Sentencia 4702 de junio 18 de 2004 

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA 

Sala Jurisdiccional Disciplinaria

Rad. 130011102000 200309047 02, jun. 18/04

M.P. Temístocles Ortega Narváez

Aprobado según Acta 75 del 18 de junio de 2004.

Procede la Sala decidir la impugnación interpuesta contra el fallo emitido el día 27 de abril del año en curso por el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar —Sala Jurisdiccional Disciplinaria—, dentro de la acción de tutela que instauraran 84 trabajadores al servicio del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena Contra la Nación —Ministerio de Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud, Nación— Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación del departamento de Bolívar, la secretaría seccional de salud, El gerente o director del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena, la Alcaldía de Cartagena y el Departamento Administrativo de Salud Distrital, Dadis, mediante el cual concedió parcialmente el amparo deprecado.

Antecedentes

Ante la Sala de instancia el pasado 1º de diciembre, 84 trabajadores al servicio del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena concurrieron para solicitar el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, mínimo vital y móvil, igualdad, salud, trabajo, debido proceso, seguridad social y principios mínimos fundamentales del trabajo, que estiman vulnerados por las autoridades accionadas conforme a los siguientes hechos:

• El Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena es una fundación privada sin ánimo de lucro, con personería jurídica reconocida por Resolución 376 de 1970 de la gobernación del departamento de Bolívar.

• Según los estatutos de la entidad, de la junta directiva hacen parte un representante del Ministerio de Salud y el jefe del servicio de salud de Bolívar, entre otros.

• El instituto fue intervenido por el Ministerio de Salud, mediante Resolución 3761 del 27 de abril de 1978 en ejercicio de sus atribuciones que le confirió el artículo 39 del Decreto 56 de 1993.

• La intervención del ministerio desde un principio, según se estableció en el acto administrativo aludido, se realizó por intermedio de la Secretaría de Salud de Bolívar y tenía como fecha límite el 31 de diciembre de 1978.

• Mediante Resolución 2298 del 26 de diciembre de 1978 el jefe del servicio de salud de Bolívar prorrogó la intervención, hasta tanto se protocolizara el contrato suscrito entre esa seccional y el Club de Leones de Cartagena de Indias.

• El Ministerio de Salud, mediante Resolución 300 del 1º de febrero de 1979 aprobó la acabada de relacionar.

• Desde esa fecha hasta la actualidad no se ha expedido acto administrativo alguno suspendiendo la intervención de que fuera objeto la clínica.

• Con fundamento en la Ley 715 de 2001 y el Decreto 788 de 1998, la directora general de desarrollo de la prestación de servicios de salud del Ministerio de Salud, hoy Ministerio de la Protección Social, remitió toda la información de la clínica a la Superintendencia Nacional de Salud, para lo de su competencia, mediante oficio del 2 de mayo del 2002.

• La directora general de desarrollo de la prestación de servicios de salud del Ministerio de Salud, hoy Ministerio de la Protección Social, el 3 de diciembre de 2002, envió oficio a la Superintendente Nacional de Salud remitiéndole copia de la comunicación enviada por los trabajadores de la clínica a la OIT por la vulneración de sus derechos laborales al no recibir los salarios ni prestaciones sociales.

• El 26 de abril del 2002 la coordinación del grupo de recursos fiscales del Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social informó al jefe de la oficina jurídica y de apoyo legislativo del Ministerio de Salud que “El monto de la deuda prestacional y los porcentajes de concurrencia, fueron avalados por las dependencias competentes de los ministerios de Salud y Hacienda y Crédito Público y aprobados por el consejo administrador del fondo de pasivo prestacional, en reunión celebrada el 14 de septiembre de 2001, continuando con el trámite esta dependencia remitió a la oficina jurídica varios proyectos de resolución, entre ellos el de la clínica en mención, para reconocer la calidad de beneficiarios, el monto de la deuda y los porcentajes de concurrencia para su pago, siendo $ 17.338.253.161 el monto global del pasivo de la clínica. Por lo expuesto, corresponde al ministerio gestionar la expedición de la resolución correspondiente y posteriormente la suscripción del contrato de concurrencia, única vía que permite el giro de recursos de la Nación por este concepto obligatoriedad de suscribir el contrato de concurrencia” (sic).

• La dirección general de financiamiento y gestión del Ministerio de Salud, hoy Ministerio de la Protección Social, el 2 de diciembre de 2001 le informó al director de la clínica: “El aval de la deuda de la Clínica Club de Leones de Cartagena fue presentado para aprobación del consejo administrador del fondo del pasivo prestacional en reunión realizada el día 14 de septiembre del 2001, con posterioridad a la aprobación del consejo administrador, el ministerio expedirá resolución mediante la cual se reconoce la calidad de beneficiarios, se determina el monto de la deuda y se fija la concurrencia para su pago por parte de la Nación, el departamento de Bolívar y la institución”.

• El 5 de agosto del 2002, la directora general de desarrollo de la prestación de servicios de salud de la Contraloría General de la República, dirigió oficio a unos trabajadores de la clínica sobre denuncia que presentaran ante ese organismo.

• El 31 de marzo de 1998, el Tribunal Administrativo de Bolívar, tuteló el derecho fundamental al trabajo de varios trabajadores de la Clínica Club de Leones, ordenado el pago de salarios de los meses de enero y febrero de 1998, determinación ratificada por la Corte Constitucional en Sentencia T-015 de 1997 (sic) a pesar de lo cual se ha seguido incumpliendo.

• En el mes de julio de 2003, el Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena, sin acto administrativo alguno, violando el derecho al debido proceso y el principio de doble instancia, cerró los servicios de la clínica, empeorando aún más la situación de los trabajadores, ya que la institución se encuentra cerrada con la imposibilidad de cumplir con los pagos de los salarios.

• Desde el mes de junio de 1999, no reciben salarios ni seguridad social.

