SENTENCIA 4523 DE DICIEMBRE 5 DE 1991

 

Sentencia 4523 de diciembre 5 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SINDICATOS

CAPACIDAD PARA PROMOVER ACCIONES JUDICIALES

Ref.: Expediente 4523

Consejero Ponente:

Dr. Reynaldo Arciniegas Baedecker

Única instancia. Actor: Sindicato de Trabajadores de la Empresa Hilanderías Medellín S. A.

Santafé de Bogotá, D. C., cinco de diciembre de mil novecientos noventa y uno.

Procede la Sala a decidir la demanda instaurada por el Sindicato de Trabajadores de la Empresa Hilanderías Medellín S. A. contra la Resolución No 782 del 26 de diciembre de 1986, proferida por el Jefe de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Antioquia, en que se dispuso revocar una anterior que había sancionado a la empresa textilera en referencia.

Antecedentes

Diciendo ejercer la acción de restablecimiento del derecho, el sindicato demandó la nulidad de la resolución mencionada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia y, a título de restablecimiento del derecho, solicita declarar que, “tiene plena vigencia la Resolución No 390 del 2 de septiembre de 1986'''' (fol. 7).

Como hechos narrados para fundamentar el petitum pueden señalarse, en lo pertinente, los siguientes (fols. 2-3):

i) El sindicato solicitó a la División Departamental de Trabajo de Antioquia su intervención a fin de que constatara las violaciones que venía cometiendo la empresa a las previsiones del Código Sustantivo del Trabajo y al propio reglamento interno (arts. 161, 163, 165 y 22, 25, respectivamente).

ii) El 25 de agosto de 1986 se practicó diligencia en donde el apoderado de la empresa admitió expresamente que se habían laborado horas extras en dominicales y festivos sin la autorización del Ministerio de Trabajo.

iii) Por Resolución No 390 de 2 de septiembre de 1986 se multó a la empresa con la cantidad de $67.245.60 pero, interpuesta apelación contra esta decisión, por Resolución No 782 del 26 de diciembre de 1986, fue revocada la sanción.

Se señalan como normas violadas los artículos 50, 55, 104, 107, 109, 161, 162 y 165 del Código Sustantivo del Trabajo, así como los artículos 22 y 25 del Reglamento Interno de Trabajo y los artículos 1o de la Ley 73 de 1966, 1o del Decreto-Ley 13 de 1967, 1o del Decreto Reglamentario 995 de 1968 y 1602 del Código Civil.

El concepto de la violación se desarrolla a folios 3 a 7 del expediente.

La empresa, al contestar la demanda, propone las excepciones que denomina “indebida representación del demandanté'', “falta la capacidad jurídica sustantivá'' y “no existencia de ningún derecho a restablecer''''. (Fols. 29-33).

Tramitado el proceso ante el a quo y llegada la oportunidad de proferir el fallo, el Tribunal en auto de 7 de julio de 1989 ordenó remitir el expediente a esta Corporación por competencia, estimando que la acción promovida no era la indicada por el demandante sino la de nulidad y debía aplicarse, en consecuencia, la disposición del artículo 128, numeral 1o, del C.C.A.

La Fiscalía Cuarta de esta Corporación en su vista reglamentaria manifiesta no estar de acuerdo con la anterior posición del Tribunal por cuanto la finalidad de la acción no es la de preservar el orden jurídico “sino la de promover la real imposición de una multa a la empresa Hilanderías Medellín S. A.'''' (Fol. 87).

Por ello considera que deben devolvese los autos al Tribunal de origen.

Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver, previas las siguientes

Consideraciones

Como ha podido observarse, son discrepantes los criterios del Tribunal y de la Fiscalía de esta Corporación en cuanto a la naturaleza de la acción que se ejerce en el sub lite; el primero sostiene que se trata de la acción de nulidad, en tanto que la Fiscalía entiende que es la de restablecimiento del derecho, pues se pretende “promover la real imposición de una multá'' a la empresa y no la preservación del orden jurídico.

A este respecto, razonó el Tribunal de la siguiente manera:

``3. El alcance de la pretensión.

3.1. Lo que el sindicato denomina petición consecuencial no es ninguna petición consecuencial, esto es, no implica el restablecimiento de un supuesto derecho conculcado, por cuanto la declaratoria que se profiera: inexequibilidad, nulidad, etc., bastará por sí misma, sin que sea necesaria otra decisión o declaración subsiguiente, para que la norma derogada recobre o no su vigencia. Sería, pues, redundante la mención adicional que el fallador hiciera al respecto.

