Sentencia 4934 de octubre 29 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

TARJETA PROFESIONAL DE ABOGADO

SIGUE VIGENTE EL ANTIGUO FORMATO

EXTRACTOS: «Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única, instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Luis Filomeno Pesantes Ricaurte en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, con el fin de que se declare la nulidad de los artículos 3º, inciso primero, del Acuerdo 180 de 1996, “Por medio del cual se dictan normas sobre el Registro Nacional de Abogados”; y 1º del Acuerdo 204 de 1997, “Por el cual se concede una prórroga”, expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Los actos acusados.

Son del siguiente tenor:

Acuerdo 180 de 1996 

“ART. 3º—El nuevo formato de la tarjeta profesional se comenzará a expedir a partir del 1º de enero de 1997 y deberá ser obtenido por cada profesional antes del 1º de enero de 1998; fecha a partir de la cual será obligatoria la presentación de la nueva tarjeta profesional para poder ejercer la profesión de abogado en todo el territorio nacional (...).

Acuerdo 204 de 1997 

“ART. 1º—Prorrogar, hasta el 30 de junio de 1998, el término establecido en el artículo tercero del Acuerdo 180 de 1996, para obtener la nueva tarjeta profesional de abogado.

PAR.—Las tarjetas del formato antiguo continuarán vigentes en todo el territorio nacional, hasta la fecha establecida en este artículo”.

(...).

A continuación se realiza un recuento de las diversas disposiciones que regulan y han regulado el ejercicio de las profesiones en Colombia, específicamente la del abogado, incluyendo las normas legales cuya violación se atribuye a los actos acusados.

— La anterior Carta Política en su artículo 39, y la expedida en 1991, en su artículo 26, garantizan la libertad de escoger profesión u oficio, facultando a la ley para exigir títulos de idoneidad y a las autoridades para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones.

— El Decreto-Ley 196 de 1971 “por el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la abogacía” determina, en lo pertinente, lo siguiente:

“Es abogado quien obtiene el correspondiente título universitario de conformidad con las exigencias académicas y legales” (art. 3º).

“Para ejercer la profesión se requiere estar inscrito como abogado...” (art. 4º).

“Es requisito para la inscripción haber obtenido el título correspondiente reconocido legalmente por el Estado” (art. 5º).

“En firme la providencia que decrete la inscripción, se comunicará al Ministerio de Justicia para que incluya al interesado en el registro nacional de abogados, expida la tarjeta profesional y publique la inscripción a costa del interesado” (art. 15).

“La inscripción, mientras esté vigente, habilita al abogado para el ejercicio de la profesión en todo el territorio de la República, con las limitaciones establecidas en la Constitución y la ley” (art. 21).

“Quien actúe como abogado deberá exhibir su tarjeta profesional al iniciar la gestión, de lo cual se dejará testimonio escrito en el respectivo expediente. Además, el abogado que obre como tal, deberá indicar en todo memorial el número de su tarjeta. Sin el cumplimiento de estas formalidades no se dará curso a la solicitud “ (art. 22).

“No se podrá ejercer la profesión de abogado ni anunciarse como tal sin estar inscrito y tener vigente la inscripción” (art. 24).

“Nadie podrá litigar en causa propia o ajena si no es abogado inscrito...” (art. 25).

“Corresponde al Ministerio de Justicia con relación a la profesión de abogado llevar el registro nacional de abogados ... (y) ... expedir la tarjeta profesional de los abogados cuya inscripción esté vigente” (art. 44, nums. 1º y 2º).

— En el Decreto 1137 de 1971, “por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 196 de 1971”, se establece lo siguiente:

“La tarjeta profesional de abogado es documento público. El Ministerio de Justicia dispondrá su formato” (art. 1º).

— El Decreto-Ley 2652 de 1991, “por el cual se adoptan medidas administrativas para el funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura”, dispuso en su artículo 11, numeral 7º, que corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior “llevar el registro nacional de abogados y expedir la correspondiente tarjeta profesional, previa verificación de los requisitos señalados en la ley”.

— El artículo 90 del Decreto-Ley 2150 de 1995, “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública”, suprimió el trámite de inscripción de los abogados en los tribunales superiores de distrito judicial previsto en el Decreto-Ley 196 de 1971.

— Establece el artículo 85, numeral 20 de la Ley 270 de 1996, “estatutaria de la administración de justicia”:

“ART. 85.—Funciones administrativas. Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura:

“20. Regular, organizar y llevar el registro nacional de abogados y expedir la correspondiente tarjeta profesional, previa verificación de los requisitos señalados por la ley (...).

