Sentencia 4576-2005 de febrero 1º de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Subsección “B”

Radicación: Expediente 25000232500020030331001

Referencia: 4576-2005

Consejero ponente:

Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado

Bogotá, D.C. veinticinco de febrero de dos mil siete

Demandante: Jorge Alberto Pinedo Campo

Autoridades distritales

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de descongestión, Sección Segunda, Subsección “D” del 21 de octubre de 2004 mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «Consideraciones

A través del Oficio IDU-186529 STRH-2200-1954 del 10 de diciembre de 2002, la directora de apoyo corporativo del Instituto de Desarrollo Urbano niega al actor el reconocimiento de la petición formulada tendiente a obtener el pago de las diferencias que según el solicitante se presentan desde el momento en que la administración impartió aplicación al Decreto 1919 de 2002 proferido por el Presidente de la República dejando sin efectos, conforme se indica, los derechos que preservaba el Decreto 1133 de 1994 y el Decreto 1808 del mismo año proferidos por dicha autoridad, los cuales ampararon la convención colectiva del trabajo celebrada para la vigencia 1992-1993.

La Constitución Política de 1991 en el artículo 150 numeral 19, le otorgó al Congreso Nacional la potestad de dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: literal e): “...Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.

Dentro de este nuevo reparto de competencias, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992 de carácter general, y el gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales (art. 12), sin que se hiciera distinción alguna respecto del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá.

Por otra parte, el artículo 322 de la Constitución Política, determina que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá será el que determine la Carta Política, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

Dos (2) años después de la promulgación de la Constitución de 1991 sin que el Congreso expidiera las leyes a que se refiere el artículo 322, el Presidente de la República en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 41 transitorio de la Constitución Política, profirió el Decreto 1421 de 1993, estatuto orgánico de Santa Fé de Bogotá.

Dicho estatuto señaló en el artículo 129, en cuanto a “salarios y prestaciones” que “regirán en el Distrito y sus entidades descentralizadas las disposiciones que se dicten en desarrollo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992”

El artículo 129 de la Decreto 1421 de 1993 fue examinado por esta corporación (1) y se declaró su legalidad con fundamento en lo siguiente:

“la circunstancia de que los citados artículos 322 a 324 de la Constitución Política no hagan expresa referencia a la facultad de expedir el régimen laboral y de derechos salariales y prestacionales de los empleados del Distrito Capital no quiere decir que el régimen establecido para ellos no puede ser considerado como parte del “administrativo” que el citado artículo 322 autoriza determinar a las leyes especiales que para el mismo se dicten, en este caso el Decreto 1421 de 1993, el cual se asimila a un mandato legal”.

Siendo así, la materia salarial de los empleados públicos, para el caso del Distrito Capital de Bogotá, se rige por la Ley 4ª de 1992 y por los decretos que en desarrollo de la mencionada ley marco profiera el Gobierno Nacional. Para el caso de las entidades descentralizadas como lo es el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, la competencia para fijar la remuneración de los empleos le corresponde a la junta directiva, facultad que deberá ejercerse respetando los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional.

Conforme a lo anterior, la junta directiva del Instituto de Desarrollo Urbano expidió las resoluciones 15 y 16 del 6 de septiembre de 2002 mediante las cuales se fijó un nuevo régimen salarial para los servidores de dicho organismo.

Suficientes serían las razones precedentes para concluir que el nuevo orden jurídico en materia salarial trazado por el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, no implica la vigencia de las normas que en el orden distrital venían regulando la materia.

Ahora bien, con la expedición del Acto Legislativo 1 de 1968 el primitivo artículo 187 de la Carta Política de 1886, fue subrogado dejando en manos exclusivamente del Congreso, la facultad de regular el régimen prestacional de los empleados oficiales de cualquier orden, siendo contraria a la Carta Magna cualquier disposición en este sentido señalada por los concejos municipales o las asambleas departamentales.

Ahora bien, a diferencia de la Carta Política anterior, la Constitución Política de 1991 en el artículo 150 numeral 19, le otorgó al Gobierno Nacional la potestad de definir el régimen prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fije el Congreso de la República mediante una ley general o ley marco.

Dentro de este nuevo reparto de competencias, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales (art. 12), sin que se hiciera distinción alguna respecto del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá.