3.2. La acción resarcitoria, en cambio, requiere de un pronunciamiento posterior: la mera declaratoria de nulidad o responsabilidad no es suficiente para restablecer el supuesto derecho conculcado. Por ejemplo, la persona desvinculada ilegalmente de la Administración o perjudicada por una omisión de la misma, debe impetrar también la reinstalación en el empleo o el pago de los daños causados, para que sea efectivamente indemnizada. Y lo será siempre que tenga un interés concreto (artículo 86, Decreto 01 de 1984) o un derecho amparado por una norma jurídica (artículo 85 del mismo decreto).

4. Interesa también anotar que el sindicato demandante no está habilitado para obrar en este proceso a nombre de los trabajadores de la empresa Hilanderías Medellín.

5. La interpretación que se ha hecho sobre la verdadera esencia de la acción que utiliza el sindicato, desplaza la competencia del Tribunal al Consejo de Estado, porque corresponde a éste conocer de los procesos de nulidad `de los actos administrativos del orden nacional expedidos en cualquiera de las ramas del poder público ...'' (artículo 128 del C.C.A.)''''. (Fols. 82-83).

Dijo, en cambio, el señor Fiscal Cuarto de esta Corporación refiriéndose a la decisión del Tribunal:

``Respetuosamente disentimos de tal apreciación: pues, precisamente, el motivo, la razón, la finalidad de la acción, gritada en el libelo de demanda (folio 8) no es la de preservar la integridad del orden jurídico en abstracto considerado, sino la de promover la real imposición de una multa a la empresa Hilanderías Medellín S. A. ...

Conclusión: con enfoque crítico subjetivo u objetivo la acción aquí instaurada carece, como alguna vez lo dijera el maestro Grabriel Rojas Arbeláez, del “platonismó'' propio de la acción pública. Por ello, creemos que estos autos deben ser regresados al Tribunal de origen que, entre otras cosas, ya falló la controversia al poner en evidencia la defectuosa legitimación ad processum por activá''. (Fols. 87-88).

No está desprovista de sensatez la observación del señor Fiscal y sería razón atendible para disponer la devolución del proceso al Tribunal.

Sin embargo, han de hacerse algunas precisiones sobre esta materia para una mejor definición de la situación.

En primer lugar, lo que pretende el sindicato demandante es que se anule la Resolución No 782 del 26 de diciembre de 1986 (fols. 21-22-23) proferida por el Jefe de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Antioquia para revocar una decisión anterior adoptada en Resolución No 0390 de septiembre 2 del mismo año, que había dispuesto “sancionar con la suma de sesenta y siete mil doscientos cuarenta y cinco pesos con 60 cvs. m.l. ($ 67.245.60) a la empresa Hilanderías Medellín S. A., por violación al Decreto No 995/68 artículos 1o y 4ó'' (fol. 14).

De prosperar la acción, reviviría esta última resolución, recobrando vigencia la multa impuesta a la empresa.

La demanda aparece instaurada en acción de restablecimiento del derecho, con indicación de que “la cuantía se estima en la suma de sesenta y siete mil doscientos cuarenta y cinco pesos con sesenta centavos ($ 67.245.60), ya que la finalidad del sindicato (artículo 84, inciso 3o C.C.A.) no es otra que obtener, a través de la nulidad impetrada, que se restablezca su derecho, haciendo efectiva en contra de la empresa Hilanderías Medellín S. A., la multa impuesta por medio de la Resolución No 390 del 2 de septiembre de 1986, revocada en virtud del acto atacadó'' (fols. 7-8).

Y agrega:

``En estos términos, por tratarse de una acción de restablecimiento del derecho, en contra de un acto proferido por una autoridad (Ministerio del Trabajo y Seguridad Social) y cuya cuantía no excede a quinientos mil pesos, la competencia es del H. Tribunal Administrativo de Antioquia, en única instancia (art. 131 numeral 9 del C.C.A.)'''' (fol. 8).

No hay, pues, duda sobre la naturaleza de la acción promovida: lo expresa la parte actora con reiterada insistencia.

Habría que definir si aparece adecuadamente configurado el restablecimiento que pretende el sindicato accionante, vale decir, si la reimposición de la multa se podría situar en el supuesto previsto en el artículo 85 del CCA para “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídicá'' o, en otros términos, si el sindicato es titular de un derecho que haya sido lesionado o desconocido y que tiene amparo en norma jurídica.

Esto será, sin embargo, materia de especulación en cuanto a la legitimación en causa, que no es propiamente el caso en este momento. Dicho en otros términos, no es cuestión de definir, por ahora, si el sindicato está legitimado para adelantar la acción a nombre de sus afiliados, sino de determinar la naturaleza de ésta.

Para el Tribunal Administrativo de Antioquia la acción promovida es la de nulidad a que se refiere, en cuanto a competencia, el artículo 128 del CCA Descarta rotundamente la posibilidad de la acción de restablecimiento, que siempre “requiere un pronunciamiento posterior'''' y no tiene tal carácter la que pide el sindicato como consecuencial.