De otra parte, como complemento del marco normativo referenciado, la Sala hace notar que mediante Sentencia C-660 de 1997 de 3 de diciembre de 1997, proferida dentro del expediente número D-1729, de la cual fue ponente el magistrado doctor Hernando Herrera Vergara, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 12 de la Ley 60 de 1981 y 1º de la Ley 13 de 1989, mediante los cuales se fijó y amplió el plazo para la inscripción y obtención de la matrícula profesional por parte de quienes se encontraban ejerciendo la profesión de administrador de empresas con título profesional, cuyas consideraciones básicas se transcriben a continuación, por estimarlas de suma importancia para resolver el presente caso:

“Establecer el requisito de la matrícula profesional tiene como único fin dar fe de la autenticidad de los títulos que se requieren para ejercer ciertas actividades que comprometen el interés social y demostrar que fueron expedidos por instituciones aptas para hacerlo; de esta manera, las autoridades cumplen con la función de inspeccionar y vigilar el ejercicio de las diferentes carreras técnicas o universitarias, lo cual ha sido encomendado por la Constitución, de conformidad con el desarrollo legal pertinente.

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1981, se produjeron dos situaciones respecto de los profesionales de la administración de empresas que el legislador percibió y reglamentó así: la primera, para aquellos que culminaban sus estudios bajo el rigor de esa norma y por lo tanto debían reunir los requisitos de inscripción y matrícula y, la segunda, para aquellos administradores de empresas que, con título profesional, carecían de esos requerimientos y debían obtenerlo para el ejercicio de la profesión dentro de esa nueva legalidad.

Son esos últimos los destinatarios del artículo 12 de la Ley 60 de 1981, a los cuales se les confirió un plazo de dos (2) años a partir de la instalación del consejo profesional de administración de empresas para que cumplieran con el requisito de la inscripción y matrícula, cuerpo constituido como órgano de carácter administrativo por la Ley 60, adscrito al Ministerio de Desarrollo, y que dentro de sus funciones presenta las de expedir la matrícula a los profesionales que llenen los requisitos (art. 8º).

El mencionado término luego fue ampliado por el artículo 1º de la Ley 13 de 1989, toda vez que hubo demoras en la organización legal, administrativa, financiera y de infraestructura del Consejo, que incidieron negativamente en el otorgamiento de matrículas profesionales, afectando a un buen número de profesionales que no pudieron regularizar su situación, circunstancia que motivó la presentación del Proyecto de Ley 146 de 1988 para prorrogarlo en tres (3) años más, a partir de la vigencia de la Ley 80 de 1981(sic), con base en los argumentos esgrimidos en la exposición de motivos que lo acompañaba, en donde se indicó lo siguiente:

“(...) De lo expuesto se deduce que el antecitado plazo expiró el día 29 de mayo del presente año [1988], expedidas hasta la fecha 3.500 matrículas, número que resulta año insuficiente frente al número de profesionales que según las cifras estadísticas del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, se acerca hoy a los 25.000 egresados en todo el país de los cuales ya titulados se encuentran de 13 a 14 mil profesionales aproximadamente.

“El plazo expiró el 29 de mayo de 1988, cobijando en su vencimiento un alto número de profesionales titulados, sin la respectiva matrícula profesional y por ende, sin autorización legal, para el ejercicio de la profesión donde ésta es requerida como requisito indispensable para el ingreso al mercado laboral.

“El consejo profesional de administración contempla en este momento de 900 a 1.000 casos de administradores afectados por dicho vencimiento, que han presentado al consejo su documentación completa y no ha podido ser tramitada por impedimento de la ley. Faltan aproximadamente 6 mil profesionales que se encuentran en espera también de la respuesta del honorable Congreso”.

La situación que fundamentó el trámite de la reforma legislativa mencionada, en el sentido de que muchos administradores ya titulados no pudieron inscribirse y obtener la matrícula profesional —nuevo requisito exigido por la Ley 60 de 1981—, fue objeto de análisis por esta corporación en la sentencia T-554 de 1995 (exp. Nº T-74.963), con ponencia del magistrado doctor Carlos Gaviria Díaz, en la medida en que los preceptos legales que en este momento se demandan, dieron origen a la vulneración de los derechos al trabajo y al libre desarrollo de la personalidad del señor Dagoberto Mejía Nieto, a quien el consejo profesional de administración le negó la expedición de la matrícula profesional, con base en la extinción del plazo de tres (3) años que contempla la Ley 13 de 1989, situación que en su concepto le imponía una sanción perpetua a él y a su familia, que lo condujo a reclamar mediante la acción de tutela la protección de esos derechos fundamentales.