Como se indicó, el artículo 322 de la Constitución Política, determina que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá será el que determinen la Carta Política, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Al igual, se manifestó en precedencia, que dos (2) años después de la promulgación de la Constitución de 1991 sin que el Congreso expidiera las leyes a que se refiere el artículo 322, el Presidente de la República en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 41 transitorio de la Constitución Política, profirió el Decreto 1421 de 1993, estatuto orgánico de Santa Fé de Bogotá.

Dicho estatuto señaló en el artículo 129, en cuanto a “salarios y prestaciones”, que “regirán en el Distrito y sus entidades descentralizadas las disposiciones que se dicten en desarrollo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992”

En el año de 1994, el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, expidió los decretos 1133 y 1808 de 1994 del 1º de junio y del 2 de agosto por medio de los cuales se fijó el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas.

El artículo 2º del Decreto 1133 de 1994 fue modificado por el Decreto 1808 de 1994 y quedó del siguiente tenor:

“Las personas que se hubieren vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas antes de la vigencia de este decreto continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando.

Lo señalado en el inciso anterior se aplicará a los empleados públicos que continúen desempeñando los cargos que ocupan a la fecha de la vigencia de este decreto u otros empleos cuando a ellos se acceda por motivo de incorporación o de ascenso como resultado de un proceso de selección, como para los trabajadores oficiales mientras mantengan esta calidad” (2) .

En consecuencia, resulta indudable que el actor conserva el régimen prestacional anterior, toda vez que ingresó a laborar a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. antes de la vigencia del Decreto 1133 de 1994 y del Decreto 1808 de 1994.

No obstante lo anterior, el régimen prestacional que preserva el artículo 2º del Decreto 1133 de 1994 modificado por el Decreto 1808 de 1994 es el previsto estrictamente por el legislador mientras estuvo en vigencia la Constitución de 1886 y después de la Constitución del año 1991 por el Gobierno Nacional en desarrollo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 más aún porque a partir de la vigencia del Decreto 1421 de 1993, estatuto orgánico de Santa Fé de Bogotá se estableció en cuanto a “salarios y prestaciones” que “regirán en el Distrito y sus entidades descentralizadas las disposiciones que se dicten en desarrollo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992” (art. 129).

Las normas anteriores implican que las convenciones colectivas no son aplicables a los empleados públicos y por ende, las mismas no los cobijan, por cuanto contravienen el marco rector en la fijación del régimen prestacional que se dejó establecido de manera precedente. Siendo así, no es dable afirmar que la expresión “continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando” de los decretos 1133 y 1808 de 1994 hubiese legalizado convenciones colectivas contentivas de derechos prestacionales para los empleados públicos.

Ahora bien, el 27 de agosto de 2002 con efectos a partir del 1º de septiembre del mismo año, se expidió por el Gobierno Nacional el Decreto 1919 de 2002 “por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”.

El artículo 1º de la citada norma previó:

“A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional...”

La expresión “vinculados” del citado artículo 1º ibídem, al igual que la derogatoria de los decretos 1133 y 1808 de 1994 prevista en el artículo 6º ibídem, fueron materia de acción de nulidad (3) ante esta jurisdicción y negadas las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos que la Sala considera necesario reiterar para resolver esta controversia:

“....Ahora bien, por el Decreto 1919 de 2002 limitó el pago de las prestaciones, en el caso de los empleados del Distrito Capital, a las que perciban los empleados de la rama ejecutiva del poder público y, por la expresión acusada, extendió este régimen, a los empleados públicos “vinculados”, desconociendo que existían empleados distritales que gozaban de otras clases de prestaciones diferentes a las allí señaladas porque a ellos se les aplicaba el régimen anterior.

En principio podría afirmarse que el Presidente de la República, con esta actuación, como lo alegan los demandantes, desbordó los lineamientos generales fijados por el legislador, concretamente, la prohibición contenida en el artículo 2º, literal a), de la Ley 4ª de 1992, al desmejorar las prestaciones que venían devengando los empleados públicos ya vinculados.

Sin embargo debe decirse que el decreto acusado respetó los derechos adquiridos en los términos del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, la parte actora no demostró la desmejora de las prestaciones o de los salarios que venían devengado de conformidad con la ley y solo deben ser respetados los derechos adquiridos con justo título con arreglo a la Constitución y a la ley por lo que no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de normas proferidas por quien carecía competencia para expedirlas.