Es claro, empero, que el contencioso de nulidad tiene perfiles y características que no se dan en el sub lite. Según lo tiene definido la doctrina y la propia jurisprudencia, esta acción procede, en principio, contra actos administrativos creadores de situaciones jurídicas de carácter general, impersonal y objetivo y que subvierten el orden legal de manera permanente y continua en forma de afectar, no a una persona determinada, sino a la colectividad o comunidad social. Si, según la doctrina de los motivos y finalidades que se plasmó en sentencia de agosto 10 de 1961, también es procedente contra actos administrativos creadores de situaciones individuales, particulares y concretas en ciertas particulares circunstancias y con determinados requisitos, es porque o bien se persigue solamente la tutela del orden jurídico general o la acción, pese a su denominación, es en el fondo de restablecimiento del derecho.

No se dan tales presupuestos en el sub lite, donde la parte accionante declara sin ambages buscar un determinado y concreto propósito en que demuestra interés particular. No puede el juez cambiarle al demandante las “reglas de juegó'' que éste ha señalado, so petexto de que la orientación que imprimió al proceso es equivocada o desubicado el enfoque: al contrario, está obligado el juzgador a respetar el criterio del accionante, cuando de él no quede duda alguna y no sea el caso de interpretar posiciones ambiguas reflejadas en la demanda. En efecto:

i) No presupone la acción de nulidad una controversia “inter partes'''', pues no existen partes propiamente dichas, en el sentido que el derecho procedimental les asigna. Aquí, en cambio, el sindicato demandante señala, como parte contraria, a la Nación y a la empresa Hilanderías Medellín S. A. (fol. 8).

ii) En la acción de nulidad la sentencia anulatoria produce efectos “erga omnes''''. En el sub lite, en cambio, afectaría a la parte demandada empresa Hilanderías Medellín S. A. solamente y tendría incidencia directa en el conflicto obrero-patronal que dio lugar a la intervención del sindicato ante el Ministerio del Trabajo y a la aplicación de una sanción a la empresa, como resultado de quejas concretas.

iii) La acción de nulidad no tiene por causa eficiente la violación de derechos particulares en un caso concreto y, al contrario, se propone la protección del interés general que se deriva de la vigencia de la normalidad jurídica. Aquí, en cambio, la causa petendi hace expresa referencia a actos particulares que se entienden como lesivos de derechos individuales y que fueron oportunamente denunciados a las autoridades administrtivas, como antecedente histórico de la acción.

Habría que entender en este contexto que, al recobrar vigencia la multa, revive como injurídica la conducta que con ella se sanciona, es decir, recobra certeza la violación de derechos alegados por el sindicato, los que, en fin de cuentas, constituyen la razón de ser de la acción en este caso y son los que, a través de ella, se pretenden restablecer. Tal es el tenor y alcance de los hechos y planteamientos de la demanda.

Se impone, por lo tanto, la conclusión de que la ccción promovida en este caso es la de restablecimiento del derecho, aunque con las particularidades que tipifican un restablecimiento impropio, considerados los efectos de la posible declaración de nulidad del acto.

¿Qué ocurre, en efecto, cuando de un acto particular y concreto se desprende violación indirecta de derechos particulares que, al anularse aquél, se considerarían restablecidos? No es el caso del acto que en sí mismo quebranta derechos sino del que da ocasión para que se quebranten: removido este obstáculo, removido queda el riesgo de perturbación. Es claro que en tales circunstancias no procede la acción objetiva, que tiene alcances y propósitos diferentes, sino la de restablecimiento del derecho en la modalidad de impropio: la acción objetiva busca el interés general que aquí no viene al caso; en cambio, hay un interés particular que requiere y merece protección pero cuya integridad no se ve afectada directamente por el acto enjuiciado.

Dados esos presupuestos, puede señalarse, por vía general, que la acción de restablecimiento del derecho enmarca dos modalidades definidas: el subjetivo propio y el impropio; el primero en aquellos casos en que el acto lesiona derechos particulares en forma directa, los que anulado el acto, deben restablecerse o resultan restablecidos ipso facto, y el segundo, cuando el acto causa perjuicios de manera indirecta o es obstáculo para la subsistencia de derechos tutelados por la ley.

Este último es el caso del sub lite, donde, por otra parte, el restablecimiento que pudiera resultar de la invalidación del acto enjuiciado no tendría implicación alguna de carácter económico. Corresponde, por lo tanto, a esta Corporación conocer del mismo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 128, numeral 3o, del C.C.A.

