Sentencia 4683 de agosto 27 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

SANCIONES ADMINISTRATIVAS

NO SE APLICAN PRINCIPIOS PENALES

EXTRACTOS: «No prospera el cargo de violación del artículo 375 del Código Penal, por falta de aplicación de los artículos 5º, 18 y 35 del Código Penal, porque:

1. El artículo 375 del Código Penal determina la aplicación extensiva de las disposiciones contenidas en el libro primero a las materias penales de que tratan otras leyes, siempre que en ellas no se disponga de manera diferente.

La función de vigilancia y control atribuida por la Constitución Nacional a la Superintendencia Bancaria, es una función de naturaleza administrativa, que se ejerce de manera permanente y en forma ininterrumpida, a través de diferentes instrumentos entre los cuales están los mecanismos coercitivos y sancionatorios. Dentro de este contexto la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria forma parte de los mecanismos administrativos que le otorga la ley, para que mantenga las condiciones propias del sector financiero que le dan características de confianza y seguridad ante los asociados.

Por lo que, las sanciones que impone la Superintendencia Bancaria al transgresor de las normas y reglamentos que deben observar las personas cuya actividad tiene por objeto la captación y colocación y recursos del público son esencialmente de naturaleza administrativa y por ello no se ve que el acto acusado revista una conducta penal, a la cual por remisión del artículo 375 del Código Penal deban apicarse los artículos 5º, 18 y 35 ibídem. Además los campos de aplicación de uno u otro ordenamiento están claramente delimitados por razón de la materia en forma expresa por los artículos 36 y 40 del Código de Régimen Político y Municipal, como en el mismo Código Penal artículo 1º y Código Administrativo, artículo 1º.

2. El sentido teleológico de las sanciones, es diferente en el campo penal y en el campo administrativo, pues mientras en el primero se persigue castigar una falta, o corregir una conducta antisocial previamente tipificada por la ley, para quien incurra en ella; en el segundo, se trata de lograr un objetivo político del Estado, en casos como el que se analiza, de orden público económico.

Es en pos de ese objetivo que el Estado impone obligaciones administrativas a cargo de quienes ejercen la actividad financiera y la eficiencia de la gestión exige un pronto cumplimiento y el control de éste requiere de objetividad sin que en manera alguna pueda quedar condicionado a la difícil prueba de los factores subjetivos propios de la conducta humana, como son el dolo o la culpa, menos aún cuando de antemano se sabe que ciertas actividades nunca pueden ser ejercidas por personas naturales, sino por personas morales o jurídicas, como en el caso de la actividad financiera y el manejo del sistema de ahorro de valor constante que sólo puede realizarse a través de las corporaciones de ahorro y vivienda, sin que pueda tener entonces cabida el elemento de culpa, preterintencionalidad o dolo que consagra el Código Penal para las personas naturales.

3. Si las actuaciones administrativas están expresamente reguladas por el Decreto 01 de 1984, a menos que exista una disposición especial, y si este estatuto prevé en su artículo 3º, en materia administrativa, las garantías consagradas por el artículo 26 de la Constitución Nacional (hoy art. 29), no puede inferirse que el artículo 375 del Código Penal deba aplicarse obligatoriamente por extensión al derecho sancionatorio de carácter administrativo financiero por ausencia de normatividad que garantice para las sanciones administrativas el derecho de defensa y del debido proceso.

4. Como lo anota la entidad demandada, no se advierte de las actas de la comisión redactora del Código Penal, que haya sido voluntad del legislador someter a las sanciones administrativas al régimen previsto en este código, desconociendo el elemento prontitud que se requiere para manejar el derecho económico que exige normas de control y coerción de efectos inmediatos. Por el contrario, de las actas de la propia comisión redactora del Código Penal, se advierte, que la referencia que hace al artículo 375 del Código Penal, se refiere en forma restrictiva a las contravenciones penales, que dada la conducta humana que involucran requiere de su sujeción a los principios y normas establecidas en el Código Penal, pero no a las sanciones administrativas aplicadas a las personas jurídicas por transgresión a la normatividad propia del sector financiero.

2. Vigencia de la ley en el tiempo.

El cargo expuesto en la demanda de manera principal y fundamento de la solicitud de suspensión provisional, lo hizo consistir el apoderado de la actora en el hecho de haberse fundamentado la Resolución 391 del 16 de febrero de 1989, en normas inexistentes al momento de su expedición, violando los principios de nullum crimen sine lege, nule poena sine lege, vulnerando así el artículo 26 de la Constitución Nacional.

El artículo 26 de la Constitución Nacional de 1886, hoy artículo 29 de la Constitución Nacional vigente, dispone que:

“El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable...” (subraya la Sala).

sta disposición claramente ordena que para la imposición de una sanción es requisito imprescindible, que previamente al acto que se imputa, exista una norma que haya definido la conducta infractora, y que al imponer la sanción se observe el debido proceso, es decir consagra el artículo los principios nullum poena sine lege, el debido proceso y la irretroactividad de la ley.

En el caso sub lite, cuando la sociedad actora presentó sus estados financieros correspondientes al primer trimestre de 1987, estaban vigentes los decretos 1325 de 1983 y 1288 de 1985, expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 120, numeral 14 de la Constitución Nacional de 1886, mediante los cuales se fijaron los porcentajes mínimos de las nuevas colocaciones que debían mantener las corporaciones de ahorro y vivienda, en préstamos para vivienda de hasta 3.000 UPAC, así como el régimen de inversiones supletivas admisibles para tales rangos de colocación. Y estaba vigente la Resolución 23 de 1987 de la Junta Monetaria, que fijó los porcentajes mínimos de las nuevas colocaciones que debían mantener las mismas entidades y las inversiones supletivas admisibles.

Los decretos 1325 de 1983 y 1288 de 1985 rigieron hasta el día 31 de diciembre de 1987, fecha en que fueron derogados por el artículo 11 del Decreto 721 de 1987, y la Resolución 23 sólo vino a ser derogada mediante la Resolución 15 del 2 de marzo de 1988.

En consecuencia cuando la corporación cometió el hecho irregular de incurrir en defecto en colocaciones existía la normatividad vigente que aplicó la Superintendencia Bancaria, sin que pueda imputarse por ello transgresión del artículo 26 de la Constitución Nacional, ni pretender que en razón de que la mencionada reglamentación no estaba vigente cuando se impuso la sanción, el hecho irregular no pueda ser sancionado o que se convierta en inexistente, porque tal consecuencia sólo es aplicable en el derecho penal debido a la primacía del principio de la favorabilidad frente a la irretroactividad de la ley».

(Sentencia de agosto 27 de 1993. Expediente 4683. Consejero Ponente: Dr. Jaime Abella Zárate).

_____________________________