• Es ese su único empleo, no poseen ingresos diversos que permitan el sostenimiento de sus familias ni suministrarles lo necesario en materias de educación, salud, vestido, alimentos, arrendamiento de vivienda y otras cosas necesarias para la vida digna de los seres humanos; la mayoría de los actores cuentan con más de 20 años de servicios a la institución y muchos no han podido pensionarse por falta de pago de los aportes respectivos.

• La Secretaría de Salud Departamental de Bolívar, adeuda a la Clínica Club de Leones por prestación de sus servicios a la población vinculada $ 94.000.000 que fueron conciliados ante la procuraduría administrativa, según acta anexa y no han sido cancelados $ 349.000.000 por el mismo concepto.

• El Dadis adeuda a la clínica por prestación de servicios la suma de $ 244.000.000 conciliados ante la procuraduría regional el 25 de junio de 2002 que no han sido cancelados.

Como colofón del relato de los hechos manifestaron que el Estado tanto a nivel nacional como territorial se ha hecho el de la vista gorda, asumiendo con desidia la resolución de su problemática, demorando el pago de salarios y la expedición de resoluciones que garanticen el pago de sus prestaciones sociales; hasta ahora las respuestas han sido evasivas, demostrando falta de voluntad política y por el contrario, obteniendo a cambio el cierre de la clínica por parte del Dadis, por lo cual actualmente se encuentran sin salarios, sin prestaciones sociales, sin seguridad social integral y sin poder prestar los servicios de salud que es lo que saben hacer.

Arguyen que luego de 38 meses sin salarios durante los cuales han esperado pacientemente una solución, trascienden a un perjuicio irremediable de enorme magnitud.

Como pretensiones piden:

1. Se les cancele los salarios debidamente actualizados a que tienen derecho como mínimo vital y móvil, los cuales se encuentran en mora hace más de 38 meses.

2. Se ordene a las accionadas que en el término de 72 horas, sitúen los fondos suficientes que cubran el 100% de la deuda salarial.

3. Se ordene a las accionadas que en el término de 10 días hábiles cancelen las cotizaciones atrasadas en salud, pensiones y riesgos profesionales dejadas de cancelar hace más de 38 meses.

4. Se ordene a los ministerios de la Protección Social, Hacienda y Crédito Público, a la gobernación de Bolívar que en el término de 5 días hábiles profieran los actos administrativos donde concurran al pago del pasivo prestacional de los trabajadores de la Clínica Club de Leones de Cartagena.

5. Ordenar a la secretaría de salud departamental, alcaldía distrital y Dadis cancelar las deudas de la clínica para a su vez poder abonar los salarios debidos en forma equitativa a los trabajadores.

6. Ordenar a las mismas entidades la apertura del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena y la prestación de servicios a la comunidad, y

7. Se ordene a la gobernación de Bolívar - secretaría de salud departamental y a la Alcaldía Distrital de Cartagena, Dadis, para que contraten con el instituto los servicios de salud de parte de la población cartagenera y bolivarense en la proporción establecida por la ley.

Se mencionó como caso extremo el de la ciudadana Darika Marinovich, quien vive en las instalaciones de la clínica en condiciones infrahumanas, sin servicio de luz ni alimentos para sus hijos hoy a cargo del ICBF, padeciendo problemas mentales causados por la difícil situación económica.

Acto seguido se procedió a efectuar extenso recuento jurisprudencial que ilustra el caso, anexándose copia de la “relación de cuentas por pagar” suscrita por el director del instituto, así como de sinnúmero de documentos contentivos de las certificaciones de los dineros que la clínica adeuda a los actores, copia de sus documentos de identidad, actas de posesión, de las resoluciones mencionados en el capítulo de hechos, recibos y facturas por pagar de matrículas estudiantiles, servicios públicos, obligaciones bancarias, contratos de pacto de retroventa sobre joyas suscritos con compraventas, requerimientos de cobros prejurídicos, cobros por impuestos distritales, créditos estudiantiles (Icetex), avisos de suspensión de servicios públicos, créditos personales, solicitudes de cobro de salarios a la clínica por parte de trabajadoras madres cabezas de familia, declaraciones extra proceso de trabajadoras que declaran su condición de madres cabeza de familia; títulos valores suscritos por los accionantes a favor de terceros; amén de las conciliaciones donde se verifica que efectivamente el Distrito de Cartagena y el departamento tiene deudas con la clínica (fls. 27 a 525).

Antes de dar trámite a dicha solicitud, la defensoría del pueblo regional Bolívar coadyuvó la acción de tutela argumentando entre otras cosas que el trabajo constituye factor esencial de la convivencia y por ende, como uno de los elementos en que se funda el sistema jurídico, es un derecho fundamental que goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado, y el pago de salario como elemento integrante de la noción constitucional del trabajo es el motivo o causa que en principio lleva a la persona a prestar sus servicios, lo cual hace de la remuneración un elemento insustituible en las relaciones de trabajo y derecho inalienable de la persona.

A continuación y con copioso apoyo jurisprudencial sostuvo que el no pago de salarios por el término de 38 meses así como el retraso en el pago de aportes en seguridad social afecta indudablemente los derechos al trabajo, y al mínimo vital, pues sin la remuneración proveniente de la labor desarrollada carecen los trabajadores de los recursos indispensables para subsistir y satisfacer sus necesidades básicas, colocándolos en extrema situación de indefensión y humillación, ajena a los fundamentos del Estado social de derecho.

Efectuó consideraciones referidas a la dignidad humana como principio fundante del Estado social de derecho y predicó que innegablemente en el caso presente la misma se encuentra manifiestamente vulnerada, no siendo admisible que los trabajadores soporten las consecuencias de las malas operaciones que aún persisten al interior de nuestro Estado; por último, al solicitar que se acceda a las pretensiones de los actores estimó la acción de tutela como único mecanismo eficaz para conjurar la calamitosa situación de los actores.

