Sentencia 494/98 de agosto 17 de 2000

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Expediente 494/98

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Arango Mantilla

Autoridades Nacionales

Actor: Rafael Eduardo Ángel Mogollón

Santafé de Bogotá, D. C., diecisiete de agosto del dos mil.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Los actos demandados son las resoluciones 6509 de 22 de noviembre de 1993 suscrita por la directora de vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro mediante la cual se sancionó al demandante con 90 días de suspensión; 1879 de 11 de abril de 1994 por la cual el superintendente delegado para el registro de instrumentos públicos confirmó la decisión; y la 4345 de 18 de agosto de 1994 por la cual la Superintendente de Notariado y Registro confirmó los actos anteriores.

Las sanciones disciplinarias, por revestir ese carácter sancionatorio deben estar precedidas y debidamente fundamentadas en un proceso disciplinario.

La suspensión en el cargo exige presupuestos indispensables: que la falta cometida sea grave, que esté debidamente comprobada, que el correspondiente proceso disciplinario se adelante en forma tal que al inculpado se le garantice su legítima defensa.

En el primer cargo se expresó:

“Ejerce usted funciones de vigilancia que no son de su competencia contra el señor registrador seccional de instrumentos públicos de Salazar de las Palmas, tal como consta en los oficios D-259 de noviembre 25 de 1992 y D-003 de enero 12 del presente año en los cuales le señala: “Por orden o con permiso de quien, para qué y con qué fines se ausentó de su puesto los días 10 y 11 de diciembre de 1991”. Contraviniendo con ello lo preceptuado en el artículo 18 bis del Decreto-Ley 1659 de 1978 (Ofic. 3739, mar. 9/93) (fl. 114).

Como segundo cargo se le imputó:

“Faltó al respeto en el mencionado oficio a sus superiores al hacer afirmaciones maliciosas de hechos y circunstancias, como también al utilizar expresiones injuriosas contra la entidad o sus funcionarios así: ... “jamás pensé que llegaran a tanto las tropelías de la vigilancia de la superintendencia para conmigo hasta el extremo de que se quiera que yo no pueda siquiera preguntar por asuntos cuyas materias se me han delegado con facultades precisas”... (la negrilla es nuestra), ... “Parece por todo lo referido que el anterior director de vigilancia asaltó la autoridad de quienes deberían haber concedido el permiso”... “No puede concebirse como en una gestión de diligencias investigativas que requieren tanta seriedad para seguir un disciplinario pudo haberse obrado con tanta injusticia, con tanta ligereza y con tal carencia de conocimientos jurídicos”... (la negrilla nuestra) ... “Un personaje como William Gutiérrez Pérez, de esa calaña moral, dizque de director de vigilancia de una entidad que como la Superintendencia de Notariado y Registro es la rectora de la fe pública en Colombia. Qué pena... y qué desdoro... ¡Qué pena para el país...! ...” (la negrilla es nuestra).

Siendo pues el escrito mencionado una contestación al traslado de cargos mediante el cual se dio inicio a una investigación disciplinaria teniendo en cuenta que tiene una serie de deberes y responsabilidades como parte de este caso para con la autoridad juzgadora competente (la dirección de vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro), infringió por ende con el contenido del escrito el numeral 3º del artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, y el artículo 6º del Decreto 2400 de 1968... “respetar a los superiores jerárquicos”... (Ofic. 12163, jul. 13/93)” (fls. 114 y 115).

Examinado el artículo 18 bis del Decreto-Ley 1659 de 1978 encuentra la Sala allí se determinan las funciones de la división de vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro en ocho literales; el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil contempla los deberes de las partes y sus apoderados; y el artículo 6º del Decreto 2400 de 1968 determina los deberes del personal civil que presta sus servicios en los empleos de la rama ejecutiva del poder público.

El Decreto-Ley 1250 de 1970, por el cual se expidió el estatuto de registro de instrumentos públicos, determinaba en su artículo 61:

“Los registradores se encuentran sometidos al régimen de concursos, permanencia, ascenso, impedimentos, incompatibilidades, deberes, prohibiciones , carrera, retiro forzoso, permisos, licencias, responsabilidades , vigilancia, faltas, sanciones y régimen disciplinario , establecido para los notarios en los artículos 10 y 11 en los capítulos 2 a 4 del título V y en el título VI del Decreto-Ley 960 de 1970” (resalta la Sala).

Las faltas en que pueden incurrir los notarios están contempladas en el artículo 198 del Decreto 960 de 1970, reglamentado por el Decreto 2148 de 1983 capítulos II, III y IV.

