Sentencia 4263 de mayo 15 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RÉGIMEN ADUANERO Y DE COMERCIO EXTERIOR

REGULACIÓN POR EL GOBIERNO

EXTRACTOS: «El acto acusado. Se trata del Decreto 2339 de 1996, “por cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo aplicable a las sociedades de intermediación aduanera y a quienes se anuncien o ejerzan tal actividad sin estar autorizados”. Para su expedición el Presidente de la República hizo uso de las facultades consagradas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991.

Su contenido está distribuido en 29 artículos, en los cuales desarrolla la materia enunciada, tanto en lo que hace a la definición de su campo de aplicación, de las conductas constitutivas de faltas en el desarrollo de la actividad de intermediación aduanera, de las sanciones respectivas, como en lo relativo al procedimiento administrativo para la imposición de estas.

2. Examen de los cargos

Primer cargo.

1. Se refiere a la contravención de los artículos 6º,113, 114, 121, 150, numeral 20, de la Carta, pudiéndose decir que su fundamentación se contrae al argumento de que las facultades invocadas por el gobierno no encierran la de establecer un régimen disciplinario para las sociedades de intermediación aduanera, y que ni siquiera cabe en la facultad de “modificar las demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas...”, por cuanto ésta se halla relacionada con la política económica y el régimen mencionado debe nacer de la función legislativa.

2. Como se ha hecho en providencias anteriores relativas al régimen aduanero y al comercio exterior, para despachar el cargo conviene retomar, de un lado, las características y alcances de las atribuciones gubernamentales en esta materia, teniendo en cuenta el nuevo ordenamiento constitucional; y de otro, la relación existente entre tales aspectos y el tema regulado por el acto acusado, lo cual implica hacer alusión a los conceptos de régimen aduanero y de intermediación aduanera, puesto que alrededor de tales tópicos gira la acusación del presente cargo.

Según quedó enunciado, se tiene que las facultades aducidas en el decreto son las previstas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, cuyo texto se trae a colación por ser ilustrativo de la reflexión en curso. A la letra dice:

“ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa: (...)

25. Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior, y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley...”.

Se observa que la norma contempla atribuciones constitucionales del Presidente de la República que comprenden diversas materias de índole económica, de las cuales la pertinente al caso es la de “modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”, así como la de “regular el comercio exterior”, por cuanto son las invocadas en el acto demandado, atendiendo la remisión que en él se hace a las leyes 6ª de 1971 (ley marco sobre el régimen de aduanas) y 7ª de 1991 (ley marco para el comercio exterior).

El alcance de la atribución está determinado por el artículo 150 numeral 19 de la Constitución, así:

a) En lo que hace al comercio exterior la facultad permite la regulación del mismo, como lo prevé el literal b de esta norma, sin más limitaciones específicas que las contenidas en la respectiva ley marco, que actualmente es la 7ª de 1991.

b) En tanto que sobre el régimen de aduanas, permite modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones de éste, con sujeción a una limitación adicional a las contenidas en la ley marco, como es la de que las modificaciones que adopte el gobierno deben obedecer a razones de política comercial.

c) Por lo tanto, las disposiciones que se adopten en ejercicio de esta facultad resultan constitucionalmente válidas bajo los siguientes supuestos:

— Que contengan modificaciones de aranceles, tarifas y demás disposiciones pertenecientes al régimen de aduanas y/o regulen el comercio exterior.

— Tratándose de aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, que exista un motivo específico que se encuadre en una política comercial, siendo entendible que este último concepto se refiere a la política comercial exterior del gobierno, y que el condicionamiento a tal motivo excluye que éste pueda efectuar modificaciones en los citados rubros por razones diferentes, como por ejemplo, con fines fiscales o de política monetaria.

d) En lo concerniente al concepto de régimen de aduana, la Sala reitera que, atendiendo la acepción lexicográfica del vocablo régimen que trae el diccionario de la Real Academia Española en el sentido de “conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad”, es el conjunto de normas jurídicas que rigen la actividad aduanera, esto es, la que tiene como objeto el control estatal de la importación y exportación de mercancías, en orden a asegurar que se cumpla con las exigencias, limitaciones, fines, políticas, etc. para una y otra transacción comercial, establecidas como manifestación de la soberanía de cada Estado sobre su territorio.

