Sentencia 489-01 de octubre 1º de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 110010324000200300489 01

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Marcos Ahumada Navarro.

Bogotá, D.C., primero de octubre de dos mil cuatro.

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia en el proceso de la referencia instaurado por Marcos Ahumada Navarro en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra el Decreto 2398 de 25 de agosto de 2003, “por el cual se suprime la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria y se ordena su liquidación”, expedido por el Gobierno Nacional.

EXTRACTOS: «I. Antecedentes

a) Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación

El actor señala como violados por el acto acusado los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política; 52 del Decreto 489 de 1998 y 16 de la Ley 790 de 2002.

Lo anterior, por cuanto el Gobierno Nacional no podía hacer uso de la facultad establecida en el artículo 189, numeral 15; de la Constitución Política, pues este dispone que se pueden fusionar o suprimir organismos nacionales con estricta sujeción a la ley, esto es, al artículo 52 de la Ley 489 de 1998, es decir, siempre y cuando los objetivos señalados al organismo en el acto de creación hayan perdido su razón de ser; los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial; y las evaluaciones de la gestión administrativa efectuadas por el Gobierno Nacional aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

La Sala de Consulta y Servicio Civil, en providencia de 11 de noviembre de 1999, radicación 1231, con ponencia del doctor Cesar Hoyos Salazar, expresó:

“Para fusionar o suprimir ministerios y departamentos administrativos, se requiere una norma con fuerza legal, bien sea una ley expedida por el Congreso de la República o un decreto ley dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de precisas facultades extraordinarias concedidas por el Congreso”.

La Ley 790 de 27 de diciembre de 2002, en su artículo 16, a solicitud del Gobierno Nacional, dispuso:

“ART. 16.—Facultades extraordinarias. De conformidad con el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para:

“a) Suprimir y fusionar departamentos administrativos, determinar su denominación, número y orden de precedencia.

El acto mediante el cual se disponga la fusión, determinará los objetivos, la estructura orgánica y el orden de precedencia del departamento administrativo resultante de la fusión.

El acto mediante el cual se disponga la supresión, determinará el orden de precedencia de los restantes departamentos administrativos;

b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los ministerios;

c) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional;

d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley;

e) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas;

f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar, y

g) Determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas.

PAR. 1º—Las facultadas extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para renovar la estructura de la Administración Pública Nacional, serán ejercidas con el propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación.

PAR. 2º—Cuando por cualquier causa, una entidad, u organismo quede disuelto, el Presidente de la República, previo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá indicar el término máximo en que debe adelantarse y culminarse, en su totalidad, la liquidación. Dicho término, en ningún caso, podrá ser inferior a un (1) año ni superior a tres (3), so pena de que sus liquidadores y administradores sean responsables en los términos de ley”.

El ejecutivo no utilizó las facultades concedidas por el artículo 16 trascrito para proceder a liquidar la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria y a dar cumplimiento a lo dispuesto en su parágrafo 2º, sino que hizo uso de las conferidas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el cual no era aplicable para liquidar a Capresub, pues no existen dos dependencias con funciones iguales.

(...).

III. Consideraciones

El acto acusado se fundamentó en los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política, y 52 de la Ley 489 de 1998, que preceptúan:

“ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

1 ...

15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.

ART. 52.—De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:

1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.

3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.

5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.

6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.

PAR. 1º—El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

PAR. 2º—Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza”.

El actor considera que el Gobierno Nacional no podía expedir el decreto acusado con base en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, por cuanto no existen dos dependencias con funciones iguales.

Mediante el Decreto 404 del 28 de febrero de 1996, el Gobierno Nacional autorizó, entre otras entidades, a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria para que continuara prestando servicios de salud o amparara a sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad como entidad adaptada al sistema general de seguridad social en salud, en los términos del capítulo II del Decreto 1890 de 1995, es decir, a los funcionarios que se encontraban vinculados a las respectivas entidades y dependencias a la fecha de iniciación de la vigencia de la Ley 100 de 1993 (dic. 23/93) y hasta el término de su relación laboral o durante el período de jubilación, sin que pudiera realizar nuevas afiliaciones.

Consta en los antecedentes administrativos del acto acusado que para la prestación de los servicios de salud Capresub contaba con una IPS propia con profesionales de planta que atendían consultas médicas, paramédicas y odontológicas de 1º y 2º nivel y con una red nacional de IPS adscritas autorizadas por el Gobierno Nacional con los cuales se tenían contratos.

De igual manera, consta que la Secretaría de Salud expidió la Resolución 1439 de 1º de noviembre de 2002, que en su artículo 1º estableció que las IPS debían adoptar las condiciones tecnológicas y científicas para la habilitación de prestadores de servicios de salud y los definidos como tales y el manual de procedimientos para la habilitación de prestadores de servicios de salud y los definidos como tales, y en su artículo 5º indicó las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera que deben tener las IPS.

