos a decisiones o actos propios de una u otra corporación, luego la norma antes transcrita al limitarse a la aprobación o improbación de las ordenanzas y los acuerdos no puede entenderse sino referida a las asambleas departamentales y a los concejos (distritales y municipales), pues habiendo señalado el legislador la denominación de los actos de las JAL bien pudo haberlos mencionado si hubiera querido extender la causal en comento a sus miembros, y el no hacerlo indica a las claras que fue su decisión no incluirlos en la misma.

Pretender, por analogía, hacer extensiva la causal, a la facultad de proponer proyectos de acuerdos a los concejos o a la de votar resoluciones de las JAL, y por ende a los ediles, amén de desconocer el carácter restrictivo y taxativo de las causales de pérdida de la investidura en cuanto conductas punibles, es igualmente pretender equiparar la facultad de proponer (de iniciativa) con la de aprobar o improbar lo que se propone, así como las ordenanzas o los acuerdos con las resoluciones en mención, y por ende las asambleas y los concejos con las JAL, siendo que son instituciones de características y atribuciones distintas, en especial las últimas respecto de las dos primeras, como quiera que estas son corporaciones administrativas en toda la extensión de palabra, pues tienen a cargo la administración del respectivo ente territorial a nivel de la toma de decisiones y del control administrativo de la gestión o ejecución administrativa, mientras que aquellas tienen funciones en su mayoría circunscrita a la coordinación de la relación comunidad - administración municipal y distrital y, al efecto, de recomendación o formulación de propuestas en cuanto a la administración de la comuna o de la localidad y distribución de las partidas globales que se les asignen a una u otra, según se observa en el artículo 131 y siguientes de la Ley 136 de 1994.

Por consiguiente, la Sala acoge la posición expuesta por el apelante, en el sentido de que la causal prevista en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 excIuye a los miembros de las juntas administradoras locales, para quienes la ley reserva en sentido estricto la denominación de ediles, luego no les puede ser aplicada en su condición de tales, de modo que, en su caso, las conductas similares a las allí descritas en que incurran quedan reservadas a la acción disciplinaria, a cuyas autoridades competentes manifiesta el delegado del Ministerio Público apelante que solicitó la intervención debida (fl. 133 del Exp.). Ello significa que la exclusión de dicha causal no implica impunidad de la conducta omisiva en que, en ese sentido, incurran los ediles.

En consecuencia, se deben negar las pretensiones de la demanda por falta de adecuación típica de la conducta endilgada a la edil inculpada, en lo que a la acción de pérdida de investidura corresponde, de allí que deba revocarse la sentencia apelada para proveer en ese sentido”.

Atentamente,

Manuel S. Urueta Ayola 

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