Sentencia 4600 de junio 4 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente:

Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez

Ref.: Exp. 4600

Actor: Pilotos prácticos del Caribe Ltda Pilcar

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro de junio de mil novecientos noventa y ocho.

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por la sociedad pilotos prácticos del caribe Ltda. —Pilcar—, por conducto de apoderado, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del “reglamento 002-Dimar de 1994”, de fecha 2 de noviembre de 1994, “por el cual se reglamenta los servicios de los pilotos prácticos en zonas marítimas, fluviales y portuarias de la República de Colombia”, expedido por la dirección general marítima del Ministerio de Defensa Nacional; y, como consecuencia de dicha nulidad, la de los siguientes actos: la Circular 030 de 4 de marzo de 1996; y las resoluciones 113 de 21 de febrero de 1996, “por la cual se actualizan y modifican algunos disposiciones del reglamento 002-Dimar noviembre 02 de 1994”; 114 de 23 de febrero de 1996, “por la cual se adoptan medidas para la habilitación de un puerto nuevo”, y 0117 de 28 de febrero de 1996, “por la cual se fijan unas excepciones al reglamento 002-Dimar noviembre 02 de 1994”, todas ellas expedidas por la misma dirección general marítima.

(...).

III. Consideraciones de la Sala

Como atrás se señaló, el primero de los actos cuya declaratoria de nulidad se impetra es el reglamento 002-Dimar de 1994, de 2 de noviembre de 1994, “por el cual se reglamenta los servicios de los pilotos prácticos en zonas marítimas, fluviales y portuarias de la República de Colombia”, respecto del cual, por lo extenso de su contenido, solamente se indican a continuación, de manera ilustrativa, los capítulos en que está dividido y el título de los mismos, así:

“Capítulo I

Generalidades

Capítulo II

Del servicio de pilotaje

Capítulo III

De la clasificación y requisitos

Capítulos IV

De la rehabilitación de nuevos puertos

Capítulos V

Del personal de pilotos prácticos

Capítulo VI

De las empresas de pilotaje privado

Capítulo VII

De las sanciones”.

En los considerandos del acto acusado, se hace referencia, entre otras disposiciones, a los artículos 5º, ordinales 5º, 8º y 11; 124; 125 y 132 del Decreto Ley 2324 de 1984, los cuales, en su orden, disponen lo siguiente:

“ART. 5º—Funciones y atribuciones. La dirección general marítima y portuaria tiene las siguientes funciones.

(...).

5º Regular, dirigir y controlar las actividades relacionadas con la seguridad de la navegación en general, la seguridad de la vida humana en el mar, la búsqueda y salvamento marítimos y fijar la dotación de personal para las naves.

(...).

8º Regular, autorizar y controlar las actividades y relacionadas con el arribo, atraque, maniobra, fondeo, remolque y zarpe de las naves y artefactos navales; practicar la visita de recepción a puerto colombiano a las naves y artefactos navales a través de las capitanías de puerto.

11. Autorizar, inscribir y controlar el ejercicio profesional de las personas naturales y jurídicas dedicadas a las actividades marítimas en especial las de practicaje, remolque, agenciamiento marítimo, corretaje de naves y de carga, portuaria, estiba, dragado, clasificación, reconocimiento, bucería, salvamento y comunicaciones marítimas y expedir las licencias que corresponda.

(...).

ART. 124.—Practicaje. El practicaje en aguas jurisdiccionales nacionales constituye un servicio público regulado y controlado por la autoridad marítima.

ART. 125.—Obligación de utilizar practico. La dirección general marítima y portuaria impondrá la obligación a las naves y artefactos navales nacionales y extranjeros de utilizar prácticos en toda zona donde sea necesario.

ART. 132.—Licencias. Con la aprobación del Gobierno, la dirección general marítima y portuaria determinará los requisitos para inscribir y otorgar licencia a las personas naturales y jurídicas dedicadas a las actividades marítimas y expedirá los correspondientes reglamentos. Los plazos de vigencia de las inscripciones y licencias no serán superiores a tres (3) años, excepto para el personal de mar, para quienes la vigencia será la que fijen las normas que regulan la carrera.

PAR.—Para refrendación de licencias del personal de mar se exigirá el certificado judicial expedido por el departamento administrativo de seguridad y el concepto favorable del consejo nacional de estupefacientes, documento cuya fecha de expedición no puede ser superior a tres (3) meses”.

Ahora bien, para adoptar la decisión que corresponda, la sala hace notar que mediante sentencia proferida el 23 de enero de 1997 dentro del proceso radicado bajo el numeral 3694, con ponencia del consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa, esta sección declaró la nulidad del reglamento 002-Dimar de 1995, expedido por la dirección general marítima, “por el cual se reglamentan las actividades subacuáticas en los espacios marítimos jurisdiccionales de la República de Colombia”. Las razones aducidas en dicho proceso para impretrar la nulidad del acto acusado, como los argumentos de la defensa, y el concepto del agente del Ministerio Público en cuanto a la violación de los artículos 26, 121 y 150 de la Carta Política por parte del indicado acto, fueron, en esencia, los mismos que se dan en el presente caso, diferenciándose éste de aquel exclusivamente en la actividad marítima objeto de reglamentación, y para cuya decisión la Sala expresó lo siguiente:

“Como se puede apreciar, todas estas acusaciones, mas que aludir a los motivos propiamente dichos del acto atacado, se refieren a un elemento distinto del mismo, cual es el de la competencia para su adopción, atendiendo su contenido, es decir, para expedir las disposiciones que contiene.

