Sentencia 4754 de marzo 12 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Juan Alberto Polo Figueroa

Ref.: Exp. 4754

Autoridades municipales.

Actora: Aerovías Nacionales de Colombia-Avianca.

Santafé de Bogotá, D.C., doce de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

EXTRACTOS: «2. Examen de los cargos

a) Falsa motivación por desconocimiento de la normatividad aduanera. Se sustenta en que si se tienen en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon la ocurrencia de los hechos, se puede determinar finalmente que los documentos existen y fueron entregados a la aduana, a la llegada del medio de transporte al país, pero que lo ocurrido en el caso fue un equívoco en la entrega de documentos, pues los del vuelo de Méjico del 1º de mayo de 1993 fueron confundidos con los del vuelo de Los Ángeles, de modo que la única causal para el decomiso es la no presentación oportuna de los referidos documentos.

Sobre el particular se tiene que, dada la certeza que existe en relación con la ocurrencia del hecho aducido por la autoridad aduanera, tanto que es aceptado por la actora, y dejando de lado la explicación que ésta expone del mismo, la falsa motivación sólo podría derivar de su no correspondencia con la norma en la cual lo encuadró la autoridad sancionadora. En el acto acusado, las normas en las cuales se subsumió la situación descrita con el artículo 12 y el inciso segundo del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992; los artículos 3º y 8º de la Resolución 371 de 1992; y el inciso 4º del numeral 3.2.1 de la orden administrativa número 0001 de 1992, por la cual se fijan los procedimientos para el desarrollo de la inspección aduanera en los lugares de arribo y antes del levante de la mercancía.

Las dos primeras disposiciones, que son las de mayor jerarquía, son del siguiente tenor:

“ART. 12.—(D. 1909/92). El manifiesto de carga, los documentos de embarque, las guías aéreas o cartas de porte y los demás documentos de transporte de la mercancía que adicionen el manifiesto, serán entregados a la autoridad aduanera antes del descargue de la mercancía...”. (Destaca la Sala).

“ART. 72.—Se entenderá que la mercancía no fue presentada,

(...)

Cuando no se entregaron documentos de transporte a la aduana. En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del artículo 1º del Decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso primero del artículo 3º del citado decreto, equivalente al 50% del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso”.

Las disposiciones de la Resolución 371 de 30 de diciembre de 1992, son del siguiente tenor:

“ART. 3º—Obligación del transportador. Al arribo del medio de transporte y antes del descargue de la mercancía, el capitán o conductor del mismo, el operador portuario o un representante del transportador, deberá entregar al grupo de registro de documentos de viaje de la aduana del puerto, aeropuerto o frontera, los siguientes documentos:

— Tres (3) ejemplares del manifiesto de carga contentivo de toda la mercancía destinada al lugar de arribo, con sus adiciones, modificaciones o explicaciones.

— Tres (3) ejemplares de las guías aéreas, conocimientos de embarque o cartas de porte, según el caso.

— Tres (3) ejemplares del documento consolidador de carga junto con los documentos de transporte que lo conforman, en los eventos en que la carga llegue consolidada.

— Lista de empaque, cuando en un mismo bulto se encuentren mercancías heterogéneas.

— Cuando en el medio de transporte no se traiga carga, informará por escrito señalando que viene en lastre; esta información sustituye el manifiesto de carga.

PAR. 1º—Cuando una mercancía sometida al régimen de tránsito llegue a la aduana de destino, el conductor del medio de transporte deberá entregar la declaración de tránsito, declaración que se habilitará como manifiesto de carga.

PAR. 2º—Cuando el medio de transporte cubra la modalidad de pasajeros y carga, el desembarque de los mismos junto con sus equipajes se podrá efectuar, sin previa entrega de los documentos de viaje (Relieva la Sala).

ART. 8º—Recepción de los documentos de viaje. El funcionario del grupo de registro de documentos, recibirá los documentos de viaje, verificará su legalidad y la correspondencia del número de documentos de transporte señalados en el manifiesto con los documentos efectivamente entregados.

“Posteriormente, estampará y diligenciará el sello correspondiente en los ejemplares del manifiesto, dejando constancia del número de hojas que comprende, cantidad de documentos de transporte, número total de bultos, fecha y hora de recibo de los mismos y las observaciones a que hubiere lugar, efectuando lo anterior, autorizará el descargue de la mercancía, entregará a la comisión de visita para los fines de fiscalización y control un ejemplar de los documentos señalados en el artículo 3º de esta resolución y procederá a capturar el manifiesto de carga en el sistema”.

La disposición tomada de la orden administrativa número 0001 de 1992, declarada nula por la Sala, tal como se da cuenta en la demanda, o sea, mediante sentencia de mayo 12 de 1995, dentro del proceso número 3027, con ponencia del consejero doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, prescribía que cuando la mercancía fuera descargada sin la autorización del funcionario del grupo de registro de documentos, se procedería a su aprehensión, conforme el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

Al confrontar los hechos con las susodichas prescripciones, incluso haciendo caso omiso de la últimamente reseñada, se observa que hay correspondencia entre unos y otras, de donde en principio pueden acarrearle a quien incurrió en tales hechos las consecuencias señaladas en éstas.