La actuación se vio afectada por la indebida aceptación de los impedimentos de los magistrados titulares de la Sala a quo, lo que conllevó la nulidad de la actuación decretada por esta Sala y su posterior saneamiento; en el curso de la misma integrado en debida forma el litis consorcio necesario, se hicieron presentes:

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo que respecto de él debe ser declarada improcedente la presente actuación, pues no es el organismo encargado del pago de los salarios, prestaciones sociales y aportes en seguridad social de los accionantes, por no ser su empleador, lugar que ocupa la propia clínica. Agregó que las obligaciones del ministerio cuando le fue deferida por ley las funciones que antes correspondieran al fondo del pasivo prestacional del sector salud son exclusivamente en relación con cesantías y pensiones causados antes de 1993.

Conforme al estudio preliminar de la documentación que contiene la información del pasivo prestacional de la clínica, la deuda por concepto de cesantías con corte a diciembre de 1993 asciende a la suma de $ 345.779.000, a precios de 1993; para financiarla deben concurrir la Nación, el departamento y la clínica con un porcentaje que deberá ser definido una vez se termina la revisión de los cálculos actuariales y la revisión de la documentación entregadas por el entonces Ministerio de Salud, conforme a lo reseñado por el artículo 62 de la Ley 715 de 2001; además, porque atendiendo al artículo 242 de la Ley 100 de 1993 las entidades del sector salud deben seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezca para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.

La Presidencia de la República representada por el secretario jurídico estimó que la solicitud no se dirigió contra el Primer Mandatario, luego la notificación oficiosa fue arbitraria, más cuando este carece de competencia legal y constitucional para acceder a las pretensiones de la acción, por lo cual propone la excepción de falta de legitimación por pasiva, en tanto la Nación es la persona jurídica conformada por los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias sin personería jurídica, por tanto goza de personería sustantiva para ser sujeto activo o pasivo en controversias judiciales en el orden interno y de conformidad con el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo reformado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998 está representada legalmente por el ministro, director del departamento, superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, fiscal general, procurador o contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad, y en el caso presente la Nación ya está representada por los respectivos ministros.

Efectuó además el respectivo apoderado, consideraciones sobre la improcedencia de la acción por la existencia de otros mecanismos legales, predicó la inexistencia de perjuicio irremediable y adujo la ausencia de pruebas sobre la afectación de los derechos de los trabajadores.

La Superintendencia Nacional de Salud igualmente a través de apoderado manifestó que la controversia gira en torno a los hechos atribuibles al Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena, pues tiene como causa una relación de naturaleza contractual entre los actores y la institución prestadora de servicios de salud; en consecuencia la superintendencia es ajena a los hechos que motivan la acción y por ende carece de legitimación en la causa al no existir una relación directa entre la conducta asumida por el ente de control en ejercicio de sus funciones con los hechos en que se fundamenta la tutela; por último deprecó la improcedencia de la acción frente a la ausencia de prueba sobre la vulneración de los derechos de los trabajadores accionantes.

La gobernación del departamento de Bolívar concurrió a través del departamento administrativo jurídico, señalando que como consta en autos, la Clínica Club de Leones es una entidad prestadora de salud privada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, de lo cual se desprende que las personas que allí laboran no tienen ninguna relación laboral con el departamento de Bolívar; la relación existente entre la clínica y el departamento fue la contratación de los servicios de salud para la atención de la población pobre y vulnerable del departamento de Bolívar donde se suscriben contratos para el cumplimiento de ese objeto, pagaderos contra facturación.

El último contrato suscrito fue para la vigencia 2002, pues en el 2003 dicha institución no fue habilitada por el Dadis para la prestación de servicios de salud. De la vigencia 2002 se le adeudan a la clínica $ 94.000.000 suma que estuvo fuera del contrato, y de la vigencia del 2003, antes del cierre de los servicios, se le adeuda la suma de $ 349.035.822.

Dichas deudas deben ser sometidas a estudio ante el comité de conciliación departamental conforme al Decreto 334 de 2001, siendo tal el organismo el que ordene la autorización de la conciliación con la clínica ante la procuraduría judicial y es ese el trámite que actualmente se surte y que no ha permitido el pago.

En tales condiciones solicita se tenga en cuenta que el departamento no es pagador de salario ni de prestaciones sociales de los actores, ni mucho menos pagador de aportes con destino al régimen de seguridad social en salud a que tienen derecho; tampoco es el representante legal ni el ordenador del gasto de la clínica, función que compete el gerente o director de la misma; además y como la solicitud lo dice, la clínica se encuentra intervenida desde 1978 por parte del Ministerio de Salud hoy de la Protección Social, lo cual no quiere decir que el departamento de Bolívar sea solidario con las obligaciones laborales a cargo de la clínica, dijo aportar —no lo hizo— fallo de tutela que ilustra la situación, demostrando de tal modo que no ha concurrido en la vulneración de los derechos fundamentales de los peticionarios, más cuando la jurisprudencia constitucional indica que la acción de tutela no cobija situaciones como la liquidación y el pago de obligaciones laborales, salvo casos excepcionales y extraordinarios dentro de los cuales no se encuentra el de autos, pues nada impide recurrir a los procedimientos ordinarios.

La Secretaria Seccional de Salud de Bolívar repitió los argumentos vertidos por el departamento administrativo jurídico de la gobernación.

El Director de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena indicó que la dirección a su cargo ha observado toda la diligencia necesaria frente a la grave situación financiera por la que atraviesa la entidad; sin embargo todos los esfuerzos realizados han sido inútiles; de hecho al asumir la dirección la deuda a favor de los empleados ya estaba causada, habiendo aceptado la dirección confiado en poder arreglar aquella situación por tratarse de una institución que presta grandes beneficios a toda la comunidad cartagenera, especialmente para las personas de bajos recursos.

