Sentencia 4291 de mayo 8 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

PATRIMONIO ARQUITECTÓNICO

INCORPORACIÓN DE INMUEBLES

EXTRACTOS: «La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del municipio de Santiago de Cali contra la sentencia de 31 de mayo de 1996, proferida por la sección segunda del tribunal administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual declaró nulas las disposiciones demandadas en la parte que pidió el actor.

(...).

3. Las disposiciones acusadas.

3.1 El artículo 140 del Acuerdo 30 de 21 de diciembre de 1993, expedido por el Consejo Municipal de Santiago de Cali, en la parte que interesa, esto es, en la que hace relación a la declaratoria como patrimonio urbano-arquitectónico del inmueble de la actora, a la letra dice:

“Patrimonio urbano-arquitectónico es el conjunto de inmuebles y/o espacios públicos que representan para la comunidad un valor urbanístico, arquitectónico, documental, ambiental, histórico y/o efectivo y que forman parte por tanto de la memoria urbana colectiva. Para efectos de su clasificación y protección se determina de la siguiente manera:

1. Áreas de interés patrimonial correspondiente al centro histórico y que se subdivide en: (...)

2. Inmuebles y elementos aislados de interés patrimonial y que se enumeran de acuerdo con la siguiente clasificación: (...)

“Inmuebles destinados originalmente al uso residencial (...)

Barrio Granada:

Avenida 6 nte. 12N-12”

3.2. Artículo 167 del mismo acuerdo es del siguiente tenor:

“Los inmuebles descritos en los artículos 140 y 141, tanto casas como edificios aislados y puentes, se declaran de conservación 1”.

La conservación 1 a que se refiere esta norma se encuentra definida en el artículo 147 del acuerdo en cita, según la cual es aquella en la que sólo se permiten modificaciones menores internas y reparaciones locativas de mantenimiento, obras de consolidación, adecuación funcional, liberación, reintegración, reconstrucción, ampliación y subdivisión.

4. La cuestión a resolver.

Como se dijo, el punto central de la controversia radica en verificar la validez de los fundamentos esgrimidos por el a quo para la declaratoria de la nulidad impugnada. Sobre el particular, no obstante la ausencia de precisión sobre los preceptos superiores presuntamente infringidos, la Sala deduce de los curiosos razonamientos del tribunal que en su sentir las disposiciones pretranscritas son violatorias de los artículos 2º, numeral 5º; y 10 de la Ley 9ª de 1989.

5. Las normas supuestamente violadas.

A efectos de dilucidar la cuestión así planteada, conviene traer los textos de cada uno de los artículos dados por el tribunal como contrariados, en la parte pertinente, así:

“ART. 2º—El artículo 34 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), quedará así:

Los planes de desarrollo incluirán los siguientes aspectos: (...)

5. La asignación en las áreas urbanas de actividades, tratamientos y prioridades para desarrollar los terrenos no urbanizados, construir los inmuebles no construidos, conservar edificaciones y zonas de interés histórico, arquitectónico y ambiental, reservar zonas para la protección del medio ambiente y de la ecología, delimitar las zonas de desarrollo diferido, progresivo, restringido y concertado, renovar y desarrollar zonas afectadas con procesos de deterioro económico, social y físico y rehabilitar las zonas de desarrollo incompleto o inadecuado (...).

ART. 10.—Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos para destinarlos a los siguientes fines:

c) Preservación del patrimonio cultural, incluidos el histórico y el arquitectónico en zonas urbanas y rurales (...).

Vistas unas y otras disposiciones, la Sala encuentra que son notoriamente desacertadas las apreciaciones que el a quo tuvo de la situación objeto de la litis, como del alcance de las normas contenidas en la Ley 9ª de 1989.

En efecto, la percepción que tiene de los efectos de las decisiones acusadas como de las normas superiores por él invocadas no corresponden en modo alguno a unas y otras. Veamos:

En primer lugar, en virtud de las primeras no hay ni cambio del uso que el particular le venía dando al inmueble de marras, ya que éste no se ha tocado para nada, ni la tal incorporación al patrimonio arquitectónico significa expropiación, por cuanto la connotación de aquella figura está muy lejos de ser la que el a quo le ha querido dar. El patrimonio de que aquí se trata no es el que se recoge en el derecho civil, esto es, el conjunto de activos y pasivos expresables en dinero de una determinada persona, y que por ello comporta una relación de propiedad o de derechos reales. Es una aplicación figurada o si se quiere, una ficción del concepto jurídico de patrimonio.

El concepto de patrimonio que aquí se emplea no tiene tal connotación jurídica, sino de tipo axiológico en tanto se refiere al conjunto de aquellos bienes que se pueden considerar colectivos por lo que significan para una determinada comunidad o sociedad, debido a razones históricas, estéticas, sociológicas, ambientales, e incluso afectivas, etc. Es si se quiere un concepto metajurídico, precisamente por encerrar, antes que derechos patrimoniales en estricto sentido, valores de especial significación o importancia para la identidad y mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades, urbanas o rurales, y cuyos efectos jurídicos se deben primordialmente a la función social que la propiedad privada, entre otros derechos constitucionales, debe cumplir.

Por lo mismo, la sola declaración que se cuestiona no va más allá de imponer las restricciones de que se habla en el artículo 1º del acuerdo enjuiciado, dejando incólume el uso y los derechos, éstos sí patrimoniales, que existan sobre ellos, de modo que quien ostente la propiedad de los mismos la sigue teniendo con todos sus atributos, como los de uso, goce y disposición; ya que puede habitarlos, darlos en arrendamiento, enajenarlos, hipotecarlos, etc., aunque se repite, con las restricciones que se deriven de la ley.