Al respecto, conviene indicar, como lo hizo la Sala de consulta en su Concepto 1393, consejero ponente Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce, que el régimen distrital, en lo referente a regulaciones legales, no aparece desmejorado con la expedición del decreto acusado porque el régimen “prestacional anterior” al que se refieren los decretos 1133 y 1808, “no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y a la ley, esto es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas contrariando el ordenamiento superior, sino de las que expresamente ha dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital, antes especial”.

El concepto aludido realizó la comparación entre el régimen anterior legal territorial, distrital y nacional, antes de la vigencia de los decretos 1133 y 18498 de 2002 y después, para concluir que no se observa la desmejora alegada....

...En conclusión, no se observa que el régimen legal de los empleados públicos del orden territorial y distrital sufriera una desmejora, antes por el contrario aparece como más benéfico.

De otra parte, no se puede considerar que la expresión “continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando” de los decretos 1133 y 1808 de 1994, hubiesen legalizado las prestaciones extralegales que venían siendo reconocidas por acuerdos, decretos distritales y actas de convenio pues tales actos van en contravía directa de la Constitución y de la ley, por haber sido expedidos con carencia absoluta de competencia y, en consecuencia, no pueden originar derechos adquiridos (resaltado no original)(sic).

En suma, la expresión “vinculados”, contenida en el artículo 1º del Decreto 1919 de 2002, no vulneró la Ley 4ª de 1992 ni la Constitución Política porque no desmejoró, en lo legal, los salarios y prestaciones de los empleados que venían vinculados con el Distrito, en vigencia de los decretos 1133 y 1808 de 1994. Debe destacarse que los empleados públicos están regidos por una vinculación legal y reglamentaria en la que no es posible establecer salarios o prestaciones que no se fundamenten en la Constitución o en la ley, ni pueden negociar con la administración prerrogativas extralegales.

La pretensión de nulidad de la derogatoria expresa de los decretos 1133 y 1808 de 1994, contenida en el artículo 6º, no tiene vocación de prosperidad porque mediante el decreto acusado se unificó el régimen territorial y el Distrital y ello comporta la derogatoria de los regímenes especiales vigentes en el Distrito, lo que no solo no vulnera ninguna norma superior sino que desarrolla y aplica el principio de igualdad....”.

Bajo los argumentos anteriores, las pretensiones de la demanda fundadas en el reconocimiento de los derechos previstos en actas de convenio no están llamadas a prosperar porque la previsión de consagrar derechos prestacionales para empleados públicos a través de actas de convenio contrasta con las previsiones constitucionales tanto de la Carta Política del año 1886 como de la Carta Política del año 1991, las cuales no facultan, para el caso, a los órganos distritales, a crear prestaciones extralegales.

Adicionalmente, la Sala observa en lo atinente al cargo por violación de los derechos adquiridos que la tesis fundada en que el Decreto 1919 de 2002 los desconoció no tiene vocación de prosperidad toda vez que la Sala ha venido señalando (4) que el Estado no está obligado a mantener un régimen benéfico de forma permanente porque las instituciones y sus regulaciones deben adecuarse al orden social, cultural y económico que gobierna el momento, de manera que una prestación social no puede permanecer perenne y solo ser modificada en lo favorable. No obstante, deben respetarse los salarios y prestaciones que perciban quienes están vinculados al momento de la expedición del nuevo régimen siempre y cuando estén amparados por la Constitución y la ley.

Suficientes son las razones precedentes para que la Sala proceda a confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda, Subsección “D” del 21 de octubre de 2004 mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Jorge Alberto Pinedo Campo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente al tribunal de origen».

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(1) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de julio de 1995, expedientes 2680 y 3051.

(2) En la actualidad los decretos 1133 y 1808 de 1994 fueron derogados por el artículo 6º del Decreto 1919 de 2002, publicado en el Diario Oficial 44916 del 29 de agosto de 2002 “Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, sentencia del 19 de mayo de 2005, radicación 4396-02, actor: Luis Eduardo Cruz Porras. Procesos acumulados (4333-02) actor: Augusto Gutiérrez y otros, (4406-02) actor: Enrique Guarín Álvarez y (4767-02) actor: Pablo Emilio Ariza Meneses.

(4) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 14 de marzo de 2002, actor Jairo Villegas Arbeláez, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, expediente 1100103250199 00 (3305-00).

_________________________________________________________