En los antecedentes administrativos, también se dejó dicho:

“Así las cosas la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, para poder continuar con la prestación directa de los servicios de salud esto es mantener en servicio su IPS, estaba obligada en cumplimiento de las referidas normas a habilitarse como prestador del servicio de salud, pero lamentablemente no pudo hacerlo al no poder cumplir con las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera. La resolución establecía un plazo perentorio para dar cumplimiento a la norma y esta fecha era el 15 de abril de 2003. Lo anterior significaba que de no realizarse la habilitación, a partir del 16 de abril de 2003, la IPS no podía continuar prestando sus servicios so pena de ser acreedora de las sanciones previstas en las normas.

Es de aclarar que la Institución Prestadora de Salud, lPS, de la entidad fue cerrada el 16 de abril de 2003, fecha límite establecida por la resolución citada con anterioridad, dado que la IPS no podía obtener su habilitación, no obstante es pertinente aclarar que el servicio de salud se continuó prestando a todos los afiliados a través de la red adscrita a nivel nacional con la cual Capresub tenía contratos.

La situación presentada fue coincidente con el análisis que llevó a cabo la directora de la entidad, que demostraba con cifras que la prestación del servicio de salud era financieramente inviable toda vez que presentaba un déficit que hacía imposible mantener la entidad, y más aún dentro de las políticas del señor Presidente de la República de tener un Estado eficiente.

Las situaciones anteriormente descritas fueron puestas por la liquidadora de la entidad ... en conocimiento del consejo directivo de la entidad ..., en sesión llevada a cabo el día 26 de marzo de 2003, ...

A partir de tal momento la dirección de la entidad encaminó sus esfuerzos a conjurar la crisis, para lo cual, dentro del programa de renovación de la administración pública, realizó los estudios de modificación de estructura y de la planta de personal, siguiendo los lineamientos de los departamentos administrativos de planeación distrital y de la Ley 790 de 2002.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró que dadas las condiciones financieras de la entidad lo procedente era la supresión y liquidación de la misma, razón por la cual se realizaron los estudios técnicos correspondientes y se presentó el proyecto de decreto.

Surtidos todos los trámites exigidos por planeación nacional, revisado el proyecto de decreto por las entidades correspondientes y efectuadas las modificaciones solicitadas, se expidió el Decreto 2398 del 25 de agosto de 2003, por el cual se ordena la supresión de la entidad y su liquidación.

(...).

De no tomarse las medidas adoptadas, la crisis hubiera sido altamente gravosa para los afiliados y funcionarios ya que la entidad se hubiera visto abocada al incumplimiento de sus obligaciones en cuanto a la cobertura en salud a sus afiliados dejándolos en ese momento sí desprotegidos y muy posiblemente a la cesación de pagos de sueldos, prestaciones, indemnizaciones y por tanto acreedora de sanciones para la entidad y su director por el incumplimiento de las mismas.

“(...)”.

Demuestran los antecedentes a que se ha hecho referencia que si bien es cierto que la caja de previsión social estaba habilitada para prestar los servicios de salud a los afiliados que tenía a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, también lo es que su situación financiera se vino a menos en la medida en que sus ingresos no cubrían los gastos médicos de los afiliados, que eran muy altos, por tener una población con un promedio de edad alta y que requería atención médica de alta complejidad.

También es cierto que en sentido estricto no puede hablarse de duplicidad de funciones, ya que la existencia de las EPS creadas por la Ley 100 de 1993 no es incompatible con la de las entidades adaptadas al sistema de seguridad social en salud, esto es, aquellas entidades públicas que con anterioridad a la vigencia de la ley en cita venían prestando servicios de salud.

Sin embargo, el hecho de que no exista duplicidad de funciones no es suficiente para afirmar categóricamente que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 no podía ser fundamento del acto acusado, pues nótese que tal circunstancia es solamente una de las previstas en dicha norma para que el Gobierno Nacional pueda suprimir las entidades de que trata el artículo 38, ibídem, dentro de las cuales se encuentran los establecimientos públicos, calidad que ostenta la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, pues las otras se refieren a que los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser; a que los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial; a que las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad; a que así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año; y a que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.

Fluye de lo anterior que como el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 no exige que se den todas y cada una de las circunstancias allí previstas para que el Gobierno Nacional mediante decreto pueda disponer la supresión y posterior liquidación de las entidades que integran la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, y que como en el asunto examinado una vez evaluada la gestión administrativa se aconsejó su supresión, bien podía el Gobierno Nacional suprimirlo, como en efecto lo hizo mediante el Decreto 2398 de 2003, sin que hubiera necesidad para el efecto de la expedición de una ley que le otorgara facultades extraordinarias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 1º de octubre del 2004».

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