Sobre esta atribución gubernamental la corporación ha dicho que,

“Se trata de una facultad reglamentaria que, según dejó expuesto la corporación, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de julio de 1996, expediente S-612, con ponencia del consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa, “... por sus características, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo que la Carta le ha reservado para su regulación jurídica y la fuerza normativa de sus disposiciones es mayor en comparación con la facultad reglamentaria ordinaria, tanto que puede ser vista como una facultad propiamente reguladora en determinadas materias, más que meramente reglamentadora, en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador en lo que se conoce como ley marco, “... Al gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman...” como dice la Corte Constitucional, cita esta última que corresponde a la sentencia C-465 de julio 16 de 1992, cuyo ponente fue el magistrado doctor Ciro Angarita Barón.

En la misma providencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo trajo a colación un pronunciamiento de su Sección Primera, sobre el punto, hecho en sentencia de febrero 23 de 1996, expediente 3350, con ponencia del consejero doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, y que por ser orientador para el caso sub lite también se trae su texto, así:

“Lo anterior pone en evidencia que el Gobierno Nacional está facultado por la Constitución para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con las normas que regulan la operación de almacenamiento de mercancías, la cual no cabe duda alguna que hace parte integrante de dicho régimen, no sólo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite inferir que el constituyente de 1991 hubiera tenido intención de poner cortapisas a esta concreta atribución del Presidente de la República, y en razón a que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala como responsable de la obligación aduanera, entre otros, al depositario de la mercancía por las actuaciones que se deriven de su intervención, sino esencialmente, debido a que... el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías”.

De esta forma y dentro de la evidente distribución de competencias que en materia aduanera hizo el constituyente de 1991 entre el Congreso de la República y el gobierno, al último dejó la de modificar tanto los aranceles y tarifas concernientes al régimen de aduanas, como las demás disposiciones del mismo, con lo cual la inclusión, en el decreto atacado, de normas concernientes a responsabilidades de los sujetos del proceso aduanero y a sanciones a imponerles, tiene pleno respaldo constitucional, en tanto corresponde al ejercicio de una atribución que el estatuto supremo ha puesto en cabeza del gobierno, dentro de los límites de la ley marco”. (C.E., Sec. Primera, Sent. ago. 22/96, exp. 3481, actor Guillermo Vargas Ayala, C. P. Juan Alberto Polo Figueroa).

También expresó en dicho fallo que:

“Así las cosas, cabe reiterar que donde la Constitución defiera a la ley determinada regulación, ha de entenderse que tratándose de asuntos propios del régimen aduanero y de comercio exterior y cuyas normas sean de aplicación o ejecución directa por parte de la administración, tal regulación compete al gobierno, mediante reglamentos, de modo que si el punto es la regulación de la tarifa de que se habla, o de los hechos y conductas que en el giro de las importaciones deban ser sancionadas administrativamente, incluyendo las correspondientes sanciones, todo lo cual involucra aspectos sustanciales y procesales del régimen aduanero, ello sólo procede por vía de los comentados reglamentos, cuando se deba a razones de política comercial”.

Cabe observar que para la Sala es evidente que cuando la Constitución faculta al gobierno para “modificar” los aranceles, las tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, lo hace en relación con el régimen respectivo como un todo, y no sólo respecto de lo que previamente ha dispuesto la ley, como lo ha entendido la Corte Constitucional. La modificación de aranceles, por ejemplo, no sólo conlleva cambiar por otros, más altos o menores, los ya existentes, sino incluir ramos o elementos nuevos que causen derechos antes no regulados; y la modificación del régimen de aduanas posibilita la expedición de disposiciones relativas al conjunto normativo que rige la actividad aduanera, la cual es la preexistente. Todo, claro está, con sujeción a las limitaciones que imponga la ley marco o lo que es lo mismo, dentro de los objetivos y criterios que el legislador señale.

Esta misma Sala, frente a cargos similares que deducen la limitación de la aludida potestad reglamentaria en el sentido de que se trata de modificar las normas o instituciones existentes, mas no la de crear disposiciones o institutos jurídicos nuevos, ya ha tenido oportunidad de precisar el alcance de la facultad de “modificar” a que alude la norma en comento, así:

“Esta no deja de ser una interpretación que por su rigidez hace de la facultad en comento una herramienta estéril o por lo menos ineficaz frente a las exigencias, por cierto en muchos casos apremiante, que surgen de las cambiantes circunstancias de la economía nacional e internacional. Por ello la facultad de modificar hay que entenderla en sentido amplio y con la perspectiva de conjunto, de modo que comprenda la de adicionar, suprimir, agregar, en relación con las partes, toda vez que éstas son también maneras de modificar el todo. Para el efecto sirven dos de las acepciones que de dicho vocablo trae el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, según las cuales modificar es transformar o mudar una cosa mudando algunos de sus accidentes, y dar un nuevo modo de existir a la sustancia material”. (Sent. ago. 15/96, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, Rad. 3464, actor: Álvaro de Jesús del Valle Oviedo).

