SENTENCIA 4490 DE MARZO 18 DE 1993

 

Sentencia 4490 de marzo 18 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

DEVOLUCIÓN DE IMPUESTOS Y MULTAS

AJUSTE DE SU VALOR

EXTRACTOS: «Dentro de las pretensiones planteadas por el actor, como consecuencia de la declaratoria de la nulidad de los actos administrativos que impusieron la multa, se plantea como condena la de restituir a la sociedad demandante la suma que fue cancelada a título de multa, con actualización de su valor con base en el índice de precios al consumidor como lo dispone el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. También plantea la de reconocer y pagar a la misma demandante intereses comerciales corrientes desde el 18 de marzo de 1991, día en que se consignó el valor de la multa, hasta el día en que se produzca la restitución, pidiendo adicionalmente que se cumpla la sentencia en la forma y términos fijados por el artículo 176 el Código Contencioso Administrativo.

Los anteriores planteamientos merecen por parte de la Sala las siguientes consideraciones:

a) La petición de reconocimiento y pago de intereses comerciales corrientes desde el día en que se consignó el valor de la multa, aunque no lo expresó el demandante, es de suponer que tuvo por fundamento el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, norma de aplicación preferente sobre las de los artículos 177 y 178 porque se refiere a procesos relacionados con “impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público”. El caso que se ha debatido en este proceso por referirse a una multa encajaba en este artículo.

Sin embargo, no es posible acceder a dicha pretensión porque, el fallo expedido el 25 de julio de 1991 en el expediente 2273 por la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible la parte de este artículo que ordenaba devolver las sumas depositadas con intereses comerciales corrientes, parte inadvertidamente incluida en el decreto de inexequibilidad.

Por este motivo no puede accederse a la solicitud de reconocimiento de intereses que se comenta, fuera de que la petición simultánea de intereses desde la fecha de pago, además de la actualización monetaria constituía una aspiración a doble indemnización inadmisible desde todo punto de vista.

b) Pero, la Sala considera que a cambio de la citada norma especial que regulaba el aspecto indemnizatorio de los procesos de impuestos y multas a que se refiere el artículo 140, viene a resultar ahora aplicable el sistema general consagrado en los artículos 177 y 178 sobre cumplimiento de fallos, en cuanto la sentencia imponga a la entidad pública una condena consistente en reintegrar los dineros previamente recibidos por ella y mientras no sea regulada la materia por norma especial.

Previamente es necesario aclarar que conforme a doctrina tradicional de esta Sección Cuarta en los procesos cuyo objeto ha sido “la modificación de una obligación fiscal” (como dice el CCA, art. 85) se ha considerado que la sentencia con relación a ella, tiene un carácter constitutivo, porque fundalmentalmente se limita a establecer judicialmente el quantum de la obligación, sin que la disminución que decrete con relación al monto inicial, se pueda tomar como una “condena” a cargo del Estado; en tales procesos simplemente se establece el valor monetario de la obligación fiscal a cargo del particular.

Pero en esta acción del artículo 85 (nulidad y restablecimiento del derecho) también está implícita la posibilidad de culminar en una sentencia de carácter condenatorio con el fundamento que se expone a continuación:

El Estado como ente jurídico capaz de adquirir derechos y obligaciones, está expuesto a soportar las consecuencias de su acto que resulta contrario a derecho, que no sólo debe ser excluido del ordenamiento a través de la nulidad sino que al particular afectado se le debe “restablecer en su derecho”. Esta finalidad de la acción está claramente consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo cuando autoriza a la persona lesionada en un derecho amparado en una norma legal, para “pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y que se le restablezca en su derecho...”.

En los procesos en que la demanda se refiere “a impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público” (como encabeza el CCA, art. 140) y que por virtud de la acción del artículo 85 se declara la nulidad del acto administrativo correspondiente, el “restablecimiento del derecho” en ocasiones puede producirse automática-mente con dicha declaratoria de nulidad (por ejemplo cuando se anula en su integridad una liquidación oficial de revisión de impuestos o una resolución sancionatoria).