En segundo lugar, no es cierto que los artículos 2º, numeral 5º y 10 de la Ley 9ª de 1989 hayan instaurado como mecanismo o condición para declarar de reserva patrimonial arquitectónica un determinado inmueble, su previa adquisición voluntaria o expropiación, toda vez que ninguno de ellos regula el procedimiento para concretar tal declaración. La materia de que se ocupan son enteramente diferentes, aunque en ellas se aluda a la función conservacionista que la constitución le ha asignado a los concejos municipales en su artículo 313 numerales 7º y 9º.

Se observa que el artículo 2º de la comentada ley no hace más que señalar los rubros o aspectos que se deben contemplar en los planes de desarrollo municipal, siendo uno de ellos precisamente el de la conservación de edificaciones de interés histórico, arquitectónico y ambiental, sin que su inclusión en dicho plan comporte el tener que recurrir siempre a la expropiación, como tampoco para los demás aspectos a tener en cuenta en el plan de desarrollo.

Por su parte, el artículo 10 ibídem no va más allá de establecer como un motivo más entre otros, para declarar de utilidad pública y decretar la expropiación de un determinado inmueble, el de la preservación del patrimonio cultural, incluidos el histórico y el arquitectónico en zonas urbanas y rurales. Ello significa ni más ni menos que este propósito conservacionista puede ser aducido por la administración para declarar de interés público el bien de que se trate y decretar su expropiación, o sea que este procedimiento puede ser utilizado por la autoridad administrativa para dicho propósito, y en modo alguno que la declaración de reserva con este fin conservacionista esté supeditada a la expropiación.

De suerte que las normas comentadas sólo se refieren a aspectos que han de incluirse en todo plan de desarrollo municipal y los motivos adicionales a los previstos en otras leyes para que sea procedente declarar de interés público y decretar la expropiación de inmuebles por parte de las autoridades territoriales. Siendo entonces que las disposiciones acusadas —artículos 140 y 167 del decreto municipal en cita— no se ocupan de tales temas, no tienen porqué estar subordinadas a aquéllas, luego por sustracción de materia no le pueden ser contrarias o desconocer sus mandatos. Y si de esta inexistente contrariedad el a quo derivó la nulidad que viene apelada, de suyo ésta queda sin dicho sustento.

6. La presunta violación del derecho de propiedad.

No obstante lo anterior, no está además hacer las precisiones del caso en lo que concierne a la violación del derecho de propiedad a que implícitamente alude el tribunal en sus consideraciones, para lo cual sirve lo dicho por la Sala en sentencia de 21 de marzo de 1996, proferida en el expediente 3575 con ponencia del consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz y ratificada en la de 28 de noviembre de 1996, proferida en el expediente 3967, con ponencia del consejero doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, a saber:

“Es cierto que la declaración de un inmueble como patrimonio urbano arquitectónico constituye una limitación al derecho de dominio o propiedad, como quiera que en virtud de tal declaratoria el propietario adquiere la obligación de conservar y destinar el bien inmueble para el uso que se le haya determinado.

Pero también resulta evidente que dicha limitación tiene respaldo constitucional. En efecto, las limitaciones al derecho de propiedad, y en particular de la facultad de uso, que emanan de las regulaciones de los consejos municipales, están consagradas en el artículo 313 numerales 7º y 9º, a los cuales se hizo alusión anteriormente, y propenden por hacer efectiva la función social y ecológica que debe cumplir dicho derecho, al tenor de lo prescrito en el artículo 58 de la Carta Política que lo salvaguarda.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-295 de 29 de julio de 1993, con ponencia del magistrado, doctor Carlos Gaviria Díaz, expresó:

“... La propiedad, en tanto que función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental, seguridad, etc.; el interés individual del propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés social.

... En efecto, no hay duda de que en virtud de su función social urbanística la propiedad está sometida a una serie de limitaciones legales que afectan básicamente su uso, dentro de las cuales se encuentran las denominadas cesiones obligatorias gratuitas.

... Para la Corte Constitucional es claro que las regulaciones urbanísticas cumplen una función social y ecológica, pues tienen como propósito la ordenación y planificación del desarrollo urbano y el crecimiento armónico de las ciudades, con el fin de garantizar una vida adecuada a las personas que las habitan, teniendo en cuenta no sólo los derechos individuales sino también los intereses colectivos en relación con el entorno urbano. Y es por ello que se regula la propiedad horizontal, se establecen normas que reglamentan la construcción de viviendas señalando el volumen y altura de los edificios, imponiendo la obligación de dejar espacio suficiente entre un edificio y otro, la de construir determinadas zonas para jardines, parques, áreas verdes, calles peatonales, vías de acceso a las viviendas, etc., con el fin de lograr la mejor utilización del espacio habitable, para beneficio de la comunidad.

Cabe agregar aquí que... compete a los concejos municipales... “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (art. 313-7 C.N.).

... Resultaría paradójico y hasta lógicamente contradictorio que la Constitución de un Estado social de derecho prohibiera la limitación del derecho de propiedad cuando ella se cumple en aras del interés común...

Es preciso observar también que el establecimiento de limitaciones al uso de un inmueble de propiedad privada por parte de los concejos municipales no lo supeditó la Carta Política al pago de indemnizaciones, pues ellas no constituyen un despojo, como ocurre con la expropiación, que sí está sujeta en determinados casos o dicho resarcimiento...”.

Las razones precedentes conducen a la Sala a revocar la sentencia de nulidad apelada, ya que a todas luces muestran lo desacertado de su fundamentación y por lo mismo del cargo que acogió. En su lugar, se impone a la Sala que deniegue las pretensiones, tanto principales como subsidiarias de la demanda».

(Sentencia de mayo 8 de 1997. Expediente 4291. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

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