3. Descendiendo al asunto de que conoce la Sala, como quiera que en el decreto sub judice además se invocan las leyes marco de aduanas y de comercio exterior —la 6ª de 1971 y la 7ª de 1991 respectivamente—, lo cual se explica por la inescindible relación entre ambos campos, como que el segundo es parte del primero, es menester establecer si el asunto regulado por el citado decreto 2339 de 1996 encuadra en ambos campos, toda vez que ello determina en últimas el fundamento del cargo, como es el de la competencia para adoptar el decreto que se enjuicia.

Al efecto se tiene que el tema específicamente regulado por el decreto sub lite, esto es, el régimen sancionatorio aplicable a las sociedades de intermediación aduanera, cobija conductas y situaciones que solamente se dan en relación con la actividad de importar o exportar mercancías y que sólo se aplica a quienes en la particular condición de intermediario aduanero incurren en ellas. Es decir, que tanto materialmente, o sea por los hechos sancionables, como subjetivamente, esto es, por la persona pasible de serle aplicado, pertenece al campo del comercio exterior y por lo mismo al aduanero.

Dentro de esta perspectiva, es parte o subtema y como tal desarrollo normativo de uno que ya venía regulado por el régimen de aduanas, como es el de la intermediación aduanera, tanto que ya la Ley 79 de 1931 la regulaba, bajo la denominación de agencia aduanera, cuyas disposiciones respectivas por cierto continuaron vigentes por expreso mandamiento del artículo 335 del decreto 2666 de 1984, y recogidos bajos los artículos 400 a 406 de éste.

El 400 prescribe que:

“Nadie podrá trabajar como agente de aduana sin licencia especial expedida de conformidad con esta sección.

La expresión agente de aduana comprende a toda persona que se entienda con la aduana en nombre y representación de terceros”.

Los siguientes se ocupan de señalar quién y cómo se expide la licencia de agente de aduana (401), las condiciones o requisitos para ello (402), los requisitos del poder que los autorice a actuar en representación del importador y las responsabilidades que le acarrea (403), así como de las fianzas que debían otorgar para poder actuar (404 a 406).

Luego vino el decreto 1467 de 1951, cuya vigencia también salvó el decreto 2666 de 1984, el cual trató sobre la competencia para sancionar a los agentes de aduanas y procedimientos pertinentes; decreto que junto con los artículos de la Ley 79 de 1931 atrás comentados fue derogado por el 1657 de 1988, que entró a reglamentar el tema, ahora sí bajo la denominación de intermediación aduanera, definiéndola como “las intervenciones procesales efectuadas en nombre y por encargo de terceros, importadores o exportadores, para adelantar y culminar trámites, operaciones, procesos de despacho, almacenamiento y tránsito de mercancías”. Además precisó y amplió aspectos de tipo procesal, requisitos o condiciones para operar como tal, controles a que quedaban sujetos, responsabilidades, sanciones de que podían ser objeto quienes la ejercieran, como aspectos esenciales del asunto.

Por último, el decreto 1909 de 1992, en su artículo 3º tiene al intermediario como uno de los responsables de las obligaciones aduaneras, al igual que lo hacía el decreto 2666 de 1984, en su artículo segundo bajo la denominación de agente de aduana.

La intermediación aduanera, incluyendo el ámbito sancionatorio tanto en lo sustancial como en lo adjetivo, es entonces un tema que sin lugar a dudas la legislación aduanera, esto es, el régimen aduanero, viene tratando como parte de su materia, lo cual se explica por el hecho de que aquélla por definición es parte del proceso propio de la actividad aduanera, por consiguiente queda absorbida por el proceso administrativo correspondiente, y quienes la ejercen se constituyen en indiscutibles sujetos de dicho proceso, lo cual a su vez obedece a la natural ligazón con el giro del comercio exterior.

Siendo claro entonces que en todos sus aspectos el régimen sancionatorio de las sociedades de intermediación aduanera se relaciona directamente con el ejercicio práctico del comercio exterior y por lo mismo es parte de la materia propia del régimen de aduanas, es forzoso concluir que está dentro de los asuntos cuya regulación es susceptible de ser modificada por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que invoca en el decreto acusado.

