Sentencia 4921 de septiembre 10 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

DECOMISO POR INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES ADUANERAS

CONTRA QUIÉNES SE PUEDE HACER EFECTIVO

EXTRACTOS: «Sostienen los demandantes que la resolución que ordenó el decomiso fue objetada mediante el recurso de reconsideración, en el cual se pidió la entrega del vehículo, “por cuanto la parte del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992 que permitía decomisar y perseguir la mercancía cuando se hallaba en persona diferente al responsable de su introducción, fue declarada NULA” por el Consejo de Estado en sentencia de 1º de diciembre de 1995 (Consejero ponente, doctor Julio Enrique Correa Restrepo), por lo cual la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales estaba obrando por las vías de hecho.

De lo anterior, concluye la Sala, que cuando los actores señalaron como quebrantada la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 1º de diciembre de 1995 (Expediente 7270, actor Luis Fernando Cano T, Consejero ponente doctor Julio Enrique Correa Restrepo)*, debe entenderse que lo que pretendieron endilgarle a la DIAN fue la falta de competencia para expedir los actos administrativos acusados pues, a su juicio, dicha sentencia dejó sin efectos el artículo 4º del Decreto 1909 de 1992, que autorizaba a tal entidad para decomisar y perseguir la mercancía que se encontraba en poder de persona diferente al responsable de su introducción.

(*) Véase J. y D., Nº 290, pág. 146 (N. del D.).

Debe pues la Sala consultar el contenido y alcance de la citada disposición y de la precitada sentencia, en orden a establecer si le asiste o no razón a los actores en la censura consistente en que dicha sentencia afectó la competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para expedir los actos administrativos acusados.

Prevé el artículo 4º del Decreto 1909 de 1992:

“Naturaleza de la obligación aduanera. La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono, la aprehensión o el decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella, e independientemente de quien sea su propietario o tenedor” (las negrillas fuera de texto corresponden a la expresión declarada nula).

La sección cuarta de esta corporación en la sentencia antes mencionada declaró la nulidad de la expresión subrayada por cuanto consideró que siendo la naturaleza de la obligación aduanera de carácter personal, se estaba estableciendo con dicha expresión una garantía o privilegio real sobre la mercancía, trasladando así la obligación a quien en un momento determinado tuviera la calidad de tenedor, sin tener en cuenta si éste era o no el responsable del pago; y que “...Obviamente la mercancía constituye una garantía preferencial, siempre y cuando ella pertenezca o sea propiedad del obligado”.

Concluyó dicha sección que con la expresión acusada se estaba consagrando una solidaridad entre el obligado y un tercero dueño de la mercancía, no autorizada por el artículo 1568 del Código Civil, por lo cual el Gobierno Nacional se inmiscuyó en materias de exclusiva competencia del legislador ordinario.

Ciertamente, la parte actora puso en conocimiento de la administración local de Impuestos y Aduanas Nacionales de Sincelejo el hecho de la declaratoria de nulidad parcial del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992.

Al respecto, al resolver el recurso de reconsideración la entidad demandada dijo en la Resolución 0002 de 28 de diciembre de 1995:

“....El Honorable Consejo de Estado en sentencia de fecha 1º de diciembre de 1995, anuló la última expresión del artículo cuarto del Decreto 1909 de 1992, decidiendo dejar las obligaciones aduaneras como de carácter personal, y así mismo dijo que no hay solidaridad del último propietario o tenedor de las mercancías importadas o legalizadas. Al respecto cabe anotar que aunque la sentencia es posterior a la presentación del recurso, sí haremos interpretación de ella expresando lo que el Consejo de Estado quiso decir. Esa protección al tenedor o último propietario de buena fe es imperativa, siempre y cuando exista obligación aduanera, cosa que no se da en el presente caso, puesto que el vehículo en mención es de contrabando y no está amparado por declaración de importación que pueda generar dicha obligación aduanera; por lo tanto ésta no existe...” (folio 26 ibídem).

Advierte la Sala que si bien es cierto que cuando se expidió el acto administrativo de decomiso la sentencia de la sección cuarta de esta corporación a que se ha hecho alusión no se había proferido aún, no lo es menos que para la fecha en que se expidió la resolución 0002, a través de la cual se agotó la vía gubernativa, esto es, el 28 de diciembre de 1995, ya se había proferido dicha sentencia y de este hecho tuvo conocimiento oportuno la administración.

No resulta acertada la interpretación que pretende dar la administración al alcance de la sentencia del Consejo de Estado tantas veces mencionada, por lo siguiente:

De conformidad con el artículo 2º del Decreto 1909 de 1992 la obligación aduanera nace por la introducción de mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional y comprende: la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de conservar los documentos que soportan la operación, atender las solicitudes de información y pruebas y, en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidas en las normas correspondientes.

Según se lee en el texto de la Resolución 0002 de 28 de diciembre de 1995, con la declaración de aduana número 022919 de 24 de diciembre de 1992 fue matriculado el vehículo objeto de la sanción de decomiso a nombre de Manuel Antonio Zaen Berrío y al confrontarse dicho documento con la declaración número 022919 presentada en la Aduana de Barranquilla se deduce que ésta corresponde a la importación de carrocerías de vehículos usados, esto es, a una mercancía diferente.

