Sentencia 250002325000199747266 01 (4303-2004) de abril 27 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 250002325000199747266 01 (4303-2004)

Consejera Ponente:

Dra. Ana Margarita Olaya Forero

Actor: Justo Gustavo Umaña Casas

Procurador Tercero.

Autoridades Nacionales

Bogotá, D.C., veintisiete de abril de dos mil seis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Al observar la Sala que tiene competencia para dirimir la controversia planteada y que en el diligenciamiento no existe causal de nulidad que invalide total o parcialmente lo actuado, se avocará compromiso de resolver de fondo.

Clarificado como ha quedado el punto central del debate, la Sala debe decir inicialmente que el problema jurídico medular consiste en establecer si en el caso fue ajustado al ordenamiento legal aplicar las consecuencias jurídicas de la revocatoria del nombramiento fraudulentamente conseguido y de la inhabilidad para ejercer funciones públicas, consagradas en el artículo 5º de la Ley 190 de 1995, a pesar de que los hechos de la aportación de los documentos falsos por parte del actor ante Colcultura hayan ocurrido en el año 1994, antes de la entrada en vigencia de dicha ley.

Para buscar un análisis jurídico acertado es conveniente recordar el texto completo del supuesto normativo traído a colación, que señala:

ART. 5º—En caso de haberse producido un nombramiento o posesión en un cargo o empleo público o celebrado un contrato de prestación de servicios con la administración sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo o la celebración del contrato, se procederá a solicitar su revocación o terminación, según el caso, inmediatamente se advierta la infracción.

Cuando se advierta que se ocultó la información o se aportó documentación falsa para sustentar la información suministrada en la hoja de vida, sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria a que haya lugar, el responsable quedará inhabilitado para ejercer funciones públicas por tres (3) años (resalta la Sala).

La Sala, considera que la respuesta al interrogante central es positiva, estos es, que si era viable que en el sub examine, a la luz del sistema jurídico vigente y de la jurisprudencia del Consejo de Estado, se diera aplicación a las consecuencias jurídicas de la revocatoria directa del nombramiento conseguido por el actor a través del medio ilegal de la aportación de documentos falsos, y de la inhabilitación por el tiempo señalado, así tal conducta ilegal se haya producido antes de la entrada en vigencia de la Ley 190 de 1995, por las siguientes razones:

— En lógica racionalidad del legislador, y en la interpretación armónica de las dos leyes, debe entenderse que la Ley 200 no se ocupó de la conducta atribuida al señor Umaña Casas, pues, aquel entendió que estaba íntegramente regulada por el mencionado artículo 5º de la Ley 190 del mismo año 1995, en lo que la dogmática denomina un paratipo disciplinario.

— Si bien el principio universal de irretroactividad de la ley es aceptado y tiene aplicación muy profusa en el sistema jurídico colombiano; entendiéndose por tal que “en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en al preservación del orden público y con el fin de plasmar la seguridad y estabilidad jurídicas, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común de manera concurrente” (1) , la situación concreta no corresponde a aquella en la cual dicho principio tiene raigambre o aplicación, consistente en el amparo de transacciones o relaciones jurídicas cumplidas o establecidas en amparo de normas anteriores, las que presuponen derechos adquiridos con justo título y que, desde luego, se echan de menos en el caso, pues, el acto del nombramiento del actor se produjo luego de la comisión de una conducta delictual en contra el bien jurídico tutelado de la fe pública, aceptada sin reparo por el actor en sede del proceso disciplinario que se adelantó y falló en su contra por dichos hechos.

Causa extrañeza a la Sala que concomitantemente con el proceso disciplinario, o al final del mismo, las directivas de Colcultura no hubiesen formulado denuncia o compulsado copias para que se investigara por la justicia ordinaria penal el consabido delito de falsedad en documento privado que, vislumbraban, había cometido el señor Umaña Casas, prescribiendo la acción penal hacia el año 2002, según los artículos 80, 82 y 221 del Decreto 100 de 1980, anterior Código Penal.

— Como era factible que sucediera, de la misma literalidad del artículo 5º de la Ley 190 de 1995, puede vislumbrarse una inequívoca decisión del legislador de extender retrospectivamente sus efectos a situaciones de hecho o relaciones jurídicas nacidas con precedencia, pero subsistentes al momento de su entrada en vigencia, pues, expresamente la norma señala que “cuando se advierta que se ocultó la información o se aportó documentación falsa para sustentar la información suministrada en la hoja de vida, ...”. Si la intención del legislador hubiese sido la de su exclusiva aplicación frente a situaciones o relaciones jurídicas nacidas dentro de su vigencia, hubiese dicho, por ejemplo, “cuando se oculte información o se aporten documentos falsos ...”.

