Sentencia 4500 de febrero 26 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 4500

Acción: Nulidad

Consejero ponente:

Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

Actor: Sergio González Rey

Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis de febrero mil novecientos noventa y ocho.

EXTRACTOS: «El ciudadano y abogado (...), obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del CCA, ha presentado demanda ante esta corporación teniente a obtener la declaración de nulidad del Decreto 883 de 31 de marzo de 1997, “por el cual se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento administrativo para la prevención o el control de los factores de deterioro ambiental”, expedido por el Gobierno Nacional.

(...)

IV Consideraciones de la sala

El decreto acusado, según se lee en los considerandos del mismo, tiene por objeto definir y regular el instrumento administrativo al cual deben someterse las actividades que no causan un deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, ni modificación notoria al paisaje y por lo tanto no requieren licencia ambiental; así como los proyectos, obras o actividades que forman parte de otros que ya cuentan con licencia ambiental o plan de manejo, recuperación o restauración ambiental de manejo ambiental, con el objeto de prevenir, evitar y controlar los factores que puedan producir deterioro ambiental.

Consecuente con lo anterior, el articulado de dicho decreto, en esencia, señaló los proyectos de obras o actividades sometidos al mismo, los requisitos para adelantar tales proyectos, la elaboración de un documento de evaluación y manejo ambiental, el contenido y alcance de dicho documento, el trámite para su radicación, la obligación del interesado de informar previamente por escrito la iniciación de las actividades.

Lo que se trata de establecer, en primer término, es si el Gobierno Nacional podía, a través de un decreto reglamentario, hacer las regulaciones a que se contrae el acto administrativo acusado, o si ello es, como se sostiene en la demanda, del resorte exclusivo del Ministerio del Medio Ambiente.

Sobre el particular, advierte la sala lo siguiente:

El decreto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas en los artículos 189, numeral 11, de la Carta Política, 5º, numerales 10 y 14, y 49 de la Ley 99 de 1993.

Los citados artículos de la mencionada ley, prevén:

“ART. 5º—Funciones del ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

(...)

10. Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales.

(...)

14. Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas.

ART. 49.—De la obligatoriedad de la licencia ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental”.

El desarrollo del artículo 5º, en sus numerales 10 y 14, por expreso mandato legal le corresponde directamente al Ministerio del Medio Ambiente.

Cabe señalar que el artículo 12, literal a), del Decreto Ley 1050 de 1968 es muy claro en consagrar que corresponde a los ministerios ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que la ley les confiera.

Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente de la República, quien la ejercita con el ministro o el director del departamento administrativo respectivo. Sabido es que una cosa es hablar del gobierno, entendido éste como presidente y ministro o director del departamento administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3º del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones.

Entonces, si se mira el acto administrativo acusado únicamente desde esta perspectiva, esto es, como si él fuera el desarrollo de las funciones asignadas al Ministro del Medio Ambiente en el artículo 5º, numerales 10 y 14, de la Ley 99 de 1993, el mismo adolece de falta de competencia para su expedición, lo cual es causal de nulidad, conforme a las voces del inciso 2º del artículo 84 del CCA.

Pero si además se analiza el contenido de las disposiciones a que él se contrae, advierte la Sala que ellas no son desarrollo de las funciones antes aludidas, por lo cual tales regulaciones sólo podían hacerse a través de ley y no de un decreto reglamentario, lo cual constituye también causal de nulidad.

En efecto, las regulaciones acusadas guardan relación con los proyectos o actividades que no requieren para su iniciación licencia ambiental, bien sea porque no causan un deterioro grave a los recursos naturales renovables, ni modificaciones notorias al paisaje, o porque se trata de obras de modificación, ampliación, restauración, que forman parte de otros proyectos que ya tienen licencia, y respecto de las cuales se prevé un documento de evaluación y manejo ambiental que debe elaborar el interesado, para que, con base en él, las autoridades ambientales puedan ejercer un seguimiento para prevenir y controlar el deterioro ambiental.

La Ley 99 de 1993 en su título VIII, artículos 49 a 62, regula lo concerniente a las licencias ambientales, en cuanto a lo que debe entenderse por tales, a la obligatoriedad de las mismas para la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al ambiente, a la competencia para su expedición, al señalamiento de las autoridades encargadas de su expedición, dependiendo de la clase de obras o proyectos y a la revocatoria y suspensión de tales licencias.

De las regulaciones contenidas en el citado título VIII no se advierte que la ley haya dejado al Gobierno Nacional ni al Ministerio de Medio Ambiente la posibilidad de reglamentar aspectos como a los que atañe el acto administrativo acusado, pues, como ya se vio, dichas regulaciones se refieren a las actividades que requieren licencia ambiental, y concretamente el artículo 49 de dicha ley deja sólo al reglamento el señalamiento de actividades que puedan producir deterioro grave a los recursos naturales renovables, por lo cual se requiere de licencia, en cambio las disposiciones acusadas guardan relación con obras, proyectos o actividades donde se puede obviar tal requisito.

Ahora, de las disposiciones contenidas en el artículo 5º, numerales 10 y 14, de la citada ley 99, que consagran las facultades del Ministerio del Medio Ambiente y que sirvieron de sustento al acto administrativo acusado, tampoco se infiere que entrañen la autorización de reglamentar actividades que no requieren de licencia, pues ellas se refieren a la atribución de expedir normas ambientales en relación con actividades que puedan generar directa o indirectamente daños ambientales o de definir y regular los instrumentos y mecanismos para el control de factores de deterioro ambiental, y, como ya se dijo, las actividades, obras y proyectos a que alude el decreto acusado son consideradas por éste como no causantes de deterioro ambiental y, por lo mismo, excluidas de la licencia.

Ciertamente, como lo afirma el demandante, la materia de que se ocupa el decreto acusado es, en esencia la misma a la cual se contrajo el Decreto 1421 de 1996, el cual, como se precisó en la sentencia de 28 de agosto de 1997 (expediente 4130, actor: Francisco José Cruz Prada, consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), perdió fuerza ejecutoria ante la declaratoria de inexequibilidad del artículo 134 del Decreto Ley 2150 de 1995, proferida por la Corte Constitucional en sentencia C-433 de 12 de septiembre de 1996 (Actor: Jaime Córdoba Triviño, magistrado ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).

En relación con la regulación contenida en el artículo 134 del citado Decreto Ley 2150 de 1995, dijo la Corte Constitucional en la mencionada sentencia:

“...Lo que ocurre en este caso es que el gobierno, revestido de facultades extraordinarias, sólo podía reformar o suprimir ciertas instituciones y mecanismos previstos en las leyes (se refiere la Corte a la supresión de la licencia ambiental para ciertas actividades) si éstos se revelasen innecesarios, pero en lugar de hacerlo por sí mismo y emitir la condigna calificación, confió esta tarea al decreto reglamentario...”

El texto antes transcrito pone en evidencia que en su oportunidad la Corte Constitucional también advirtió que la clase de regulaciones como las aquí analizadas son del resorte del legislador, mas no del gobierno a través de un decreto reglamentario.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a declarar la nulidad del acto administrativo acusado, por violación de los artículos 150, numeral 1º, de la Constitución Política, 5º, numerales 10 y 14, y 49 de la Ley 99 de 1993, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del Decreto 883 de 31 marzo de 1997, expedido por el Gobierno Nacional.

Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los anales del Consejo de Estado y cúmplase.

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