Por lo tanto, bajo esta óptica la Sala las examinará, de manera conjunta, en orden a lo cual se expone lo siguiente:

a) El director general marítimo en verdad tiene atribuciones reglamentarias, que pudieran denominarse derivadas, las cuales van desde las relativas a la organización y funcionamiento interno de la entidad y la efectividad de las normas del decreto reorgánico de la Dimar, que se da a través de directrices, circulares, órdenes, etc. de carácter interno (art. 7º, par. y art. 11, num. 7), y otras con efectos externos, relativas a la manera como debe ejecutarse la política del gobierno en materia marítima (art. 4º), y el cumplimiento de sus objetivos y funciones respecto de las actividades que desarrollen los particulares en las áreas marinas bajo su control, según se desprende del artículo 132 del decreto en cita.

Pero tanto unas como otras únicamente pueden ejercerse con el fin de desarrollar y asegurar la precisa ejecución de las leyes relativas a los asuntos de su competencia, previa la reglamentación por el gobierno.

b) Por consiguiente, de ninguna manera pueden implicar otorgamiento al director general marítimo, de la facultad o competencia para dictar regulaciones nuevas, ni de reglamentar directamente la ley. Esta limitación fue advertida por la Corte Suprema de Justicia, en el fallo del 22 de agosto de 1985 (proceso 1306), por el cual declaró inexequibles todas aquellas disposiciones del Decreto 2324 de 1984, en las que se le atribuía competencia para dictar regulaciones, de donde se desprende el carácter puramente operativo de sus actuaciones.

Fue así como se declararon inexequibles del artículo 4º, el vocablo “regulación” y la expresión “para cumplimiento”; del artículo 5º, la palabra “regular” utilizada en los numerales 2, 7, 8, 13, 20, 21, 22 y 23; del artículo 7º, la frase “sobre la ejecución de las normas de este decreto” y del parágrafo del mismo artículo la expresión “no solo la que usualmente se denomina como tal, sino también” y la palabra “disposiciones”; y del artículo 11, numeral 5, la expresión las reglamentaciones especiales de la dirección general marítima y portuaria”, entre otras.

Al punto, esta Sala ya tiene sentado que “... la función de “regulación”, es decir, de dictar normas de carácter general en una esfera de la actividad nacional, pertenece al legislador, conforme al artículo 150 numeral 1 de la Carta (76 numeral 1 de la anterior, vigente al momento de la declaratoria de inexequibilidad a que se ha hecho referencia) que consagran la llamada “cláusula general de competencia legislativa” (Sentencia de 20 de agosto de 1993, MP Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Expediente 2181, actor Luis Carlos Sáchica Aponte).

c) Su potestad reglamentaria entonces, queda supeditada a la ley y a la que a su turno expida el gobierno, configurándose la desconcentración de esta potestad, alegada por la demandada, pero como tal no significa sustitución del legislador ni exclusión del gobierno en su ejercicio, sino una técnica para distribuir entre los niveles jerárquicos de la administración, el ejercicio de la función administrativa, preservando la jerarquía normativa que la acompaña.

d) En este orden de ideas, examinando el articulado del referido reglamento 002-Dimar de 1995 “Por el cual se reglamentan las actividades subacuáticas en los espacios marítimos jurisdiccionales de la República de Colombia”, se observa que si bien se le pretende dar el carácter de reglamento, atendiendo el artículo 132 del comentado decreto, disposición que como se dijo fue declarada exequible en la sentencia precitada, lo cierto es que con aquél ni se está regulando lo atinente a la organización, funcionamiento, cumplimiento de objetivos señalados en el decreto reorgánico de Dimar, como tampoco se están desarrollando normas superiores reguladoras de las actividades subacuáticas, sino que, por el contrario, lo que se hace es adoptar disposiciones nuevas en el campo de dichas actividades, especialmente del buceo, que como tales son del resorte del legislador (C.P., art. 26).

e) Resulta, entonces, incuestionable que el director general marítimo al expedir el reglamento 002-Dimar de 1995, se excedió en sus funciones, o, lo que es lo mismo, se arrogó una competencia de la cual carece, con lo cual ha infringido las disposiciones superiores que sirven de sustento jurídico a la acusación del acto demandado.

El director general marítimo invoca las facultades que le confieren los artículos 5º, numeral 11, y 132 del Decreto 2324 de 1984 para autorizar, inscribir y controlar el ejercicio profesional de las personas naturales y jurídicas dedicadas a las actividades marítimas entre las que figuran el buceo y el salvamento y expedir las licencias que corresponda.