De la anterior disposición surge indiscutiblemente la obligación del Estado de reintegrar los dineros recaudados con base en su acto, que a la postre resultó ilegal. Esta orden de reintegro tiene carácter condenatorio porque crea una obligación nueva a cargo del Estado que aunque sea obligación de hacer tiene un contenido económico preciso consistente en devolver el dinero que recibió previamente. Por este aspecto la respectiva sentencia no es solamente “constitutiva”, sino “condenatoria”.

Es principio general de derecho comúnmente aceptado que la nulidad judicialmente declarada tiene por objeto restituir al mismo estado en que se hallarían las partes si no hubiere existido el acto nulo; esta característica de la acción anulatoria adquiere especial relievancia en la acción contencioso administrativa del artículo 85 de nuestro código, cuya finalidad está resumida en su sola denominación de “acción de nulidad y restablecimiento del derecho”. En casos como el que se analiza en esta ocasión, es evidente que el restablecimiento del derecho no se logra con la sola anulación del acto que impuso la multa, sino que se debe concretar, en la práctica, con la devolución del dinero y esta devolución, para aproximar la situación al estado en que se encontraba el particular cuando se dictó el acto o efectuó el pago, debe ser en principio del mismo valor económico.

Por ello se justifica que la devolución se ordene con ajuste en su valor (como lo ha pedido el demandante) para lo cual es aplicable la disposición del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo según el cual, “cualquier ajuste de dichas condenas sólo podrá determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor o al por mayor”.

En esta forma la Sala ve sustituido el sistema especial para impuestos y multas (devolución con intereses comerciales, del artículo 140 Código Contencioso Administrativo que la Corte declaró inexequible) dando aplicación así a la norma general consagrada en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo, en la medida que la sentencia contenga una disposición de carácter condenatorio y no simplemente constitutivo.

3. Ajuste del valor de la multa que se reintegra.

Para los efectos de la orden de devolución es necesario seguir, en lo pertinente, las disposiciones sobre condenas en concreto consagradas en el artículo 307 del Código de Procedimiento Civil con las modificaciones introducidas por el Decreto-Ley 2282 de 1989. Para hacer de una vez en la sentencia y no en incidente posterior, la condena en concreto por la cantidad y los valores correspondientes que resulten del “índice de precios al consumidor”, se tomarán las certificaciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, cuya publicación mensual oficial en boletines de amplia circulación las convierte en “hechos notorios”, conocimiento que no requiere de prueba (CPC, art. 177). En esta forma la Sección Cuarta del Consejo de Estado con el objeto de no dilatar, en lo posible la concreción de la condena, adopta el criterio que sobre el particular ha venido practicando la Sección Tercera (Sección Tercera, Exp. 7226 fallo de oct. 29/92, actor: Eneida González Valencia y Exp. 7168, nov. 9/92, actor: J.A. Muñoz. C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo y la Sección Segunda, Exp. 1396, feb. 25/92).

Con base en tales índices, procede la Sala a hacer el cálculo de la actualización de la suma pagada, para lo cual tiene en cuenta que según informes del DANE el índice inicial correspondiente al mes de marzo de 1991, mes en el cual se efectuó el depósito de la multa, era de 181.85 y el índice final vigente en la fecha de esta sentencia o sea, febrero de 1993 es de 282.43. En consecuencia, con aplicación de regla simple de tres se determina el valor actual de la suma a devolver, mediante la siguiente fórmula:

—————— x Valor pagado = Valor actual

Aplicada esta fórmula al caso concreto arroja el siguiente resultado matemático teniendo en cuenta que la suma consignada fue de $ 76.332.480, según recibo de marzo 18 de 1991 —Banco de la República-Barranquilla para abonar a la cuenta 61010013—.

(Sentencia de marzo 18 de 1993. Expediente 4490. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Abella Zárate).