A continuación manifestó que si no se ha cancelado la deuda salarial y prestacional de más de 38 meses, ello obedece a la falta de recursos del instituto; por otra parte, no puede perderse de vista que a pesar de la naturaleza privada del Club de Leones, es el gobernador del departamento el encargado de nombrar y asignar salario tanto a directores, administrativos y otros empleados subalternos de los anteriores, para que formen parte de la planta de personal de la clínica.

Efectivamente los directivos realizan algunos nombramientos de subalternos, pero tal nombramiento o resolución se somete a la aprobación de la seccional de salud de Bolívar, quien profería actos administrativos avalando dichos nombramientos. En cuanto a la posesión, lo hacían ante la gobernación los nombrados por el gobernador y ante el director los nombrados por él mismo.

En tales condiciones, en ningún momento la vulneración de los derechos de los accionantes ha sido consecuencia de la acción u omisión de la entidad cuya representación legal ostenta, tornándose improcedente la acción de tutela en su contra; por el contrario el instituto ha encaminado sus esfuerzos a la consecución de los recursos por parte de las autoridades responsables, como lo son el departamento de Bolívar y la seccional de salud del departamento.

En cuanto a las medidas asumidas en la solución del problema, ha tratado de obtener los recursos que se le adeudan, especialmente por el Departamento Administrativo de Salud Distrital, Dadis, sin embargo inmediatamente los ponen a disposición de la entidad son embargados dentro de los procesos laborales que siguen los trabajadores y empleados del Club de Leones y los responsables de los pagos, o sea el departamento y la seccional de salud de Bolívar manifiestan que no envían o consiguen las partidas correspondientes al Club de Leones porque las embargan los trabajadores y por último dicen no estar obligados con la entidad por ser privada, pretexto inaceptable dado que la clínica a pesar de tal naturaleza ha venido siendo manejada como una institución pública desde cuando fue intervenida por el Ministerio de Salud a través del Departamento de Salud de Bolívar.

Concluyó por admitir que la situación narrada por los demandantes genera flagrante violación de los derechos fundamentales de los trabajadores, lo que hace procedente la acción, sin embargo no en contra del Club, respecto del cual solicita negar el amparo.

El Departamento Administrativo Distrital de Salud, Dadis, a través del jefe de la oficina de planeación dice no comprender la razón por la cual se les menciona en la solicitud de amparo por cuanto no le asiste vínculo alguno con el Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones; a su juicio la relación contratante-contratista no genera la obligación del pago de salarios ni prestaciones sociales de ningún tipo, pues con tal calidad no se presenta relación laboral entre el distrito y los empleados del contratista, pues respecto de aquel jamás se encontraron en relación de subordinación, siendo la única responsabilidad del distrito el pago de los servicios prestados pactados en el objeto contractual.

Otra cosa es que en cumplimiento de claros mandatos legales y en frente de las continuas quejas por parte de los propios trabajadores, usuarios, agremiaciones médicas y el auditor del Dadis asignado a esa IPS, se haya efectuado vista en la cual se encontraron falencias sanitarias y de estructura física del edificio, mal manejo de los residuos hospitalarios con rastros de roedores, etc., que conllevó de manera preventiva a suspender y cerrar algunos servicios, conforme a expresas facultades legales, dado el grado de contaminación y el estado de alto riesgo sanitario ambiental para pacientes, personal de planta y en general para toda la comunidad, sin vulneración alguna del debido proceso.

Respecto de las sumas adeudadas a la clínica, considera que para ello existen procedimientos ordinarios que tornan en improcedente la acción, como así deberá declararse a favor de la entidad a la cual pertenece.

El Ministerio de la Protección Social por intermedio de la jefe de la oficina de asesoría jurídica y apoyo legislativo manifestó que se había pronunciado mediante oficio datado a 27 de enero del año en curso, el cual no se encuentra por parte alguna del voluminoso expediente.

El fallo impugnado

Empezó la Sala de instancia sosteniendo que con excepción del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena, ninguna de las restantes entidades tiene relación alguna de tipo laboral con los actores, consecuentemente deben ser excluidos de los efectos del fallo.

A renglón seguido acotó que el cobro de las acreencias laborales ha podido ser exigida ante los jueces respectivos, por el procedimiento pertinente pudiendo haberse satisfecho y con ello cumplido las pretensiones de los actores, sin tener que esperar 38 meses para reclamar por esta vía de carácter subsidiario el pago de lo adeudado, salvo que se haya acreditado que efectivamente su mínimo vital se encuentra afectado.

Así, entró a conceder el amparo deprecado respecto de las personas mayores de 65 años (3) y las madres cabezas de familia (8), así como respecto de la ciudadana Darika Marinovich dadas sus condiciones de afección mental.

Respecto de 6 actores más que no acreditaron vinculación con la clínica denegó cualquier pretensión, al paso que en relación con los demás accionantes respecto de los cuales “no aparecen situaciones injustificadas, graves e inminentes”, solo se les concedió el amparo para el pago de las cotizaciones en salud pensiones y riesgos profesionales.

Respecto de la accionante “Eunice Marrugo” se denegó su solicitud comoquiera que ya había interpuesto acción similar ante otro despacho judicial.

En torno al pago de las obligaciones dinerarias a cargo de la secretaría seccional de salud y el Dadis, no es jurídicamente posible por vía de tutela ordenar su pago, pues no solo existe el mecanismo ordinario al efecto sino que no se advierte prueba que demuestre una relación causa-efecto entre la deuda y el no pago de salarios y demás prestaciones, más cuando la clínica fue vinculada como parte pasiva y no activa de la acción, lo cual comportaría una acción oblicua, circunstancia que no es propia de este tipo de acciones.