Como resultado de la revisión de la referida acción, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de esta Corte ordenó tutelar los derechos invocados por el actor e inaplicar al consejo profesional de administradores de empresas los artículos 12 de la Ley 60 de 1981 y 1º de la Ley 13 de 1989. Los argumentos que sustentaron tal decisión se citan a continuación:

“Este límite de tiempo resulta contrario a las disposiciones constitucionales, en la medida en que de él depende el ejercicio de un derecho para cuyo goce la Constitución no ha establecido término de caducidad; por el contrario, el artículo 25 ibídem, garantiza el trabajo a todas las personas en condiciones dignas y justas; sólo el artículo 26 superior condiciona el ejercicio de un arte, profesión u oficio, a la obtención de un título académico cuando para cumplir con esa actividad se requiera de un conocimiento especial; si bien esta misma norma permite a la ley establecer condiciones adicionales, también lo es que ellas no pueden hacer nugatorio el derecho reconocido por la Constitución.

“Las leyes 60 de 1981 y 13 de 1989 no establecen una sanción de tipo administrativo, acorde con el estatuto superior, para quienes dejaron de solicitar la tarjeta profesional dentro de la oportunidad señalada; se desprende de ellas que a tales personas simplemente se les debe negar ese documento y, por lo tanto, se les imposibilita de por vida para ejercer plenamente su profesión (...).

“La Corte no desconoce que el peticionario incumplió con el trámite administrativo impuesto por la ley, y que ello eventualmente ameritaría una sanción, sin embargo, ésta no fue consagrada legalmente de manera previa, por lo que jurídicamente no existe, y no puede ser reemplazada por la negación indefinida de la tarjeta que habilita para el ejercicio normal de la profesión. En consecuencia, el Consejo demandado en procura de la defensa de los derechos fundamentales del actor, y debido al carácter prevalente de la Constitución, debió inaplicar las disposiciones antes señaladas, como se le ordenará hacerlo en la parte resolutiva de esta providencia.

“La Corte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, dispondrá que, tanto el consejo profesional de administración de empresas como los jueces de la República, deberán aplicar la doctrina constitucional sostenida en esta providencia, teniendo en cuenta los parámetros esbozados en la sentencia C-083 de 1995 (...)”.

Las anteriores consideraciones resultan plenamente aplicables para el caso en estudio; por tanto, es dable concluir que aunque la finalidad del establecimiento de un plazo como el propuesto por las normas acusadas fue la de facilitar a todos los administradores de empresas titulados un período de gracia para que acreditaran el requisito de la inscripción y obtención de la matrícula profesional según la nueva normatividad (L. 60/81; art. 12 y L. 13/89, art. 1º), el contenido normativo allí adoptado por el legislador, en ejercicio de la función legislativa, produjo unos resultados contrarios a los nuevos mandatos constitucionales.

La limitante temporal que se impuso a los profesionales de la administración de empresas ya titulados para cumplir con el requisito de la inscripción y obtención de la matrícula profesional, más allá de regular la obtención de un requisito para el ejercicio de la profesión, restringió su propio ejercicio afectando el derecho a disfrutar del libre desarrollo de la personalidad, la libertad de escoger profesión u oficio y del trabajo que debe gozar de especial protección del Estado (C.P., arts. 16, 26 y 25, respectivamente), toda vez que vencidos los plazos legalmente establecidos y como se menciona en la exposición de motivos ya referida, se carecía de “... autorización legal, para el ejercicio de la profesión donde ésta es requerida como requisito indispensable para el ingreso al mercado laboral”.

“Tal restricción resulta violatoria del núcleo esencial de los mencionados derechos por cuanto la regulación legislativa los sujeta a limitaciones que lo hacen nugatorios impracticables o “... dificultan irrazonablemente su ejercicio o lo privan de protección”.

Además, la protección a la sociedad que se pretende con la reglamentación de la profesión de administración de empresas por su función social, mediante un desempeño idóneo y dentro de una moralidad, para que los intereses de las organizaciones privadas y públicas puedan estar garantizados, por los profesionales que los dirijan, como así se estableció en la exposición de motivos de la Ley 60 de 1981, plantea una ponderación de intereses jurídico-constitucionales frente al ejercicio mismo de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, la libertad de escoger profesión u oficio y al trabajo, que en ningún caso puede resolverse minando el núcleo esencial de los mismos.