El numeral 11 del artículo 5º del decreto en mención contempla efectivamente autorizar, inscribir y controlar el ejercicio profesional de las personas naturales y jurídicas dedicadas a las actividades marítimas, en especial las del practicaje, remolque, agenciamiento marítimo, corretaje de naves y de carga, portuaria, estiba, dragado, clasificación, reconocimiento, usería, salvamento y comunicaciones marítimas y expedir las licencias que correspondan, pero en modo alguno faculta al director general marítimo para reglamentar la profesión de buzo ni para imponer requisitos para el funcionamiento de las empresas de buceo comercial.

En tanto que el pluricitado artículo 132, que si le faculta para reglamentar lo relativo a los requisitos para el ejercicio de las actividades marítimas, entre las que se cuenta el buceo, presupone tanto la existencia de normas superiores que regulen la materia, como la aprobación previa del gobierno, de cuya existencia no se tiene conocimiento, antes todo hace indicar que no existen, puesto que no aparecen invocadas en el acto demandado, ...

Se configura así la violación de las normas constitucionales que atribuyen al legislador la facultad de expedir normas sobre idoneidad para el ejercicio de las profesiones (art. 26), fijar o autorizar la exigencia de requisitos y permisos (art. 84 y 333), así como de la que prohibe a las autoridades ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la constitución y las leyes (121), invocadas por el demandante. Por lo tanto se accederá a la nulidad solicitada”.

Como se observa de la transcripción que antecede, en un caso prácticamente idéntico al sub examine, la sala ha concluido sobre la violación de los artículos 26, 84, 121 y 333 de la Carta Política por parte del acto acusado, y es por ello que las consideraciones y conclusiones a que se llegó en la indicada sentencia, se reiteran y adoptan en esta oportunidad como fundamento para declarar la nulidad del reglamento 002-Dimar de 1994.

Además de lo anterior, la Sala también habrá de declarar la nulidad de los demás actos que solicita el demandante, pues ni bien en relación con cada uno de ellos no se expresa concretamente en el libelo demandatorio, cómo ni en qué medida violan las normas invocadas, del contexto de la demanda se desprende que el concepto de violación de tales normas por parte de aquéllos, es el mismo que se adujo respecto del reglamento 002-Dimar de 1994, pues de la nulidad de esta última, deriva la de los demás citados.

En efecto, la Sala constata que mediante la Resolución 113 de 21 de febrero de 1996, “... se actualizan y modifican algunas disposiciones del reglamento 002-Dimar noviembre 02 de 1994”; que la Resolución 114 del día 23 del mismo mes y año, “por la cual se adoptan medidas para la habilitación de un puerto nuevo”, reconoció tal condición a “puerto zuñiga”, “... para todos los efectos del artículo 28 del reglamento 002-Dimar de 1994”, y dispuso, además que “a los pilotos prácticos maestros y de primera categoría habilitados para otros puertos, que estén interesados en obtener su licencia de pilotos prácticos maestros en “puerto zuñiga” y al tenor del artículo 27 del reglamento 002-Dimar de 1994, esta dirección les podrá expedir “licencia provisional de pilotos prácticos maestros para “puerto zuñiga”, con vigencia de un año gravable por otro año”; que la Resolución 117 de 28 de febrero de 1996, fijó “... unas excepciones al reglamento 002-Dimar noviembre 02 de 1994”; y que en la Circular 030 de 4 de marzo de 1996, se hace expresa alusión a las citadas resoluciones, para recordar algunos aspectos de su aplicación, y para adoptar otras medidas relacionadas con el citado reglamento 002-Dimar de 1994.

Por lo tanto, al estar basados, y absoluta y necesariamente vinculados dichos actos al citado reglamento, las mismas razones que conducen a la declaratoria de nulidad de éste, le son aplicables a aquéllos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. Declárase la nulidad del reglamento 002-Dimar de 1994, de fecha 2 de noviembre de 1994, “por el cual se reglamentan los servicios de los pilotos prácticos en zonas marítimas, fluviales y portuarias de la República de Colombia”, expedido por la dirección general marítima del Ministerio de Defensa Nacional; de la Circular 030 de 4 de marzo de 1996; y de las resoluciones 113 de 21 de febrero de 1996, “por la cual se actualizan y modifican algunas disposiciones del reglamento 002-Dimar noviembre 02 de 1994”, 114 de 23 de febrero de 196, “por la cual se adoptan medidas para la habilitación de un puerto nuevo”, y 117 de 28 de febrero de 1996, “por la cual se fijan unas excepciones al reglamento 002-Dimar noviembre 02 de 1994”, todas ellas expedida por la misma dirección general marítima.

2. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

3. En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cuatro de junio de mil novecientos noventa y ocho.

Juan Alberto Polo Figueroa—Presidente, Ernesto Rafael Ariza Muñoz—,Libardo Rodríguez Rodríguez—,Manuel S. Urueta Ayola.

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