Tampoco se encontró viable ordenar al Dadis la reapertura de la clínica cuyas condiciones sanitarias y estructurales ponen en peligro otros derechos también de primer orden y afectan al resto de la comunidad, y menos ordenarle a ella o al servicio seccional de salud y al Dadis que celebren contratos con la clínica, vulnerando así el elemento esencial del contrato de la libre expresión de la voluntad de los contratantes.

Consecuentemente se concedió el amparo en los términos ya expuestos respecto de los actores de la tercera edad, madres cabeza de familia y Darika Marinovich, ordenó al Instituto Oftalmológico accionado que en el término de 1 mes proceda al pago de la totalidad de los salarios adeudados a los atrás mencionados, denegándola respecto de todas las demás pretensiones, “… siempre que exista partida presupuestal disponible”, caso contrario, durante el mismo término iniciará los trámites presupuestales pertinentes, informando de las gestiones que se realicen y que en todo caso no pueden sobrepasar el término de tres (3) meses; ordenó a la entidad accionada que en el mismo término proceda a efectuar los aportes correspondientes por seguridad social a las EPS a las cuales se encuentren afiliados todos aquellos actores que demostraron estar vinculados con la clínica. Finalmente previno a la clínica que si incumple lo ordenado se hará acreedor a sanción por desacato y para que en lo sucesivo no incurra en conductas semejantes al paso que conminó a los deudores de la clínica a cancelar las sumas respectivas.

Simultáneamente con el fallo concurrió el doctor Raineiro Roberto Ahumada Otero, prevalido de poder por parte de 46 actores, manifestando que por virtud de la intervención oficial decretada y la dirección técnica y administrativa asumida por la administración pública, se desplazó a la entidad intervenida en sus funciones, siendo desde entonces la administración departamental la que designa a los directores de dicho instituto y parte de sus funcionarios de manejo como pagador, administrador y otros, atendiendo la administración pública departamental y nacional, el departamento de Bolívar, los ministerios de Salud y Hacienda y Crédito Público la subsistencia del instituto, transfiriéndole los recursos indispensables y necesarios para su funcionamiento; sin embargo, de manera abrupta e injustificada el Ministerio de Salud y el departamento de Bolívar, sin cesar la intervención técnica y administrativa del instituto, dejaron de transferirle los recursos indispensables y necesarios para su funcionamiento, por encima de cualquier otra obligación para atender el pago de salarios de sus servidores, su seguridad social y aportes parafiscales.

Tal comportamiento por parte del departamento, el actual Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de Hacienda implica desde cualquier óptica violación de los derechos fundamentales de los trabajadores, concretados en el derecho a la vida o mínimo vital, dignidad humana, debido proceso, salud y seguridad social y a la protección a las personas de la tercera edad, esgrimiendo estos y otros argumentos deprecándole tardíamente a la Sala a quo la concesión del amparo.

Las impugnaciones

Oportunamente el mismo profesional del derecho anexando 7 poderes más de sendos actores, manifestó que impugnaba la determinación de instancia manifestando que la entidad accionada es justamente la única que no tiene recursos ni cómo conseguirlos para responder por los derechos sociales de sus poderdantes y demás demandantes, lo cual equivale a decir que la sentencia a favor de la parte demandante y nada “es absoluta y totalmente igual”.

La actora Vilma Miranda Imitola manifestó que el fallo impugnado no tiene en cuenta la intervención administrativa de la cual es objeto la clínica desde 1978, circunstancia que “no es una mera figura decorativa de papel, sino una realidad administrativa, que coloca al órgano nacional interviniente en relación de responsable por la omisión en el pago oportuno de salarios y mora en los mismos”.

Además desconoce lo dispuesto por la Corte Constitucional en su fallo SU-995 de 1999 respecto de la presunción de perjuicio irremediable para los trabajadores afectados por el no pago oportuno de salarios; agregó que se falló en abstracto por cuanto la responsabilidad no es de la clínica privada como tal, sino de los responsables de la intervención administrativa desde 1978, esto es, el Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la gobernación de Bolívar en cuanto al pago de salarios, prestaciones sociales y seguridad social se refiere, debiendo entrar a responder de manera conjunta.

A juicio de la impugnante en cita la intervención administrativa de que es objeto la Clínica Club de Leones de Cartagena, devela como figura administrativa, la administración de los bienes muebles e inmuebles, recursos, nombramiento o contratación personal y el desarrollo de todos los actos necesarios para el cabal cumplimiento de la razón social de la entidad. Siendo en tal escenario jurídico en el que la intervención se convierte en una responsabilidad directa de quienes la asumen, incluyendo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el entendido que es el órgano nacional responsable de los pasivos prestacionales del sector salud, no por capricho sino por virtud de lo dispuesto en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, habiendo sido negligente en establecer el monto de los pasivos tal y como se demuestra en el acervo probatorio, donde ya ha estado para la firma el acto administrativo que establece esos montos, no siendo responsabilidad de los trabajadores sino del ministerio.

Igualmente asiste responsabilidad a la gobernación de Bolívar y a la Alcaldía de Cartagena, al no realizar los giros oportunos de lo adeudado por concepto de prestación de servicios de salud a la clínica; por todas estas razones se aparta del fallo impugnado, solicitando la prosperidad de las pretensiones.

A su turno la defensoría del pueblo regional Bolívar, critica que se haya denegado el amparo a algunos de los actores con el argumento de no haber demostrado su perjuicio irremediable, en un estudio superficial del asunto y sin hacer uso de su facultad oficiosa probatoria, además sin acato a las reglas de la sana crítica entró a efectuar discriminaciones respecto de cuáles personas procedía la acción, desconociendo una realidad latente y es que después de 38 meses de no percibir salarios la situación era igual de crítica para todos los trabajadores de la clínica.

Abogó porque se ordene a las secretarías departamental y distrital de salud el pago de las deudas que tienen con la clínica, pues como esta tiene suspendidos sus servicios, tales acreencias son las únicas que le permiten responder con todas sus obligaciones y acreencias laborales; de otra manera no cuenta con ingreso alguno que le permita salir a realizar los pagos a su cargo por ende la orden impartida se convertiría en una suerte de tutela virtual por tratarse de una orden de imposible cumplimiento.