Así entonces, según lo determinado por la ley, a los registradores de instrumentos públicos para efectos disciplinarios, solo se aplican las anteriores disposiciones; sin perjuicio de su condición de empleados públicos, por tener norma especial en materia disciplinaria, no pueden imputárseles faltas distintas ni aplicárseles procedimientos diferentes. Así lo ha entendido también la jurisprudencia y en sentencia del 15 de mayo de 1997 la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del consejero doctor Carlos Orjuela, Expediente 12701, dijo:

“... En cuanto a la normatividad citada por el accionante como vulnerada con el acto acusado, dirá en primer término la Sala que las constitucionales por regla general, son objeto de transgresión a través de las leyes que la desarrollan. Por lo demás la mayoría de las disposiciones de orden legal no pueden aplicarse, pues para el caso concreto del actor, como registrador de instrumentos públicos existen normas especiales disciplinarias como el Decreto 1250 de 1970, artículo 61 y así no son de recibo las citas hechas del Decreto 2400 de 1968, 482 de 1985 y Ley 13 de 1984 por ser inaplicables al presente caso...” (resalta la Sala).

El artículo 29 de la Constitución Política determina que “... Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa...” norma que sustenta el debido proceso. En este caso, al demandante se le mencionaron como incumplidas: las funciones de un empleo que no desempeñaba; los deberes de las partes y sus apoderados en un proceso judicial, cuando no se trataba de ello; y los deberes previstos en una norma que no le era aplicable. Esto sin duda, constituye una vulneración al debido proceso pues el actor solo podía ser sancionado por las faltas previstas en el Decreto 960 de 1970.

Debe la Sala precisar que el derecho de defensa implica que las normas que se señalen como transgredidas sean precisas, pues lo contrario obstaculiza su ejercicio. El artículo 134 del Decreto 2148 de 1983 determina:

“El pliego de cargos contendrá una relación precisa de los hechos que se imputen al notario y de las disposiciones presuntamente violadas” (resalta la Sala).

Es al Estado al que corresponde determinar cuál de las disposiciones aplicables al empleado se ve transgredida por la conducta, es decir, debe tipificar la falta. Si, como en este caso, se imputa de manera general el incumplimiento de deberes y funciones, el investigado corre el riesgo de no centrar su atención en aquella situación jurídica que, a juicio del investigador, es la que se tipifica en su caso, es decir, la negligencia de la administración podría inducirlo a error y con ello se vulnera, también, el derecho de defensa.

Ahora, en gracia de discusión, el demandante no podía incumplir funciones que no le correspondían pues no era el jefe de la división de vigilancia y, por el contrario, conforme al artículo 31 del Decreto-Ley 1659 de 1978, a cargo del registrador de instrumentos públicos de la oficina principal estaba la coordinación técnica y administrativa de las oficinas seccionales del círculo respectivo por lo cual cabía la posibilidad de que el registrador principal indagara por la ausencia del registrador seccional en el sitio de trabajo. A cambio, si se quisiera examinar la función de la dirección de vigilancia se observa que ella no se contrae al manejo administrativo de personal sino al control y vigilancia del servicio de registro de instrumentos públicos, genéricamente considerado.

Y en cuanto a los descargos, cree la Sala que ellos son el medio de defensa del investigado y no puede involucrarse allí la limitación que implica la jerarquía administrativa pues ello coartaría la libertad de expresión que no puede perderse de vista en el ejercicio del derecho de defensa.

La Corte Constitucional en Sentencia T-602 de 12 de noviembre de 1995 expresó:

“... El derecho a la libertad de expresión es prevalente, y generalmente se le otorga primacía sobre los derechos al buen nombre y a la honra, con los cuales frecuentemente resulta enfrentado, “salvo que se demuestre por el afectado la intención dañina o la negligencia al presentar hechos falsos, parciales, incompletos o inexactos que vulneran o amenazan sus derechos fundamentales”. En ejercicio de la libertad de expresión, toda persona es libre de opinar lo que a bien tenga, sin importar qué tan molesta, equivocada, provocadora, revolucionaria o inmoral pueda ser la idea expresada...

... El derecho fundamental a la libertad de expresión implica, también, la protección del derecho a disentir y, por ende, la libertad de difundir todas aquellas opiniones que no se avengan con la ideología mayoritaria. La libre manifestación y circulación de ideas contrarias a la opinión predominante, enriquece la tolerancia y la convivencia pacífica, promociona la igualdad, fortalece la ciudadanía responsable y aumenta las posibilidades de control que, en una sociedad democrática, corresponde realizar a la opinión pública sobre las autoridades estatales...”.

