SENTENCIA 4510, 4511 DE AGOSTO 27 DE 1993

 

Sentencias 4510 y 4511 de agosto 27 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

VALORIZACION POR BENEFICIO GENERAL

LEGALIDAD DE ESTE SISTEMA FISCAL

EXTRACTOS: «La contribución de valorización ha sido objeto de regulación en diferentes normas, a las cuales se ha hecho referencia a lo largo del proceso, tales como las leyes 25 de 1921, 195 de 1936, 113 de 1937, 1ª de 1943, 25 de 1959 y los decretos 868 de 1956, 1604 de 1966 y 1394 de 1970 y de su análisis puede establecerse cuál ha sido el desarrollo de la legislación sobre el tema. Para efectos de resolver la controversia planteada en el caso de autos, la Sala procede a analizar las normas vigentes y aplicables al acuerdo objeto de la demanda.

En el año de 1990 se encontraba vigente y tenía plena aplicabilidad para el Distrito, en ese entonces Especial de Bogotá, el denominado estatuto de la valorización, el Decreto 1604 de 1966, el cual en su artículo 1º dispuso que:

“El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local” se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización”.

Por su parte, el citado artículo 3º de la Ley 25 de 1921 había establecido el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que

“... se beneficien con la ejecución de obras de interés público local como limpia (sic) y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender a los gastos que demanden dichas obras”.

De acuerdo con el transcrito artículo 1º del Decreto 1604, a partir de 1966 el antes impuesto, se denominó contribución de valorización, se hizo extensivo para todas las entidades de derecho público y se consagró la posibilidad de financiar toda clase de obras (urbanas y rurales) de interés público.

En este último aspecto, es del caso mencionar cómo el decreto en comento implica la consagración de un criterio nuevo, mucho más amplio ya que se refiere a las obras de interés público (no local), las cuales interesan a toda la comunidad y la benefician en mayor o menor grado, tal como sucede con las grandes obras públicas de amplia cobertura. Es claro que este nuevo criterio implicó la ampliación también del concepto tradicional del beneficio de la propiedad inmueble referido exclusivamente en el mayor valor que recibiera el predio o plusvalía, y por ello el citado Decreto 1604 establece en su artículo 9º que la base impositiva de la contribución tendrá como tope máximo el valor del costo de la obra y que para su liquidación se tendrá en cuenta el concepto genérico de beneficio que produzca la obra, sin hacer referencia exclusiva al valor económico, como contraprestación específica a cargo del Estado.

El artículo 2º del mismo Decreto 1604 de 1966 dispuso que el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harían por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecutara las obras, y el ingreso se invertiría en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyectaren por la entidad correspondiente, todo lo cual significa que son dichas entidades de derecho público las competentes para regular lo relativo a la forma de distribuir el gravamen, de determinar las zonas de influencia y de calificar si las obras son de beneficio general o de beneficio local y de precisar la extensión del mismo, pudiendo definir dicha extensión para toda el área urbana o rural o una parte cualquiera de ésta o aquélla, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2º del mismo Decreto 868 de 1956.

El Decreto 868 de 1956 había regulado el tema del gravamen de valorización creando un sistema fiscal especial para la financiación de ciertos planes de obras, dentro del concepto de beneficio general, estableciendo su monto según diferentes categorías económicas y la capacidad de pago.

En sus artículos 1º a 6º, el citado Decreto 868 de 1956, reguló específicamente la materia y dispuso que ciertos municipios podrían establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el entonces denominado impuesto de valorización, para la ejecución de planes de obras, tanto en áreas rurales como urbanas, mediante un procedimiento especial de liquidación y distribución, con base en la capacidad económica de la tierra, establecida mediante coeficientes según su nivel o valor económico.

Y esta última previsión, en el sentido de que la liquidación y distribución del gravamen puede hacerse con base en la capacidad económica de la tierra, establecida por coeficientes iguales para zonas de un mismo nivel o valor económico, amplía el criterio tradicional del cobro de la valorización en consideración al beneficio económico individual del predio que resulta afectado favorablemente con la obra pública que se financia, toda vez que cuando se trate de un plan de obras, entra a operar el concepto de beneficio general y dentro de este se precisará el beneficio individual de acuerdo con los citados coeficientes, los cuales permiten establecer la capacidad económica de la tierra en cada zona específicamente considerada.