Ya la Corte ha señalado que “El núcleo esencial de un derecho fundamental es resguardado indirectamente por el principio constitucional de ponderación del fin legítimo a alcanzar frente a la limitación del derecho fundamental, mediante la prohibición de limitaciones desproporcionadas a su libre ejercicio”, lo que en el presente caso se traduce en que la medida adoptada en la regulación contenida en las normas cuestionadas, no es razonable ni proporcional al fin que con ellas se pretende y en cambio niegan el ejercicio y la salvaguarda de derechos de rango constitucional.

Por último, cabe anotar, que la orden de inscripción y obtención de la matrícula profesional para el ejercicio de la profesión de administrador de empresas no otorga el derecho mismo a ejercerla sino que constituye el reconocimiento al lleno de todos los requisitos impuestos para obtener un título profesional y que asegura que el profesional detenta una formación académica idónea para desempeñar esa actividad.

Por lo tanto, sujetar a un término su consecución es procedente siempre y cuando su cumplimiento se apoye en sanciones administrativas que provean a dicho fin y no impidan el ejercicio de los derechos mencionados. De manera que, si al vencerse dicho término se hace imposible ejercer el derecho, ello supone desconocer el proceso formativo profesional científico legalmente adelantado y reconocido, vigilado e inspeccionado por el Estado, a través de las autoridades competentes, lo que conduciría a un claro desconocimiento de los fines mismos del Estado (C.P., art. 2º).

Cabe agregar que en un asunto similar al que se examina, acerca de la obtención de licencia y ejercicio de la profesión de topógrafo, la Corte Constitucional en ejercicio del control material de constitucionalidad respecto de la Ley 70 de 1979, concluyó lo siguiente:

“(...) El certificado es pues simplemente el reconocimiento de la titularidad del derecho que se adquiere con el lleno de todos los requisitos. En este sentido, la matrícula o certificado, no otorga el derecho sino que lo reconoce. Todo lo cual no obsta para que pueda suspenderse el ejercicio del mismo hasta tanto no se haya confirmado plenamente su titularidad.

“Por tanto, el vencimiento del término de un año establecido por la ley no puede implicar la pérdida del derecho, pues estaríamos frente a la vulneración de un derecho adquirido de carácter fundamental, cual es la libertad de escoger profesión u oficio y por conexidad se estaría también violando el derecho fundamental al trabajo (...)”.

Así las cosas, en aras a la protección del interés general por el ejercicio de las profesiones, el legislador perfectamente puede exigir requisitos, como en este caso la inscripción y obtención de la matrícula profesional para los administradores de empresas, que constituyan, únicamente, la verificación de la existencia de un título y de la validez del mismo; por consiguiente, su exigencia no puede impedir el ejercicio de la profesión, en cuanto constituye un derecho adquirido con arreglo a las leyes civiles y fundamental en su naturaleza, como consecuencia del libre desarrollo de la personalidad y al trabajo, y que gozan de especial protección constitucional”.

De acuerdo con el anterior marco jurídico, se tiene que el demandante sostiene, en primer lugar, que los actos acusados incurren en violación del numeral 20 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, en razón de que si bien tal precepto le atribuye a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura las funciones de regular, organizar y llevar el registro nacional de abogados y expedir la respectiva tarjeta profesional, previa verificación de los requisitos establecidos en la ley, en parte alguna la autoriza para fijar términos perentorios extintivos del derecho de ejercer la profesión de abogado a quienes con anterioridad a su expedición cumplieron con los requisitos legales exigidos para ello, y previa verificación de los mismos por la autoridad competente, se les expidió la respectiva tarjeta profesional, si no obtienen el nuevo formato de tal documento con las características establecidas por dicha Corporación. Añade el demandante que la violación de los artículos 4º, 24 y 25 del Decreto-Ley 196 de 1971 se deriva del hecho de que si tales normas indican que para ejercer la profesión de abogado se requiere estar inscrito ante la autoridad competente, y la tarjeta profesional es prueba de su inscripción, quien la exhiba debe ser aceptado como abogado, pues ese documento no equivale a la inscripción ni la sustituye, de tal manera que la invalidación de dicha tarjeta no anula la citada inscripción, así como tampoco su calidad de abogado titulado. Por lo tanto, la posesión de la tarjeta profesional es uno de los atributos del derecho adquirido de la inscripción.

Al respecto, la Sala observa que las acusaciones formuladas se refieren exclusivamente al hecho de que en los actos cuya nulidad se impetra, se establecieron términos perentorios para que los profesionales del derecho, a quienes se les había expedido el anterior formato de tarjeta profesional, obtuviesen el nuevo, con las características que se indican en el primero de los actos parcialmente acusados, a partir de cuyo vencimiento las tarjetas de formato antiguo perderían su vigencia, con la consecuencia de que sus titulares se verían privados del derecho de ejercer la profesión.