— La anterior interpretación resulta armónica con el principio de irretroactividad de la ley establecido en el artículo 58 de la Carta Política, circunscrito, como se anotó en antelación, a garantizar la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores; estableciéndose en dicha norma, igualmente, la excepción a tal principio, consistente en la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, caso en el cual el interés privado deberá ceder frente al interés público o social, lo que es completamente aplicable al caso, ya que el legislador buscó con la norma en comento hacer prevalecer la moralidad y el cumplimiento de la ley en el acceso y cumplimiento de la función pública; aspecto en el cual no es razonable distinguir entre quienes estaban activos al momento de la entrada en vigencia de la ley y quienes ingresen a posteriori, pues, la moralidad en la función administrativa y el respeto de la ley son valores jurídicos a defender de manera absoluta e intemporal por todos los servidores públicos.

— Si se releen algunos antecedentes jurisprudenciales que se citan a continuación en el texto de un fallo de esta misma subsección (2) , se encuentra que la revocatoria de un acto administrativo como el conseguido por el actor es viable en el sistema jurídico colombiano según normas generales diferentes a Ley 190 de 1995 y desde antes de su vigencia.

En este antecedente se dijo:

“Según el demandante la administración debía contar con su anuencia para revocar el nombramiento, afirmación que no es cierta. De una parte, tal como lo precisó la Sala Plena de esta corporación en reciente jurisprudencia que recogió los lineamientos que otrora se expusieron en sentencia del 1º de septiembre de 1998, expediente S-405, M.P. Javier Díaz Bueno, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales. Dijo así la Sala en sentencia del 16 de julio de 2002:

“Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley.

La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica porqué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular.

Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, éste debe provenir de una causa eficiente, comoquiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.

Existe también abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional y de algunas secciones de esta corporación en la cual se ha precisado que ante el acto administrativo de carácter particular y concreto, obtenido con base en actuaciones ilegales y fraudulentas, la administración tiene la facultad de revocarlo directamente, sin consentimiento del particular. Expresan lo anterior, entre otras, las siguientes sentencias:

“3. Procedencia excepcional de la revocatoria directa de acto administrativo de carácter subjetivo.

Es bien sabido que uno de los elementos definidores de la relación entre la administración y los administrados es el de la confianza, por parte de estos últimos, en que ella despliega su actuar dentro de un marco respetuoso de la seguridad jurídica. Y ello debe ser así como que esta es un valor fundante del Estado de derecho, al punto que llega a confundirse con este, como que se constituye en el esfuerzo más acabado de los hombres por racionalizar el ejercicio del poder a través del imperio de la ley.

Con esa perspectiva el legislador dispuso que la revocatoria directa, esto es el retiro del mundo jurídico de un acto administrativo, cuando este es de carácter particular y concreto, no puede hacerse desconociendo los derechos adquiridos. Así lo dispone claramente el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo conforme al cual no se podrá hacer “sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. Sin embargo añade que “pero habrá lugar a la revocación de estos actos...si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”. Esta normativa ha de interpretarse en armonía con lo dispuesto por el artículo 58 superior que garantiza “los derechos adquiridos con arreglo a las leyes” resaltado fuera de texto).

En tal virtud, en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corte con apoyo en las normas citadas y en la interpretación dada por el Consejo de Estado a las mismas (3) , ha dejado en claro que si bien es cierto que las más de las veces ha de mediar el consentimiento del particular afectado en orden a proceder a revocar un acto por cuya virtud se ha creado una situación jurídica de carácter particular y concreto, no es menos cierto que una de las dos hipótesis excepcionales en que es viable ello es justamente cuando se trata de actuaciones ilegales y fraudulentas que han precipitado una decisión de la administración sin apoyo en un justo título” (4) .

De otra parte, es preciso señalar que tratándose de la revocatoria de nombramientos ha existido en la legislación regulación al respecto, que permite a la administración decretar la revocatoria de dichas designaciones cuando el nombrado o posesionado no cumpla con los requisitos para desempeñar el cargo, como son las previsiones de los artículos 45 del Decreto 1950 de 1973 y 5º de la citada Ley 190 de 1995, normas estas que interpretadas en armonía con el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo le imponen a la administración tal actuación, sin que se requiera anuencia del funcionario afectado”.

Así las cosas, bien podía la dirección de Colcultura, revocar el nombramiento del demandante, como quiera que se demostró que había adulterado los documentos que requería para acreditar los requisitos para el desempeño del empleo que ostentaba y, por ende, que no cumplía estos. En esa medida las resoluciones demandadas resultan ajustadas a derecho, lo que lleva a confirmar la decisión de primera instancia, objeto del recurso de apelación que se resuelve.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de abril 15 de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina, Islas, según Acuerdo 1936 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, que ordenó medida de descongestión de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso iniciado por Justo Gustavo Umaña Casas, contra el Ministerio de Cultura.

Devuélvase el expediente a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(1) Sentencia C-549 de 1993 y C-926 de 2000. Corte Constitucional.

(2) Radicación: 25000-23-25-000-1998-1170-01(5053-01). C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Actor: Hugo Quintiliano Rodríguez García. Fallo de marzo 13 de 2003.

(3) Cf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de mayo 6 de 1992.

(4) Consejo de Estado Sala Plena. Sentencia del 16 de julio de 2002, actor: José Miguel Acuña Cogollo. Expediente IJ-029 Dra. Ana Margarita Olaya Forero.

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