SENTENCIA 4578 DE MAYO 21 DE 1993

 

Sentencia 4578 de mayo 21 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

AL SECTOR FINANCIERO

EXTRACTOS: «El gravamen municipal de industria y comercio a cargo del sector financiero, que tuvo su origen en la Ley 97 de 1913 al crear un impuesto de patentes para las casas de préstamo y empeño, ha tenido unas características que lo han hecho diferente frente a los otros contribuyentes del mismo impuesto. Fundamentalmente y hasta la reforma de 1983, el impuesto se aplicó a partir de una tarifa fija anual por cada oficina o agencia, cuantificada según el número de habitantes del respectivo municipio donde se encontrara ubicada la sede gravada.

Con la reforma introducida por la Ley 14 de 1983, se buscó una tributación más equitativa para este grupo de contribuyentes frente a los demás sujetos pasivos y por ello se definieron en el artículo 42 de la ley, los rubros que dentro de los ingresos operacionales del año, constituyen la base para la aplicación de una tarifa que variara de acuerdo a la entidad contribuyente. Se pasó así de una tributación fija cuya variación obedecía únicamente al número de oficinas de cada contribuyente, a una tributación en la que depende del ingreso operacional percibido cada año, el valor a tributar por concepto de industria y comercio.

Esta Ley 14 de 1983, dictada con la finalidad de fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, fue uno de los fundamentos legales sobre los que se cimentó el Acuerdo 21 de 1983, por medio del cual el Distrito Especial de Bogotá restructuró su impuesto de industria y comercio. Precisamente su artículo 98, sobre la base impositiva para entidades financieras, es la transcripción literal del artículo 42 de la Ley 14 de 1983.

El punto que se somete ahora a consideración de la Sala, es si con la expedición del Decreto-Ley 1333 de 1986, conocido como Código de Régimen Municipal, que en su título X regula lo concerniente a los bienes y rentas de los municipios, se modificó la base gravable de las instituciones financieras en el impuesto de industria y comercio, cuando en su artículo 207, al referirse a la base impositiva para la cuantificación del mismo, no incluyó el rubro “ingresos varios”, contemplado tanto en la Ley 14 de 1983, como en el Acuerdo 21 del mismo año. Se definirá así si podía el Banco Internacional excluir sus ingresos varios de los rubros sobre los cuales calculó su impuesto de industria y comercio por el año gravable de 1987, vigencia de 1988, o si por el contrario, es válida la actuación administrativa distrital, que los gravó aplicando adicionalmente una sanción por inexactitud, por omisión de ingresos.

Ha sido argumento central de la entidad demandada en su defensa, que por tratarse de una entidad territorial con características especiales, que conforme a los considerandos y al artículo 1º del Decreto 3133 de 1968, no está sujeta al régimen municipal ordinario, no le son aplicables las disposiciones del Decreto-Ley 1333 de 1986, que reguló todo lo relacionado con los municipios del régimen ordinario. La clasificación que se hace en el artículo 207 de éste estatuto, no modifica la regulación especial que sobre el tema consagran la Ley 14 y el Acuerdo 21 de 1983. Se sustenta igualmente en las consultas que sobre el tema ha proferido la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, en las que se ha considerado que ni la Ley 11 de 1986, ni el Decreto-Ley 1333 del mismo año que hacen referencia al régimen municipal ordinario, le son aplicables al Distrito Especial de Bogotá.

Para la Sala es evidente que el Distrito Especial goza de un régimen administrativo especial que le permite tener una regulación propia, pero sin que ello implique de una manera definitiva, que no se le puedan aplicar normas legales que al regular aspectos específicos hayan determinado expresamente su aplicación al Distrito Especial de Bogotá.

Precisamente por no existir esta restricción o exclusividad, el Decreto-Ley 1333 de 1986, hizo referencia en varias definiciones legales, de una manera directa y expresa al Distrito Especial de Bogotá, como ocurre, a manera de ejemplo, en sus artículos 172, 187, 207, 211, 212 y 229, del mencionado estatuto. No puede afirmarse así, de una manera categórica, que este código que se ha denominado municipal, se refiere única y exclusivamente al municipio ordinario, menos aún cuando especialmente en el capítulo correspondiente a los bienes y rentas de estas entidades territoriales, cita a renglón seguido de los municipios, al Distrito Especial de Bogotá.

Concretamente en el caso del artículo 207, cuya aplicabilidad aquí se discute, señaló:

“ART. 207.—La base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en el artículo anterior se establecerá por los concejos municipales o por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera:...” (subrayado fuera del texto).

Comprendió entonces al Distrito Especial dentro de su definición, sin que pueda considerarse el mecanismo de la excepción de ilegalidad, como el camino apropiado para que el Distrito no aplique su contenido. Encuentra así la Sala que los dos pilares sobre los cuales basó la actuación administrativa la adición del concepto “ingresos varios”, no se ajusta a derecho, pues por mención expresa, lo dispuesto en el artículo 207 del Decreto-Ley 1333 de 1986 sí es aplicable al Distrito Especial, el cual debió utilizar la autorización legal para establecer la base impositiva y no acudir a la cuestionada excepción de ilegalidad.

Más endeble aún es el argumento que empleó el fallador de primera instancia para confirmar la actuación administrativa, cuando considera que la no inclusión del concepto “ingresos varios” en el artículo 207 del Decreto-Ley 1333 de 1986, obedeció a “...la omisión en que incurrió la publicación oficial al eliminar, con evidente error de imprenta, el literal e) del artículo 207...”. La anterior afirmación carece de asidero legal, resultante de la exclusiva interpretación del ad quo, pues el literal e) de la Ley 14 de 1983 que correspondía a ingresos varios, fue sustituido en el decreto-ley por el rubro “ingresos en operaciones con tarjeta de crédito”.

La información que sobre el monto de la base gravable para efectos de la cuantificación de impuestos de industria y comercio debe suministrar la Superintendencia Bancaria a los municipios, no es tan ajena al tema como parece interpretarlo la administración distrital y el mismo tribunal. Conforme al artículo 47 de la Ley 14 de 1983, la Superintendencia Bancaria deberá informar a cada municipio “...y al Distrito Especial de Bogotá....”, el monto de la base descrita en el artículo 42 de la misma ley, o sea la base gravable para efectos del recaudo del impuesto municipal. A su vez el Decreto-Ley 1333 de 1986, hizo referencia a la obligación de las diversas entidades financieras, de informar a la Superintendencia Bancaria, los ingresos operacionales generados por los servicios prestados “...en el Distrito Especial de Bogotá o en el municipio”. Igualmente el artículo 212, define la obligación de la superintendencia de informar “...a cada municipio y al Distrito Especial de Bogotá” el monto de dicha base. La información entonces que a través de la Circular Nº 002 de enero de 1988 (fl. 59, cdno. de pbas.), solicitó la Superintendencia Bancaria a las entidades financieras para efectos del impuesto de industria y comercio, aunque su finalidad última es el control del impuesto, sí marcó una pauta definitiva cuando en las columnas del anexo adjuntó (folio 61), se hizo una transcripción de los rubros tratados en el artículo 207 del decreto-ley, con la exclusión del concepto ingresos varios.

Concluye así la Sala, que no podía la Tesorería Distrital incluir dentro de los rubros que conforman la base gravable del Banco Internacional, lo correspondiente a ingresos varios, por no ser un factor incluido dentro de la definición del artículo 207 del Decreto-Ley 1333 de 1986».

(Sentencia de mayo 21 de 1993. Expediente 4578. Consejero Ponente: Dr. Guillermo Chahín Liz-cano.)

_____________________________