Cuestionó también las consideraciones referidas a la inexistencia de vulneración al debido proceso por parte del Dadis al disponer el cierre preventivo de la clínica, pues a su juicio con tal actuación se vulneraron y se siguen vulnerando los derechos a la defensa, contradicción y doble instancia.

Pidió examinar detenidamente si la actuación del Estado en desarrollo de su intervención a la entidad se ha ceñido al ordenamiento jurídico por cuanto existen afirmaciones efectuadas en documentos y en el informe del director de la clínica que el Estado generó una confianza legítima entre los trabajadores al comportarse como empleador, concretamente en la actividad desplegada por los gobernadores del departamento nominadores del director y de otros funcionarios de inferior jerarquía, como así se sigue de la respuesta suministrada por el director actual.

No es clara, a juicio de este recurrente, la actuación de los servidores públicos que han hecho parte del proceso de intervención de la entidad, denotando desbordamiento de sus facultades, lo cual genero en los empleados, en especial en los directivos, la creencia de que pese a que en el papel se estableciera la naturaleza privada de la entidad, en la realidad lo que se venía era que el Estado determinara no solo el control administrativo y financiero sino que su ámbito funcional estatal era más extensivo; llevando en la práctica a confundirse lo privado con lo público, lo cual se pone en evidencia en la respuesta dada por el Ministerio de Salud a Farol Ludyan Jiménez.

Finalmente con apoyo jurisprudencial referido a la discrecionalidad y arbitrariedad en la intervención estatal y a los principios de racionalidad y proporcionalidad de la misma solicitó conceder el amparo deprecado en contra de todas las entidades accionadas.

Consideraciones

Corresponde en primer lugar examinar la procedencia de la acción, aspecto sobre el cual cabe recordar el fallo de la Corte Constitucional en relación con otro trabajador al servicio de la clínica aquí accionada, respecto de quien se analizó la no interposición de los mecanismos ordinarios de defensa judicial pero, especialmente la inexistencia de perjuicio irremediable dados los ingresos de esta persona por otras actividades, como causal de improcedencia de la acción:

“Empero, en el caso que se revisa ahora por la Sala, en el cual la entidad accionada es un ente privado sin ánimo de lucro, no se configuran esas circunstancias de particular gravedad que harían procedente la acción de tutela, no solo por la razón expuesta por el fallador de primera instancia consistente en que la señora Mayra Victoria Padilla Pérez labora como docente en una institución de enseñanza superior, sino porque se observa que a la mencionada empleada la institución accionada le adeuda sumas correspondientes a los salarios de julio a diciembre de 1999 y de junio a agosto de 2000, como lo reconoció el propio representante legal del hospital Clínica Oftalmológica del Club de Leones de Cartagena, lo cual significa que le ha cancelado aquellas cantidades correspondientes a los restantes meses —enero a mayo (parcial) y septiembre de 2000 hasta febrero de 2001—, según se infiere de lo informado a la Corte por el representante legal de la accionada en oficio de 14 de febrero del año en curso, situación que igualmente concurre a neutralizar la configuración de riesgo inminente para la subsistencia de la accionante y su familia.

Desde luego, la Sala debe precisar con énfasis que de ninguna manera pretende justificar la conducta de los representantes de la entidad accionada, porque al margen de la difícil situación económica por la que atraviesa el centro asistencial, lo que realmente se aprecia es una falta de voluntad y gestión eficaz de la administración para solucionar los problemas de diversa índole que presenta, pues solo así se explica que desde 1978 la institución se encuentre “intervenida” por el Ministerio de Salud y no se hayan adoptado las decisiones de fondo que correspondan.

La Sala Novena de Revisión pretende destacar en este caso, atendiendo criterio jurisprudencial precedente sobre el tema, es que la particular condición en que se encuentra la peticionaria, en la cual se observa ausente un riesgo inminente para su subsistencia o la de su familia, hace improcedente la acción de tutela como mecanismo para lograr la protección de los derechos que estima quebrantados y, por consiguiente, es forzoso admitir que para reclamar las sumas de dinero que le adeuda su empleadora, cuenta con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción ordinaria, llamándole la atención a la Sala en este caso que la afectada no hubiera procedido ya en ese sentido cuando parte de las acreencias datan del segundo semestre de 1999” (1) .

Bajo un entendimiento semejante, la no interposición de la acción ordinaria tiene la virtualidad de enervar la acción, siempre y cuando no exista una situación de perjuicio irremediable frente al cual el mecanismo ordinario se rebele como manifiestamente ineficaz.

Tal lo que ocurren en el evento de ocupación, donde la Sala a quo entró a distinguir un grupo conformado por los ciudadanos de la tercera edad, las madres cabeza de familia y la ciudadana con perturbaciones mentales Darika Marinovich Posso, respecto del cual amparó sus derechos fundamentales, al paso que en relación con los restantes actores se consideró a rajatabla que no habían demostrado de manera suficiente la afectación al mínimo vital.

Esta colegiatura verificó que al menos 50 de los 83 actores (la señora Bartola de La Hoz Jiménez aparece repetida) tramitan actualmente ante los distintos juzgados laborales de Cartagena (no se obtuvo respuesta del 5º de la especialidad) las pertinentes reclamaciones, sin resultados prácticos en términos de poder materializar las medidas cautelares que a su vez permitan la satisfacción así sea parcial de sus acreencias laborales y con ello de sus más sentidas necesidades.