Viniendo ahora al aspecto central de la controversia, se observa que la parte demandada propone varias excepciones que es preciso examinar y de ellas, primordialmente, la que denomina “falta de capacidad jurídica sustantivá'', que tiene que ver con la legitimación en causa del sindicato demandante.

Sobre el particular alega la empresa que las agremiaciones sindicales tienen unas funciones y facultades otorgadas por la ley y que el sindicato, como tal, es el titular de “unos derechos derivados por el incumplimiento de una o más cláusulas de la convención, pero el titular de los derechos individuales de la persona como trabajador está en cabeza de cada trabajador que es la supuesta persona lesionada con el discutido derechó''. (Fols. 30-31).

Como atrás se hizo notar, la controversia se origina en la imposición de una multa a la empresa Hilanderías Medellín S. A. con motivo de la violación de varias normas, entre ellas, las relacionadas con la jornada de trabajo y la carencia de permiso para laborar horas extras, dominicales y festivos; fue impuesta la sanción en atención a que “ni aún con el consentimiento de los trabajadores se puede laborar horas extras, domingos y festivos sin la autorización del Ministerio del Trabajó'' (fol. 14). En el acto enjuiciado se revoca la sanción.

Ahora bien, tanto la demanda como los actos administrativos dejan ver, sin sombra de duda, que el conflicto que dio lugar a esta acción es de carácter jurídico individual.

Es importante la definición de la naturaleza del conflicto para examinar el fundamento de la excepción propuesta por la empresa respecto de la personería o “capacidad jurídica sustantivá'' del sindicato demandante.

A este respecto, señala el artículo 373 del Código Sustantivo del Trabajo que son funciones principales de todos los sindicatos ...

``5. Representar en juicio o ante cualesquiera autoridades u organismos los intereses económicos comunes o generales de los agremiados o de la profesión respectiva y representar esos mismos intereses ante los patronos y terceros en caso de conflictos colectivos que no hayan podido resolverse por arreglo directo, procurando la conciliación''''.

Y el artículo 475:

``ACCIONES DE LOS SINDICATOS. Los sindicatos que sean parte en una convención colectiva tienen acción para exigir su cumplimiento o el pago de daños y perjuicios''''.

Y el artículo 476:

``ACCIONES DE LOS TRABAJADORES. Los trabajadores obligados por una convención colectiva tienen acción para exigir su cumplimiento o el pago de daños y perjuicios, siempre que el incumplimiento les ocasione un perjuicio individual. Los trabajadores pueden delegar el ejercicio de esta acción en el sindicató''.

Es claro el texto de estos preceptos en el sentido de que los sindicatos pueden representar a sus afiliados siempre que se trate de asuntos relacionados con la convención colectiva o para defender los intereses económicos comunes o generales de los sindicalizados. No es tal el caso del conflicto que culminó con la imposición de una multa a la empresa, revocada luego por el acto que aquí se impugna: es éste un conflicto jurídico individual no derivado de convención colectiva, porque presupone la violación de normas legales que consagran derechos individuales de los trabajadores. En este tipo de conflictos la acción judicial corresponde individualmente a cada uno de los trabajadores interesados.

En sentencia de 9 de julio de 1985 tuvo la Sala oportunidad de pronunciarse sobre este punto en los siguientes términos:

``Pero, frente a las facultades sindicales del artículo 373 de la actual codificación laboral, estima la Sala que los intereses jurídicos colectivos o individuales de los trabajadores, distintos de los que emanen de una convención colectiva, no pueden ser representados en juicio por la organización sindical, ni aun en el supuesto de que hubiera recibido delegación o mandato por parte de sus afiliados''''. (Expediente No 6935. Actor: Sindicato de Trabajadores de la Garantía A.Dishington S. A. Consejero Ponente: Dr. Joaquín Vanín Tello).

De otra parte, no está por demás advertir que las normas invocadas en la demanda se refieren a la ejecución y cumplimiento del contrato y del reglamento de trabajo y no tienen que ver con la convención colectiva o con el sindicato como tal. Son, pues, los propios trabajadores los titulares de la acción en demanda del restablecimiento de sus derechos que indirectamente consideran lesionados con el acto que aquí se enjuicia y no el sindicato, que en manera alguna aparece afectado.

Es procedente, por lo tanto, declarar probada la excepción que sobre personería del sindicato accionante propuso la empresa Hilanderías Medellín S. A.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

FALLA:

Declárase probada la excepción de “falta de capacidad jurídica sustantivá'' y, en consecuencia, no hay lugar a pronunciamiento de mérito en este proceso.

Cópiese, notifíquese y archívese el expediente.

El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 20 de noviembre de 1991.

Dolly Pedraza de Arenas--Reynaldo Arciniegas Baedecker--Clara Forero de Castro--Álvaro Lecompte Luna--Gaspar Caballero Sierra, Conjuez.

Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

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