En efecto, los dos artículos del decreto en referencia, vistos de manera concordante, constituyen la norma según la cual la entrega válida a las autoridades de aduana de los documentos de embarque o guías aéreas, es la que se hace antes del descargue de la mercancía, y que la no entrega de documentos de transporte a la aduana, prevista en el artículo 72 citado, comprende también el evento de la no entrega de éstos antes del descargue de la mercancía, a menos que expresamente así esté autorizado o se deba a fuerza mayor o caso fortuito. Es decir, esta omisión también tiene la virtud de constituir la infracción de la norma citada.

En el sub lite, incuestionablemente, la empresa Avianca S.A. no presentó las guías aéreas que son los documentos aquí pertinentes, antes de haber descargado la mercancía de marras, sin que esta situación desaparezca por virtud de las presentación posterior de los mismos, que según autos lo hizo con siete horas cincuenta y cinco minutos después; puesto que esta circunstancia no está prevista como alternativa o supletoria de la entrega previa de tales documentos.

La norma, vista en tal sentido puede aparecer como excesiva o exageradamente formalista, pero resulta que dada la naturaleza de la función de control a que ella pertenece, la celeridad y eficacia que de ella se exige, no hay lugar a interpretaciones circunstanciales y, por tanto relativas, ya que de ser así, debido a la multiplicidad de situaciones que pueden generar las operaciones de comercio exterior y los sujetos que en ellas intervienen, se le restaría eficacia a la legislación aduanera y se generaría incertidumbre jurídica. De suerte que si, como en el caso se pretende, se asumiera que la entrega previa de documentos también se cumple cuando éstos se presentan casi ocho horas después del descargue, no se vería la razón para no aceptarlo así cuando la presentación se efectúe 10, 12 o 24 horas, o incluso días, después.

Por contera, esta normatividad y la actividad que ella regula demanda de los interesados, previsión, seriedad, cuidado y diligencia en las operaciones respectivas.

Lo anterior no quiere decir que la aplicación de las normas de derecho no pueda estar sujetas a excepciones, pero es sabido que éstas se dan de manera expresa, como se prevé en el parágrafo 2º del artículo 3º de la Resolución 371 de 1992, antes transcrito, o por causas o circunstancias que así lo justifiquen, atendiendo principios como el de equidad y justicia, que tanto invoca el actor, dentro de los cuales cabe el caso fortuito o la fuerza mayor, puesto que nadie está obligado a lo imposible, y que de suyo excluyen como tales, factores como la culpa, proveniente ya de la negligencia, de la imprudencia o de la impericia; y con mas razón, el dolo.

A lo expuesto se agrega que la mercancía, después de la aprehensión, le fue entregada a la empresa transportadora, en forma provisional y en virtud de garantía que presentó para efectos de asegurar su disposición ante las autoridades aduaneras que iniciaron la actuación administrativa correspondiente a la irregularidad anotada, y que no obstante quedar vinculada a dicha actuación, no fue rescatada, según lo previsto en el artículo 4º del Decreto 1672 de 1994, modificatorio del artículo 82 del Decreto 1909 de 1992, que a la letra dice:

“ART. 4º—Modifícase el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992, que en consencuencia quedará así.

“ART. 82.—Rescate. Cuando la declaración de legalización se presente voluntariamente sin intervención de la autoridad aduanera, deberá liquidarse en la misma, además de los tributos aduaneros que correspondan, el treinta por ciento (30%) del valor de la mercancía. De ser procedente la declaración de legalización, la mercancía en ella descrita se considerará, para efectos aduaneros presentada, declarada y rescatada.

La mercancía podrá ser rescatada, mediante la presentación de la declaración de legalización, en la cual se cancele, por concepto de rescate, el cincuenta por ciento (50%) del valor de la mercancía, sin perjuicio del pago de los tributos aduaneros correspondientes.

Expedida la resolución que ordene el decomiso y siempre que no se encuentre ejecutoriada, podrá rescatarse la mercancía, presentando la declaración de legalización, en la cual se cancele, además de los tributos aduaneros, el sesenta y cinco por ciento (75%) del valor de la misma, por concepto de rescate.

Igualmente podrá ser rescatada la mercancía declarada en abandono, siempre que la resolución que lo disponga no se encuentre ejecutoriada, presentando la declaración de legalización en la cual se cancele, además de los tributos aduaneros, por concepto de rescate el veinte por ciento (20%) del valor de la mercancía.