Lo cierto es que junto a su solicitud aportaron copiosa prueba documental que acredita los padecimientos de todo orden que sufren como consecuencia del no pago oportuno de los salarios por parte del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena durante al menos 38 meses, hecho que de por sí ya hace presumir la afectación del mínimo vital en los términos del fallo SU-995 de 1999 y que en esta oportunidad se hizo acompañar de los más distintos requerimientos de las empresas prestadoras de servicios públicos, bancos, colegios, terceros titulares de créditos personales, requerimientos extrajudiciales de abogados, constancia de contratos de préstamos con pacto de retroventa, pago de arrendamientos, etc., que no son de manera alguna de extrañar, pues nada distinto puede ocurrir con una persona y su familia quienes derivan su sustento del salario que perciben a cambio de la prestación personal de sus servicios.

Y es que, no se ofreció prueba alguna tendiente a demostrar que los actores gocen de cualquier otro ingreso, y es allí donde adquieren relevancia sus afirmaciones de encontrarse en franco estado de insolvencia hasta para la satisfacción de sus necesidades básicas, al punto que según puede verse en algunas de las facturas para pago de servicios públicos, los mismos se encuentran cortados.

Y en ello no hay diferencia alguna respecto de los actores que ya demandaron, como de aquellos que no lo han hecho, respecto de los cuales no es difícil suponer que no lo hayan hecho por falta de recursos; en todo caso, se insiste, ni los unos ni los otros han podido ver satisfechas así sea parcialmente sus reclamaciones, pues la situación económica de su empleadora es de absoluta insolvencia.

Y es que la situación de trabajadores que por más de 3 años no reciban contraprestación alguna por su trabajo, se traduce naturalmente en una situación de absoluta precariedad, no pudiéndose exigírseles que se atengan a las resultas de un extenso proceso laboral que jamás podrá reparar la afectación de los derechos fundamentales del trabajador y su familia padecidas a lo largo de otros años adicionales a los ya sufridos desde que la inoperancia administrativa así los abocó.

De suerte que en términos de procedencia de la acción, la misma se encuentra fehacientemente superada para todos los actores, excepto aquellos que no puedan demostrar ante las entidades accionadas vinculación alguna con la clínica, y de la señora Eunice Navarro Montalo, quien ciertamente y como ella misma lo declaró en testimonio recibido a instancia de esta colegiatura, ya fue objeto de acción semejante ante otros jueces constitucionales (71 a 84).

Ahora bien, dentro de los argumentos de inconformidad por parte de los impugnantes, ciertamente les asiste razón en que en los términos en que el amparo fue concedido no comporta variación alguna de su situación, pues la única entidad accionada, la propia clínica, carece de recursos y de ingresos, no solo porque sus deudores —especialmente las secretarías departamental y distrital de salud— no le han cancelado sus acreencias por los servicios prestados a la población más vulnerable de los respectivos entes territoriales, sino por que no la han vuelto a contratar y antes bien, la segunda en mención (el Dadis) procedió a su cierre provisional por razones de higiene y salubridad.

Desde ahora se advierte que ciertamente la presente acción tampoco puede adentrarse a estudiar las razones que tuvo el Departamento Administrativo Distrital de Salud o el trámite allí perseguido, pues ello desbordaría la función de este juez constitucional, y será naturalmente la propia clínica la encargada de controvertir por vía gubernativa o jurisdiccional una determinación semejante, amén del papel desempeñado por las entidades interventoras, pues no se trata este de un juicio de responsabilidad fiscal o algo semejante.

Volviendo al tema de la entidad accionada, es preciso recordar cómo ciertamente el Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones fue intervenido por el Ministerio de Salud y a través del servicio seccional de salud de Bolívar tomó a partir del 2 de mayo de 1978 la dirección técnica y administrativa de la institución, según Resolución 3781 del 27 de abril del mismo año, intervención prorrogada mediante Resolución 2298 de diciembre 21 de 1978 del citado servicio seccional de salud, aprobado mediante Resolución 300 del 1º de febrero de 1979 por parte del Ministerio de Salud —actualmente de la Protección Social—, que hasta hoy continúa vigente, según lo consignó la propia jefatura de la oficina jurídica y de apoyo legislativo del Ministerio de Salud —hoy de la Protección Social— (511 a 524).

Ahora bien, la coordinadora del grupo de recursos fiscales del mismo ministerio, avalada por la funcionaria que se acaba de mencionar señaló:

“El monto de la deuda prestacional y los porcentajes de concurrencia fueron avalados por las dependencias competentes de los ministerios de Salud y Hacienda y Crédito Público y aprobados por el consejo administrador del fondo pasivo prestacional en reunión celebrada el 11 de septiembre de 2001, continuando con el trámite esta dependencia remitió a la oficina jurídica varios proyectos de resolución, entre ellos el de la clínica en mención, para reconocer la calidad de beneficiarios, el monto de la deuda y los porcentajes de concurrencia para su pago.

Las aludidas resoluciones no alcanzaron a ser emitidas por el Ministerio de Salud, por cuanto el 21 de diciembre el Gobierno Nacional expidió la Ley 715 de 2001, con el cual se suprimió el fondo del pasivo prestacional del sector salud y trasladó las competencias al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Por lo expuesto corresponde a ese ministerio gestionar la expedición de la resolución correspondiente y posteriormente la suscripción del contrato de concurrencia, única vía que permite el giro de recursos de la Nación por este concepto” (fl. 525, las negrillas son de la Sala).

Naturalmente, después de 26 años de intervención de la clínica, mal pueden el Ministerio de Salud, la secretaría seccional de salud y el Ministerio de Hacienda, pretender que nada tienen que ver con la deuda salarial de los trabajadores, cuando frente a las justas y repetitivas reclamaciones, ellos mismos se han encargado, eso sí con manifiesta ineficiencia, de indicar cuál es el camino legal para lograr la obtención de los recursos y finalmente el pago de las acreencias de los trabajadores.