En efecto, sea que se vea desde la óptica del comercio exterior, o de la actividad aduanera, por ser la materia tratada inmanente a una y otra, el gobierno estaba investido de competencia para expedirlo.

4. Si bien el uso de las facultades alusivas al comercio exterior serían suficientes para legitimar el acto atacado, en lo que corresponde a la directa conexión del asunto con este campo, no sobra dilucidar el otro presupuesto de competencia visto desde la óptica del régimen de aduanas, que como está dicho es el motivo para el ejercicio de la facultad en comento, el cual consiste en que obedezca a “razones de política comercial”.

Sobre el mismo, la Sala advierte que el ataque ha debido hacerse a título de falsa motivación, caso en el cual al actor correspondía sustentar y probar o demostrar el cargo, de suerte que, en principio, el demandante debió alegar que el decreto enjuiciado fue expedido por razones distintas a las de política comercial, y precisar cuáles son éstas, lo que en el presente caso el demandante no ha hecho, ya que se limita a mencionar el punto de manera general.

Aparte de ello, las entidades demandadas, con fundamento en los antecedentes del acto, aportados al proceso como elemento probatorio, aducen que fue expedido como desarrollo del plan de lucha contra el contrabando, de donde se sobrentiende que es una forma de apoyar una determinada política comercial, que para el caso es la preservación del proceso de apertura y la facilitación de las operaciones a los empresarios dedicados al comercio exterior de manera legal, según se enuncia en uno de los documentos constitutivos de los referidos antecedentes (fl. 60).

Así las cosas, no es necesario ahondar en más análisis para dar como impróspero el cargo examinado, amén de que el artículo 150-20 de la Constitución, traído como fundamento del cargo no tiene relación alguna con el asunto bajo examen, por cuanto se refiere a los servicios administrativos y técnicos de las cámaras.

Segundo cargo.

1. Se alega la violación de los artículos 6º y 123 de la Carta, y del artículo 1º del Código Penal, por razones que el actor hace confluir en la carencia de competencia del gobierno para dictar el decreto, por estimar que por ser el derecho disciplinario una modalidad del derecho sancionatorio y estar sujeto a los principios del derecho penal y al de legalidad, debe provenir de la ley, aparte de que lo considera no aplicable a los intermediarios aduaneros por ser particulares.

2. Si bien el cargo alude a premisas que no son incompatibles con el origen de las normas atacadas, puesto que la aplicación de algunos principios contenidos en el Código Penal puede tener cabida en regímenes sancionatorios de origen gubernamental o administrativo, pero no porque se encuentren en dicho estatuto sino porque corresponden a garantías y principios constitucionales, empezando por el de legalidad y el del debido proceso, no por ello se infiere que necesariamente toda norma sancionatoria sea disciplinaria, y mucho menos penal, o deba sujetarse al Código Penal y que tenga que ser expedida por el legislador.

En el presente caso, las normas adoptadas no por ser sancionatorias son disciplinarias, puesto que están dirigidas a una actividad a cargo de particulares, en tanto que las disciplinarias tienen como objeto conductas realizadas por los servidores públicos. En realidad son de carácter policivo, y como tales son correccionales y preventivas, tendientes a proteger el orden público representado en la seguridad de los importadores y exportadores y la protección de la libre competencia. Adicionalmente, según quedó visto, como tales pueden tener origen en el reglamento.

En todo caso, la acusación en el fondo es igual a la dilucidada en el cargo anterior, por lo cual le es aplicable el mismo razonamiento que permitió desestimar éste, habiendo quedado claro que la expedición del decreto era del resorte del gobierno.

Sin embargo, no sobra reiterar y atendiendo la inquietud del Ministerio Público, que ello responde a una distribución de competencias dada por el propio constituyente de 1991, a efectos de regular la materia que nos ocupa, y sobre la cual resultan ilustrativas las consideraciones de la Corte Constitucional en su sentencia C-465 de julio 16 de 1992, que tuvo como ponente al magistrado doctor Ciro Angarita Barón, en el sentido de que “... al gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman...” teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador en lo que se conoce como ley marco.

Así resulta comprensible y aceptable que existan áreas de las relaciones jurídicas cuya regulación se dé por fuera de la cláusula general de competencia del Congreso de la República, sin que por ello se estén contrariando las disposiciones constitucionales contentivas de dicha cláusula y la consecuente separación de funciones entre las ramas del poder público en Colombia.

El cargo, por consiguiente, no prospera.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Cúmplase».

(Sentencia de mayo 15 de 1997. Expediente 4263. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

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