Considera la Sala, conforme a lo expuesto, que si el ciudadano puede ejercer libremente su derecho a opinar, este merece mayor respeto cuando se trata de su defensa.

Si el investigador considera que los términos utilizados en los descargos que presenta el empleado son calumniosos o injuriosos, existen procesos judiciales en los que, en plano de igualdad y bajo un juicio imparcial, puede solucionarse el asunto; o si, a su juicio, el pliego de descargos es irrespetuoso para con la instancia que adelanta la investigación, lo pertinente es que dé traslado de la queja a otra para que adelante las indagaciones preliminares del caso y, de creerlo necesario, se abra la respectiva investigación.

Pero, tomar el escrito de descargos para convertirlo en otra falta, acumularla con aquella que dio lugar a los mismos y resolver las dos en un solo proceso disciplinario rompe la imparcialidad propia del investigador.

En cuanto a los perjuicios morales, entendidos estos como la aflicción subjetiva por el obrar ilegítimo de la administración respecto de un particular, ha sostenido la Sala que en casos como el que se demanda, el perjuicio por el daño moral debe demostrarse porque no puede presumirse un dolor y aflicción por la suspensión en el ejercicio del cargo. El perjuicio moral no es secuela directa del acto.

Se requiere que el daño moral sea real y quede plenamente acreditado y justificado dentro del proceso, prueba que se echa de menos en el plenario, pues al respecto se allegan declaraciones en las que cada uno, desde su leal saber y entender, cree que una sanción disciplinaria causa perjuicios morales. Se refieren a ello de la siguiente manera:

“... una persona... sometida a toda clase de comentarios públicos y privados sufre además de una serie de daños materiales...” (fl. 468).

“... es lógico que a una persona que se le imponga una sanción, ya sea con fundamento o sin él, esta produce daños económicos y perjuicios morales...” (fl. 474).

“... esto es algo que lo afecta a uno totalmente en todos sus aspectos...” (fl. 483) resalta la Sala.

“... Luego de preguntarle al señor registrador personalmente y una vez que lo oí que puedo decirlo es la verdad, le dije que demandara por cuanto la sanción para mí era injusta dado lo que él me dijo y lo motivó a esa sanción. Debo informar también que lo noté bastante deprimido y yo lo aconsejé y fue cuando le dije que por el aspecto moral del grave perjuicio que se la ha causado con esa sanción (sic)...” (fl. 485).

“... considero que moralmente dicha suspensión afectó al doctor Rafael E. Ángel ya que es una persona honorable... y esto de la sanción es muy duro de asimilar ya que el doctor moralmente, se siente afectado, y además toda persona que ha prestado un buen servicio a la sociedad espera si no una recompensa, no por lo menos una sanción (sic)...” (fl. 493) resalta la Sala.

“... considero que esa sanción, si fue injusta si tuvo que haber producido efectos negativos tanto en la parte material, social, moral en el doctor Eduardo Ángel...” (fl. 516) resalta la Sala.

Ninguno de los declarantes relata lo que les consta acerca de los perjuicios morales que pudo haber causado la sanción, presumen que ello ocurrió. De allí que utilicen expresiones como “considero” o “creo”, pero no se trataba de un peritazgo, sino de un testimonio sobre la aflicción o el dolor sufrido por el demandante.

El testigo que menciona la depresión del actor refiere haberlo visto una vez, cuando le sugirió que demandara comportamiento que resulta apenas razonable en ese momento en que la conversación está girando precisamente sobre las circunstancias que rodearon la sanción; quien afirma que la sanción lo afectó no da razón alguna de su dicho y se expresa como si fue a él a quien hubieran sancionado y lo que él sentiría, pero nada más; y la persona que dice de comentarios sobre la sanción no menciona ni cuáles fueron ni, fundamentalmente, cuáles sus efectos sobre el actor.

Se reitera, en casos como este el perjuicio debe probarse, no mediante criterio de terceros, sino por la aflicción y la angustia que pudieron constatarse en el demandante como consecuencia de la actuación de la administración.

Habrá entonces de revocarse la sentencia en cuanto condenó al pago de perjuicios morales. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, el 28 de enero de 1998 dentro del proceso iniciado por el señor Rafael Eduardo Ángel Mogollón, excepto el numeral 5º que se revoca y en su lugar se dispone:

Niégase el reconocimiento de los perjuicios morales solicitados en la pretensión cuarta de la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».