La anterior previsión parte de la base de que el beneficio general no excluye el beneficio particular, sino que por el contrario lo recoge, y en el sistema previsto en el Decreto 868 de 1956 se ordena que se gradúe y precise el que recibe cada predio.

Lo así previsto encuentra su fundamento en la obligación que tiene el Estado de satisfacer las necesidades públicas y de ejecutar grandes obras públicas que son de interés general de la comunidad y, enmarcadas dentro de planes y programas, tienen incidencia en toda la ciudad e implican un beneficio general para todos los asociados, quienes por esta razón deben contribuir en proporción al beneficio recibido, graduado en razón del costo y de sus capacidades económicas. Obras que, en razón de sus costos, no podrían ser financiadas a través de la aplicación del sistema tradicional de valorización.

Dentro del marco anterior, el citado Decreto 868 de 1956, permite que el impuesto de valorización pueda distribuirse en la totalidad de las áreas urbana o rural, o en una parte de ellas y que los coeficientes que precisarán el valor económico de la tierra por zonas urbanas, se fijen en razón de la uti-lización del terreno en cada zona, los servicios públicos que las benefician, su productividad virtual, el valor comercial de los terrenos y los demás factores que permitan estimar objetivamente la capacidad económica de la tierra.

El sistema así consagrado fue recogido por el artículo 18 del Decreto 1604 de 1966, el cual dispuso textualmente:

“Las disposiciones de los artículos 1º a 6º del Decreto Legislativo 868 de 1956 son de aplicación opcional para los municipios a que dicho decreto se refiere, los cuales podrán abstenerse de seguir los sistemas allí previstos para la liquidación y cobro de la contribución de valorización”.

Este artículo permitió afirmar que el estatuto de la valorización, contenido en el Decreto 1604 de 1966, el cual recogió y culminó todo un proceso de evolución legislativa en relación con la contribución de valorización y precisó los aspectos fundamentales de dicho sistema fiscal, llenando vacíos existentes en la legislación anterior y derogando normas anteriores, no sólo no derogó ni tácita ni expresamente las previsiones especialísimas del Decreto 868 de 1956, sino que las ratificó como sistema fiscal opcional para las entidades públicas a que dicho decreto se refiere y dejando, de acuerdo con sus propias previsiones la decisión a los respectivos concejos municipales, para decidir su aplicación en la liquidación y cobro de la contribución de valorización, para obras incluidas en planes de obras de beneficio público.

El Decreto 1604 de 1966, a su vez, fue adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968 y posteriormente el Decreto 1333 de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, en su artículo 44 reiteró la previsión del artículo 18 del Decreto 1604 de 1966, ya transcrito.

De acuerdo con el análisis anterior, es claro para la Sala la vigencia del Decreto 868 de 1956 después de la expedición del Decreto 1604 de 1966 y la posibilidad de su aplicación, así como la competencia del Concejo Distrital para establecer la contribución de valorización por beneficio general.

Por su parte, el Concejo Distrital expidió el Acuerdo 7 de 1987, mediante el cual se adoptó el Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá y en el cual consagró el sistema fiscal de la contribución de valorización con todas las posibilidades a que se ha hecho referencia, para efectos de su liquidación y cobro, es decir la aplicable para obras individuales y concretas que generan un beneficio también individual y concreto, y la aplicable para obras que forman parte de un plan que produce un beneficio general a la comunidad.

Así, luego de definir la contribución de valorización, en su artículo 2º dispone cuáles obras causan valorización y precisa como tales las obras de interés público que beneficien a la propiedad inmueble y se refiere a las obras, planes o conjuntos de obras.

En su título V, capítulo 1º, regula lo relativo a la distribución de las contribuciones y al mencionar lo relativo al costo de la obra, se refiere a los planes o conjuntos de obras, y en su artículo 45 define el concepto de costo de la obra, plan o conjunto de obras.

El capítulo 2º regula los métodos de distribución para obras que causen beneficio local y el capítulo 4º se refiere a la liquidación de la contribución por beneficio general.

