Sentencia 4490 de febrero 19 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA

MECANISMOS PARA HACERLA EFECTIVA

EXTRACTOS: «La Sala procede a dictar la sentencia en única instancia dentro del proceso referenciado, promovido mediante demanda de simple nulidad contra los decretos números 1699 de 31 de agosto de 1993 y 2658 de 29 de diciembre de 1993, expedidos por el Gobierno Nacional, por los cuales, en su orden, se establece el capital mínimo para las sociedades comisionistas y se aclaran algunas disposiciones sobre dicho capital.

Las accionantes solicitan, como pretensión principal, la declaratoria de nulidad de los precitados decretos, y que, como consecuencia de dicha nulidad, se declare que los actos administrativos de carácter general o particular expedidos con fundamento en el Decreto 1699 de 31 de agosto de 1993, perdieron su fuerza ejecutoria a partir de la ocurrencia de los hechos que impedían su ejecución, de conformidad con el numeral 2º del artículo 66 del CCA.

De manera subsidiaria, piden que se declare la pérdida de fuerza ejecutoria de los decretos 1699 y 2658 de 1993, en virtud de lo dispuesto en el artículo 66, numeral 2º, del CCA. Que, como consecuencia, se declare que los actos administrativos de carácter general o particular expedidos con fundamento en los citados decretos, perdieron su fuerza ejecutoria a partir de la ocurrencia de los hechos que impedían su ejecución, de conformidad con el artículo 66 numeral 2º del CCA.

(...).

IV. Concepto del Ministerio Público.

Su delegado ante la corporación coincidió con la posición del ente demandado, en el sentido de que el gobierno sí estaba facultado para expedir los decretos impugnados, puesto que la norma que se la confería aún está vigente; que la sentencia de inexequibilidad invocada tiene efectos hacia el futuro, ya que la Corte Constitucional no dijo nada al respecto, y que no se puede pedir como acción que el juez declare que el acto ha perdido fuerza ejecutoria por decaimiento, pero sí excepcionar por este hecho cuando la administración intente hacerlo cumplir en ejercicio del privilegio de la ejecución oficiosa. Al efecto, cita el auto de 28 de junio de 1996, expediente 12.005, Consejero Ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo(*). Con fundamento en todo ello considera que las pretensiones de la demanda se deben denegar.

(*) Véase J. y D., Nº 296, pág. 929 (N. del D.).

V. Consideraciones.

La sola lectura del argumento central del concepto de la violación, que por ser expuesto de manera general es común a los cargos que se les endilga a los actos administrativos acusados, esto es, la violación de los artículos 6º, 121 y 122 de la Constitución, y artículos 66 y 69 del CCA y 12 de la Ley 153 de 1887, permite apreciar de bulto la inconducencia y lo infundado de tales cargos, de donde vale desestimar, de entrada, las pretensiones de la demanda.

Al respecto, la Sala hace suyos los criterios expuestos por la apoderada de la demandada y la Procuradora Novena Delegada ante la corporación, en cuanto a la improcedencia de pretender darle al fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos el carácter o los mismos efectos de una causal de anulación, así como de pretender ejercer de manera autónoma una acción contenciosa administrativa, o la de nulidad, para que se declare como asunto principal la pérdida de fuerza ejecutoria de dichos actos. Sobre el punto es menester precisar:

1. Las causales de nulidad de los actos administrativos se encuentran previstas en el artículo 84 del CCA, a saber:

a) Infracción de las normas superiores en que el acto administrativo debe fundarse, entendidas dentro de ellas las disposiciones y principios constitucionales, como las normas que tienen la virtud de vincular de manera directa a los actos de las autoridades estatales, así como los principios generales del derecho.

b) Expedición del acto administrativo por funcionario incompetente, o con falta de competencia para la expedición del acto.

c) Expedición del acto en forma irregular, que doctrinaria y jurisprudencialmente se denomina vicios de forma o de procedimiento.

d) Desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa.

e) Expedición del acto con falsa motivación, y

f) Expedición del acto con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación (desviación de poder).

2. La forma como se da la regulación de tales causales lleva implícito el principio de la taxatividad, en tanto ellas son las únicas que pueden tomarse como razones para anular los actos administrativos, sin que en ello tenga incidencia alguna el hecho de que algunas resulten englobadas o expresadas en conceptos más amplios o equivalentes, como el del debido proceso o el de ilegalidad o inconstitucionalidad.