Las mercancías importados por la Nación, por las entidades de derecho público, por organismos internacionales de carácter intergubernamental, por misiones diplomáticas acreditadas en el país, así como las mercancías importadas e desarrollo de convenios de cooperación internacional celebrados por Colombia con organismos internacionales o gobiernos extranjeros, que hubieren sido declaradas en abandono, y siempre que la resolución que lo dispongan no se encuentra ejecutoriada, podrán ser rescatadas con la presentación de la declaración de legalización, sin el pago de sanción alguna por este concepto. En estos eventos la cancelación del valor de los tributos aduaneros correspondientes sólo procederá si la mercancía de que se trate no está amparada con exención total o parcial de tributos aduaneros.

PAR. 1º—Cuando en desarrollo de la inspección aduanera prevista en el artículo 33 de este decreto, se aprehenda la mercancía por establecerse que en la declaración se incurrió en errores en el número o serie que la identifica, procederá al rescate mediante la presentación y entrega, dentro de los cinco días siguientes a la práctica de dicha diligencia, de la declaración de legalización que modifique la declaración inicial subsanando los errores cometidos, sin el pago de sanción alguna por este concepto.

PAR. 2º—Salvo en el caso previsto en el parágrafo anterior, cuanto la declaración de legalización tenga por objeto modificar la descripción de la mercancía para subsanar errores en la serie o número que la identifique, señalando en la declaración debidamente presentada, se reducirán en ochenta por ciento (80%) los valores que por concepto de rescate deban cancelarse de conformidad con este artículo”.

Además, las declaraciones de importación, que según la demanda, cada importador hizo de su respectiva mercancía con posterioridad, no fue un hecho alegado en el procedimiento administrativo; no corresponden al rescate que atrás se indicó, puesto que se trata de declaraciones ordinarias, que no eran procedentes en las circunstancias en que se encontraba la mercancía, ni aparecen acreditadas en el plenario en relación con toda la mercancía, ya que sólo aparece declarada la parte perteneciente a cinco (5) guías aéreas o de transporte de la diez (10) que correspondían a la mercancía objeto de la aprehensión.

Así las cosas, la situación en comento se encuadra en el supuesto normativo descrito, de donde da lugar a la consecuencia prevista para su ocurrencia, por una parte, imposición de multa equivalente al 50% del valor de la mercancía, y de otra, la aprehensión y eventual decomiso de la mercancía, que, como se anotó, se da cuando no sea rescatada en la forma atrás descrita.

Por consiguiente, la Sala no observa falsa motivación en los actos acusados, ya que, en primer lugar, los hechos realmente ocurrieron, puesto que la mercancía fue descargada sin previa presentación de documentos, por ello aprehendida en una bodega de la empresa Avianca S.A. de lo cual da cuenta fehaciente la circunstancia de que los documentos se entregaron después de la aprehensión, sin que con posterioridad se procediera a su rescate; y que, en segundo lugar, estos hechos se adecuan a las normas que les sirvieron de fundamento a la decisión tomada.

El cargo, en consecuencia, se desestima.

b) Violación al principio del debido proceso. Este vicio se hace consistir en que la administración no vinculó al procedimiento administrativo a los propietarios de la mercancía, vinculación cuya necesidad ha sido aceptada actualmente por la administración especial de operaciones aduaneras.

Al punto, vale decir que resulta acertada la acotación del apoderado de la parte demandada, en el sentido de que los legitimados para invocar tal situación, como vicio del acto acusado, son los propietarios o importadores de la mercancía, atendiendo lo estipulado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo ya que la misma no afecta para nada los intereses de la actora ni el debido proceso a que ella tiene derecho. Es decir, que los afectados por el vicio que se denuncia son los únicos legitimados para invocarlo, o lo que es igual, acusarlo en razón de su ocurrencia. De lo contrario, sería dar vía libre a que terceros resulten impugnando oficiosamente actos administrativos particulares por razones que incumben a los directamente afectados.

De modo que si las resoluciones atacadas se produjeron sin que las personas nombradas hubieran sido vinculadas a la actuación administrativa respectiva, es algo que corresponde alegar solamente a ellas, para lo cual tienen mecanismos suficientes, tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional, v.gr., la vía gubernativa si aún no han sido notificados de la que puso fin a tal actuación, la revocatoria directa, si no han hecho uso de la vía gubernativa, la excepción de carencia de ejecutoria en lo que a ellos respecta; y de otro lado, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y eventualmente la de reparación directa en caso de que la ejecución material de aquéllas en su contra llegue a configurar vía de hecho.

El cargo tampoco prospera.

c) Violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. Se funda en que se desconoció el acto administrativo de levante u orden de salida de la mercancía, expedido por las administraciones de aduana de Cali y Medellín, a pesar de que se encontraba en firme y sin tener en cuenta el procedimiento previsto en dicho artículo.

Al respecto se precisa que debido a que los actos de levante de la mercancía que se mencionan en el cargo no fueron invocados por la actora en sede administrativa y por ello no fueron objeto de controversia o consideración en los actos acusados, ni equivalen al rescate de la mercancía, amén de que los aportados al plenario corresponden apenas a una parte de la mercancía aprehendida, habrá de desestimarse el cargo por improcedente.

En consecuencia, no prospera».

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