En concreto, los cargos hacen referencia a que mediante los actos acusados a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura no le era dable establecer límites temporales para obtener la nueva tarjeta profesional por parte de quienes se les había expedido el formato anterior, con la mencionada consecuencia, pues al determinarse que al vencimiento de los mismos aquélla perdería vigencia, se eliminaría la posibilidad de ejercer la profesión de abogado, desconociendo así la formación profesional y constituyendo una sanción perpetua, a pesar de haberse cumplido con los requisitos de idoneidad exigidos por la ley.

Puntualizado el centro de la controversia, cabe precisar que en virtud del traslado de competencia al Consejo Superior de la Judicatura de la función de regular, organizar y llevar el registro nacional de abogados, conforme a lo dispuesto por los artículos 4º, 21 y 24 del Decreto-Ley 196 de 1971, la inscripción que se efectúe por parte de dicha corporación en el registro nacional de abogados, de quienes hayan obtenido el título de abogado, es requisito para ejercer la profesión y, mientras ella esté vigente, los habilita para tal efecto en todo el territorio nacional, previa exhibición de la tarjeta profesional que debe expedírseles como consecuencia de ello, y que constituye el reconocimiento por parte del Estado de que se cumplieron los requisitos legales para obtener dicho título, así como la validez del mismo. Igualmente, respecto de quienes hubieren realizado la inscripción con anterioridad al traslado de tal competencia al Consejo Superior de la Judicatura, dicha inscripción conserva su validez, a pesar de que se modifique el formato de la tarjeta profesional que les hubiere sido expedida. Por consiguiente, es claro que el derecho que se haya adquirido para ejercer la profesión de abogado en las condiciones anotadas, no se pierde ni puede aniquilarse por el hecho de que los titulares de la tarjeta profesional de formato anterior al dispuesto en los acuerdos parcialmente acusados, no obtengan este último dentro del término fijado en los actos cuya nulidad se impetra, ni que aquél pierda su vigencia, en la medida de que les fue otorgada con el lleno de los requisitos establecidos en la ley.

En tal sentido, y de acuerdo con los parámetros señalados por la Corte Constitucional en la sentencia a que atrás se hizo referencia, para la Sala es evidente que, si bien la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura tiene asignadas, entre otras, las funciones de regular, organizar y llevar el registro nacional de abogados y expedir la correspondiente tarjeta profesional, conforme a lo dispuesto en el numeral 20 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, en virtud de las cuales bien podrá determinar, como en efecto lo hizo, el cambio de formato de la tarjeta profesional de abogado, “con, el objeto de que el sistema de identificación de los abogados responda a las necesidades de garantizar su autenticidad y la consiguiente actualización y confiabilidad del registro nacional de abogados”, tal como se consigna en el artículo 1º del referido Acuerdo 180, así como fijar una fecha a partir de la cual se comenzaría su expedición (ene. 1º/97), al igual que la fecha límite para obtenerla por parte de los profesionales del derecho titulares del anterior formato, el incumplimiento de tal fecha límite por parte de ellos podría acarrear, al máximo, sanciones de tipo administrativo a quienes no lo hiciesen, siempre que las mismas estén legítimamente consagradas, pero en momento alguno el de privarles del derecho de ejercer la profesión como consecuencia de tal incumplimiento, pues ello implicaría el total desconocimiento del proceso formativo profesional adelantado legalmente por ellos, así como su inscripción como abogados, que los habilita para el ejercicio de la respectiva profesión.

De lo expuesto, cabe concluir que al atribuírsele como efecto de la no obtención del nuevo formato de tarjeta profesional dentro de los términos que se señalan en los actos acusados, el de no poder ejercer la profesión de abogado, por perder su vigencia las tarjetas del anterior formato, dichos actos, en tal sentido, son francamente violatorios de las normas invocadas en sustento de la demanda, en concordancia con las disposiciones de orden constitucional de que se da cuenta en la referida sentencia C-660 de 1997, proferida por la Corte Constitucional el 3 de diciembre de 1997, por lo cual se impone, en lo pertinente, declarar su nulidad, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en el nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.

2. DECLÁRASE la nulidad de la frase “fecha a partir de la cual será obligatoria la presentación de la nueva tarjeta profesional para poder ejercer la profesión de abogado en todo el territorio nacional”, contenida en el inciso primero del artículo 3º del Acuerdo 180 de 1996, y del parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 204 de 1997, proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

3. DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

4. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

5. En firme esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase».

(Sentencia de octubre 29 de 1998. Expediente 4934. Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez).

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