Significa lo precedente que en relación con el vehículo decomisado a través de los actos administrativos no se cumplió con las obligaciones aduaneras de presentar la declaración de importación y de pagar los tributos aduaneros. Por esta razón la entidad demandada en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se fundamentó, entre otras disposiciones, en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, el cual prevé: “...Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación...” (folio 24).

El no cumplimiento de cualquiera de las obligaciones aduaneras da lugar a que la administración pueda declarar el abandono de la mercancía o proceder a su aprehensión o decomiso, según lo dispuesto en artículo 4º del Decreto 1909 de 1992, en el aparte que siguió vigente al no haber sido afectado con la declaratoria de nulidad.

Entonces, resulta un contrasentido afirmar, como se hace en la Resolución 0002 de 28 de diciembre 1995, que según la sentencia del Consejo de Estado protección al tenedor o último propietario de buena es “siempre y cuando exista obligación aduanera” y, que en este caso, por tratarse de contrabando “no existe obligación aduanera”, ya que, como quedó visto, existe una obligación aduanera de presentar la declaración de importación y de pagar tributos y son precisamente estas obligaciones las que se pretende hacer efectivas con el acto de decomiso.

Sin embargo, para la Sala los actos administrativos se ajustaron a la legalidad, por las siguientes razones:

Si bien es cierto que en la sentencia de la sección cuarta tantas veces mencionada se hicieron las precisiones que quedaron reseñadas anteriormente, del texto del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992, que no fue afectado con la declaratoria de nulidad, así como del contenido de otras disposiciones del mismo decreto y del Decreto 1800 de 1994, se deduce que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales puede exigir el cumplimiento de las obligaciones aduaneras no sólo del importador, sino del propietario, del tenedor de la mercancía y de quien se haya beneficiado de la operación aduanera o tuvo derecho de disposición sobre la mercancía.

En efecto, el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992, claramente prevé:

Responsables de la obligación aduanera. De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, intermediario, y el declarante...”.

El artículo 4º ibídem luego de la declaratoria de nulidad, quedó así:

Naturaleza de la obligación aduanera. La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono, la aprehensión y decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella”.

Significa lo precedente que no sólo al importador sino al propietario o al tenedor de la mercancía, por ser sujetos responsables de las obligaciones aduaneras, se les puede reclamar su cumplimiento.

Ahora, como ya se dijo, en relación con el vehículo objeto del decomiso no hubo declaración de importación; y conforme al artículo 72 ibídem, en estos casos de falta de declaración de importación, además de la multa de que trata el artículo 1º, literal a del Decreto 1750 de 1991, procede la aprehensión y decomiso siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate.

De acuerdo con el artículo 82 ibídem, la mercancía aprehendida podrá ser rescatada mediante la presentación de la declaración de legalización y la cancelación de los tributos aduaneros y del valor del rescate.

Según el artículo 57 ibídem la mercancía de procedencia extranjera, introducida al país sin el cumplimiento de los requisitos para su importación o libre disposición podrá ser declarada en cualquier tiempo salvo que sobre la mercancía existan restricciones legales o administrativas para su importación.

En este caso, conforme se afirma en las resoluciones acusadas sobre el vehículo objeto del decomiso existía restricción administrativa de importación en virtud de la Circular 091 de 1993 del Incomex y de la Resolución 0002 de 1991, del Consejo Directivo de Comercio Exterior, que dispusieron no autorizar bajo concepto alguno la importación de vehículos usados o saldos de la partida arancelaria 87.03 y el vehículo decomisado corresponde a la partida 87.03.24.00.99 (fls. 20 y 25 del cuaderno principal). Luego respecto del mismo no era viable el rescate, razón por la cual era indefectible la sanción de decomiso.

El Decreto 1800 de 1994 “por medio del cual se unifican procedimientos en materia aduanera y se dictan otras disposiciones” en el artículo 1º señala el procedimiento para definir la situación jurídica de las mercancías aprehendidas y prevé al efecto que la división de fiscalización puede formular pliego de cargos al declarante, al tenedor, a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, según el caso.

Y aún en el caso de que no sea posible aprehender la mercancía, es responsable quien se haya beneficiado de la operación, o tuvo derecho de disposición sobre la mercancía o quien de alguna manera intervino en la operación, según las voces del artículo 12 ibídem.

De todo lo precedente concluye la Sala que la sanción de decomiso está vigente, como una de las formas de hacer exigible el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y que éste puede reclamarse del importador, del propietario o del tenedor de la mercancía o de quien se haya beneficiado de la misma.

Una interpretación diferente conduciría al absurdo de afirmar que basta que quien introduzca al país mercancías extranjeras, que no han sido declaradas y sobre ellas no se han cancelado los tributos aduaneros, se deshaga de las mismas traspasándolas a un tercero, ese sí de buena fe, para que ipso facto queden legalizadas, porque a éste no se le puede reclamar cumplimiento de obligación alguna. No, ese no es ni puede ser el criterio que orienta a la legislación aduanera, en cuya efectividad de sus normas descansa, en buena parte, la economía del país.

Descartado el cargo de falta de competencia que se le endilga a la entidad pública demandada, y al cual se contrajo el recurso de apelación, se impone para la Sala la confirmación de la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia».

(Sentencia de septiembre 10 de 1998. Expediente 4921. Consejero Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz).

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