3. Todas operan en la etapa de formación o producción del acto administrativo o hacen relación al contenido con que se crea, por cuanto la norma reseñada las vincula a la actividad de su expedición o a las circunstancias internas o externas en que nace a la vida jurídica: ya porque nació con un contenido contrario a las normas superiores en que debía sustentarse, o porque se haya expedido con las falencias previstas en las causales restantes.

4. El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria no sólo es una situación que no encaja en alguna de tales causales, sino que es una institución jurídica distinta a la de la anulación del acto administrativo; y, por lo mismo, tiene su propia regulación, de la cual surge que posea a su vez sus propias causales, a saber, las descritas en el artículo 66 del CCA, sus propias características, efectos, mecanismos para hacerla efectiva, etc.

5. Como su nombre lo indica, dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos...”.

Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, está la invocada por las actoras, esto es, la desaparición de sus fundamentos de derecho (numeral 2º, artículo 66 cit.), cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación.

La pérdida de vigencia del acto, que corresponde a la quinta causal de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, establece dicha pérdida como resultado o consecuencia, y no como causa, de la nulidad del acto administrativo, en tanto la anulación, junto con la revocación y la derogación, entre otras, es una de las formas de la pérdida de vigencia de los actos administrativos.

Lo anterior concuerda o se armoniza con la posición jurisprudencial según la cual el juzgamiento de la legitimidad de los actos administrativos, se debe hacer bajo la consideración de las circunstancias dentro de las cuales se producen, de la que a su vez se ha inferido la improcedencia de la ilegalidad sobreviniente de los actos administrativos, ya que este evento se subsume precisamente en la figura de pérdida de fuerza ejecutoria o de decaimiento del acto, por desaparición de sus fundamentos de derecho.

Sin embargo, valga aclarar que respecto de normas posteriores de orden constitucional, la corporación admite la nulidad sobreviniente del acto administrativo que les sea contrarias. Así lo acogió la Sala en sentencia de 10 de febrero de 1995, expediente número 2943, actor Defensor del Pueblo, Magistrado Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, al dejar dicho que:

“Tratándose del análisis de inconstitucionalidad con efectos erga omnes, como es el caso de la acción sub examine, considera la Sala, y con ello rectifica su posición anterior, que en aras de preservar la supremacía de la Constitución Política en el ordenamiento jurídico y para dar cabal cumplimiento al principio fundamental estatuido en su artículo 4º se impone para el juzgador frente al fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente disponer la declaratoria de nulidad del acto administrativo que se encuentra incurso en ella, a partir de la entrada en vigencia de la norma constitucional”.

4. La pérdida de fuerza ejecutoria sólo puede ser objeto de declaratoria general, en sede administrativa, ya de manera oficiosa por la autoridad que profirió el acto, o en virtud de la excepción consagrada en el artículo 67 del CCA, que el interesado puede interponer ante la ejecución del acto administrativo que se estime ha perdido dicha fuerza.

En sede jurisdiccional puede sí ser invocada, pero no para que se haga tal declaratoria, sino como circunstancia que pueda afectar la validez, ya no del acto que se estima ha sufrido tal fenómeno, sino la de los actos administrativos que se llegaren a producir con fundamento en éste, caso en el cual, tratándose de la acción de nulidad, esta situación podría resultar encuadrada en algunas de las causales previstas en el artículo 84 del CCA, como la falsa motivación, o la expedición irregular, etc., según las circunstancias concretas en que se produzcan los actos derivados de la aplicación del que se considera ha perdido su fuerza ejecutoria. Igual posibilidad de control jurisdiccional podría darse respecto del acto decaído, por las causales de anulación, pero sólo por el tiempo en que él se mantuvo vigente.

En conclusión, la inexequibilidad del Decreto 653 de 1993, decretada mediante sentencia de 7 de septiembre de 1995, aún bajo el supuesto de que hubiera sido el único fundamento de derecho de los actos acusados, no es aceptable como causal de nulidad de estos últimos, ni tampoco es procedente declarar en esta sede, de forma general y abstracta, la presunta pérdida de fuerza ejecutoria de ellos que la mentada inexequibilidad hubiera podido generar.

No está demás advertir que si en efecto sufren por ello pérdida de fuerza ejecutoria, la imposibilidad jurídica de ejecutar hacia el futuro los decretos demandados, por parte de la administración, existiría aún sin declaración en tal sentido.

En consecuencia los cargos no tienen vocación de prosperar».

(Sentencia de febrero 19 de 1998. Expediente 4490. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

________________________________