Es que la intervención estatal en materia del servicio público de salud es amplia y mira a asegurar que incluso las entidades prestadoras del mismo aun de naturaleza privada cuenten con una estructura administrativa, técnica, financiera y profesional que asegure la prestación regular, continua y eficiente del mismo:

“Servicio público de salud - grado de intervención del Estado

Cuando se trata del servicio público de salud la intervención del Estado es intensa y tiene como fundamento constitucional no solo las normas que permiten la intervención general del Estado en los procesos económicos comunes, con la correspondiente limitación de la libertad económica, sino también otras disposiciones constitucionales, en particular las relativas a la reglamentación e inspección de las profesiones, la intervención del Estado en los servicios públicos en general y la atención de la salud en particular. La intervención del Estado en el servicio público de salud se funda en el modelo del Estado social de derecho, que impone a las autoridades públicas el deber de asumir su prestación, ya sea directamente o por medio de los particulares, y por tratarse de una actividad, en la que se manejan dineros del sistema general de salud por entidades privadas, el control estatal preserva la confianza pública, pues permite que estas entidades cuenten con una estructura administrativa, técnica, financiera y profesional que asegure la prestación regular, continua y eficiente del servicio de salud a los afiliados” (2) .

Concretamente en la resolución que dispuso la intervención de la clínica, se menciona que la misma obedeció a las facultades del artículo 39 del Decreto-Ley 56 de 1975, norma que permitía al Estado a través de la dirección del sistema nacional de salud “tomar en forma transitoria la dirección administrativa y técnica de los hospitales que por razones de orden público, social, administrativo o técnico estén funcionando de manera inconveniente, a juicio del Ministerio de Salud”.

Y no puede olvidarse que en el caso de ocupación la intervención dispuesta desde el año de 1978, cuyos objetivos se han diluido a lo largo de 26 años, sin que se hayan suspendido la misma o procedido a la liquidación y mucho menos conjurado los males que aquejaban a la institución, comportó ni más ni menos que la entrega material de la clínica, como así consta en el acta de entrega por parte del director encargado al Ministerio de Salud —hoy de la Protección Social— realizada el 9 de mayo de 1978 (fl. 516).

Desde luego una intervención semejante genera para el Estado interventor responsabilidades de todo orden en el manejo técnico y administrativo de la clínica, incluyendo naturalmente las obligaciones salariales y prestacionales de los trabajadores al servicio de la misma, respecto de las cuales naturalmente deben concurrir la propia clínica, el hoy Ministerio de la Protección Social, el departamento de Bolívar y su secretaría seccional de salud, y naturalmente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad encargada por parte de la Nación de situar los recursos correspondientes al Ministerio de Salud y a la entidad territorial respectiva previas las gestiones pertinentes, llámense resoluciones, contratos de concurrencia, etc., pues asumida la dirección administrativa por parte del Estado y entrando incluso en posesión material de la clínica, ello lo convirtió en ejecutor del presupuesto, lo invistió de facultades para contratar, comprometer los recursos y demás funciones que atañen al ordenador del gasto; no pudiendo mantenerse la situación actual, según la cual, los trabajadores al servicio de la clínica padecen las consecuencias de una administración estatal que ha demostrado su ineficiencia, incluso para mantener la institución en condiciones de salubridad que le permitan seguir prestando los servicios médicos a la población más necesitada de Cartagena y del departamento de Bolívar, y por ese camino obtener recursos que procuren su normal funcionamiento.

Constituye entonces ciertamente un franco desacierto por parte de la Sala a quo descargar toda la responsabilidad en el director de la clínica, quien muy por el contrario reconoció la afectación de los derechos fundamentales de los trabajadores y señaló que ni el departamento, ni la dirección seccional le han permitido la consecución de los recursos, al punto que le han manifestado que no consiguen las respectivas partidas porque los trabajadores las embargan, ¡vaya manera de asumir la dirección técnica y administrativa!, más cuando siendo sus principales deudores por concepto de servicios prestados, ni siquiera se han puesto al día en sus obligaciones reconocidas.

De tal modo, como no se ha puesto en duda las justas reclamaciones de los trabajadores, mayoritariamente acompañadas de los respectivos reconocimientos de sus acreencias, la Sala concederá a los actores el amparo de sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones de vida digna, al mínimo vital, a la salud en conexidad con la vida y a la seguridad social, modificando la determinación de instancia para indicar que son entidades accionadas además de la propia clínica, el servicio seccional de salud de Bolívar, la gobernación del departamento de Bolívar y los ministerios de la Protección Social y Hacienda y Crédito Público.

Igualmente la orden se concretará a que a más tardar en el término de un (1) mes adelanten las gestiones pertinentes, resoluciones y contrato de concurrencia y sitúen los dineros necesarios para satisfacer las obligaciones salariales, prestacionales y parafiscales de los trabajadores por parte del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones y procedan a los respectivos pagos respecto de todos los actores que acreditan sus reclamaciones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Superior de la Judicatura —Sala Jurisdiccional Disciplinaria—, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

MODIFICAR el fallo impugnado y en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales reclamados por los actores; en consecuencia se ordena al Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena, al servicio seccional de salud de Bolívar, la gobernación del departamento de Bolívar y los ministerios de la Protección Social y Hacienda y Crédito Público, que a más tardar en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta tutela adelanten las gestiones pertinentes, resoluciones y contrato de concurrencia y sitúen los dineros necesarios para satisfacer las obligaciones salariales, prestacionales y parafiscales de los trabajadores por parte del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones y procedan a los respectivos pagos respecto de todos los actores que acreditan su reclamación.

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Temístocles Ortega Narváez, presidente—Jorge Alonso Flechas Díaz, vicepresidente—Guillermo Bueno Miranda—Eduardo Campo Soto—Fernando Coral Villota—Rubén Darío Henao Orozco—Leonor Perdomo Perdomo.

Yira Lucía Olarte Ávila, Secretaria Judicial.

(1) T-431 de 2001.

(2) C-616 de 2001.

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