Luego en el artículo 73 del citado Acuerdo 7º de 1987, prevé la posibilidad de efectuar una sola liquidación cuando las obras formen parte de un plan general o de una etapa de un plan vial.

El acuerdo demandado, el número 16 de 1990, adiciona y modifica el citado Acuerdo 7º de 1987 para desarrollar el concepto de valorización por beneficio general en el Distrito Especial de Bogotá y entre las normas que cita como fundamento de las facultades que ejerce el Concejo Distrital se refiere expresamente al Decreto 1604 de 1966 y en su artículo 13 al hacer una enumeración de las normas reguladoras del sistema de valorización por beneficio general, luego de mencionar algunos artículos de normas de carácter distrital cita expresamente los artículos 1º a 6º del Decreto 868 de 1956.

De acuerdo con lo anterior es claro para la Sala que el Concejo Distrital a través del acuerdo demandado reguló de manera específica el sistema fiscal de valorización por beneficio general que había sido previsto en la legislación desde el año de 1956 sin que se hubiera aplicado, a pesar de que había sido reiterada su consagración en nuestra legislación positiva en el año de 1966, en el artículo 18 del Decreto 1604, y posteriormente confirmada su vigencia en el Decreto 1333 de 1986 y desarrollado su concepto a nivel distrital mediante la expedición del Acuerdo 7º de 1987.

Dentro de las decisiones de nivel distrital sobre la contribución de valorización, también es del caso mencionar, el Acuerdo 19 de 1990, expedido por el Concejo Distrital para adoptar el plan bienal de obras para el bienio 1991-1992, a realizarse por el sistema de valorización por beneficio general, con el cual se completa el marco de aplicación del sistema fiscal de valorización opcionalmente escogido por el Distrito Especial de Bogotá, de acuerdo con las autorizaciones de carácter legal reguladoras de la contribución de valorización, para financiar un plan vial de la ciudad.

Dentro de ese marco general, el acuerdo en cuestión establece que causan valorización por beneficio general “los conjuntos de obras de interés público, de amplia cobertura relacionados con el sistema vial general de la ciudad...” y en relación con la distribución de la contribución dispone en el artículo 4º que para efectos de la individualización del beneficio y la distribución de la contribución se tendrán en cuenta, entre otros los siguientes aspectos: categorías de predios, beneficio general relativo y absorción del monto distribuible, precisa las categorías y en el parágrafo 2º dispone que deberá determinarse también el grado de beneficio relativo que el conjunto de obras genere a la propiedad inmueble y para el efecto se refiere a áreas de beneficio mayor, de beneficio medio, de beneficio menor y de beneficio mínimo.

Lo anterior indica a la Sala que no resulta válido el argumento de los demandantes en el sentido de que el acto demandado establece una presunción general respecto de todos los predios para predicar que todos se benefician en la misma proporción con la ejecución de las obras, toda vez que el mismo acuerdo establece la obligación del Distrito de tener en cuenta diferentes factores para precisar el monto de la contribución que corresponde a cada predio, teniendo en cuenta los diferentes factores que allí se prevén.

Tampoco resulta válido el argumento de que la contribución, así regulada, implica el cobro indiscriminado a todos los predios de la ciudad, toda vez que los artículos 3º y 4º del acuerdo demandado se refieren de manera expresa a la zona de influencia y a la distribución de la contribución según el beneficio que reciba el predio, todo lo cual indica la necesidad de determinación individual del monto de la contribución en frente a cada predio, dentro de la zona de influencia, y no la presunción generalizada que se alega; una cosa es que se considere que el conjunto de obras genera un beneficio general y otra que se establezca un gravamen general e indiscriminado, lo cual no dispone el acto demandado.

Según la obra u obras que se proponga ejecutar el municipio, y en este caso el Distrito, tiene facultad para determinar su cobertura, su zona de influencia, si es de interés general o de interés local, y de acuerdo con ello determinar su distribución entre los predios beneficiados y su liquidación y recaudo.

El interés público es la razón misma de existir del Estado, el cual debe buscar siempre la satisfacción de las necesidades comunes de los asociados, con base en el principio de la solidaridad social, todo lo cual justifica la autoridad del Estado, el cual define cuándo se trata de una obra de beneficio general o público, porque beneficia a toda la comunidad, independientemente del mayor valor económico que genere a los diferentes predios que puedan resultar afectados.

En las grandes ciudades sus obras deben estar enmarcadas dentro de planes de ejecución que afectan y benefician a toda la ciudad y a cuya financiación deben contribuir todos los propietarios, en proporción al beneficio general que les corresponda, como única forma de lograr su adecuado desarrollo urbano.

Hechas las anteriores precisiones la Sala concluye que el Concejo Distrital tenía asignada como competencia propia, la de regular la contribución de valorización a cobrar en el Distrito, y de acuerdo con las normas vigentes en el año de 1990 bien podía, como lo hizo, establecer que las obras programadas dentro del plan bienal de 1991-1992, fueran financiadas por el sistema del beneficio general, en los términos previstos a nivel legal, por los decretos 868 de 1956 y 1604 de 1966.

Lo anterior no significa que se esté dando aplicación retroactiva al Acuerdo 16 de 1990, toda vez que si bien algunas de las obras a que se refiere dicho plan ya estaban para la fecha de su expedición contratadas y/o ejecutadas, lo fueron bajo la vigencia del Acuerdo 7 de 1987, el cual como ya se precisó fue adicionado y modificado por el acto demandado. Lo anterior, además de que el Decreto 868 de 1956 no distingue entre obras contratadas, ejecutadas o por ejecutar, y de todas maneras, el cobro de la contribución sería después de la vigencia del Acuerdo 16 de 1990 y por ello serían incluidos dichos ingresos en el presupuesto correspondiente al año de 1991, por lo que en este aspecto el acto demandado se ajusta también a la legalidad.

En relación con los argumentos planteados específicamente en la sustentación de los recursos de apelación, la Sala observa que evidentemente se trata de planteamientos nuevos, completamente diferentes a los propuestos en las demandas y en el curso de la primera instancia, y se citan normas que no se mencionaron en la demanda, lo cual sería suficiente para no tener que considerarlos en esta oportunidad procesal, sin embargo, al respecto encuentra la Sala que dichos argumentos se refieren en primer lugar a la aplicación de la Ley 9ª de 1989, la cual estableció un plazo para la presentación de planes de desarrollo de los municipios ante el respectivo concejo, pero dicho plazo no es aplicable para la regulación de la contribución de valorización, razón por la cual no resulta aplicable al acto demandado; en segundo lugar, en cuanto a que el acto demandado establece normas hacia el futuro, lo cual, a juicio de la Sala, no es motivo de anulación de un acto administrativo, pues por el contrario, la norma general es precisamente la de que los actos administrativos producen sus efectos desde el momento de su notificación, comunicación o publicación, según el caso y para el futuro, y no implica de ninguna manera, como lo expresa el apelante, que se limite la facultad del Concejo Distrital en esta materia, lo cual está comprobado con la expedición de nuevas normas sobre la contribución de valorización en el Distrito como lo es el Acuerdo 14 de 1992.

Por otra parte, el hecho de que el acuerdo demandado disponga que el 20% del costo del conjunto de obras que causen valorización por beneficio general será destinado para ejecución de obras en los estratos 1, 2 y 3, también se ajusta a la normatividad superior, en cuanto formen parte del conjunto o plan de obras a ejecutar, financiadas por el especial sistema fiscal de valorización por beneficio general.

De lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que las sentencias apeladas deben confirmarse, toda vez que tal como lo precisó el ad quo, el Acuerdo 16 de 1990, se ajustó a la legalidad vigente al momento de su expedición; conclusión a la que se llega de acuerdo con el análisis anterior y sin que sea necesario hacer referencia a las notas características propias de los conceptos de impuesto y de contribución, toda vez que si bien como se ha afirmado a lo largo del proceso en esta materia existe un sistema mixto, lo cierto es que las previsiones contenidas en el Acuerdo 16 de 1990, aquí demandado, encuentran total respaldo en normas superiores, que sin establecer de manera expresa si se trata de un impuesto o de una contribución, sí autorizan la normatividad contenida en el acto demandado, normatividad superior, que sirvió y fue invocada expresamente como fundamento del mismo».

(Sentencia de agosto 27 de 1993. Expedientes 4510 y 4511. Consejera Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos).

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