SENTENCIA 4962 DE DICIEMBRE 13 DE 1993

 

Sentencia 4962 de diciembre 13 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONTRIBUCION DE VALORIZACION

NO FUE SUSTITUIDA POR LA CONTRIBUCION DE DESARROLLO MUNICIPAL

EXTRACTOS: «Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 20 de mayo de 1993 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda al fallar la acción pública de nulidad intentada por los ciudadanos Lucy Cruz de Qui-ñones y Carlos Lleras de la Fuente, contra los artículos 11, 44, 47, 48, 49, 52 y 62 del Acuerdo 7º de 1987; 1º, 3º parcialmente, 4º, 5º y 13 parcialmente del Acuerdo 16 de 1990 y 1º y 4º del Acuerdo 19 de 1990 expedidos por el Concejo del, en ese entonces, Distrito Especial de Bogotá.

De conformidad con los argumentos de la demanda, los fundamentos de la sentencia apela-da y los planteamientos sustentatorios del recurso de apelación, son tres los aspectos controvertidos respecto de los cuales debe pronunciarse la Sala, a saber:

1. Vigencia y aplicabilidad del Decreto 858 de 1956.

2. La contribución de valorización y la Ley 9ª de 1989.

3. Inconstitucionalidad de los actos demandados.

1. Vigencia y aplicabilidad del Decreto 858 de 1956.

En sentencia proferida el 27 de agosto de 1993, expediente 4510 y 4511(*), la Sala se pronunció sobre la vigencia y aplicabilidad del Decreto 858 de 1956, al resolver otras demandas en las cuales se solicitaba la declaratoria de nulidad de algunos artículos de los Acuerdos 7º de 1987 y 16 de 1990 proferidos por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá.

Los anteriores criterios que ahora se reiteran, resultan aplicables al caso de autos, toda vez que los cargos contra los actos aquí demandados se fundamentan en las mismas normas y en los mismos motivos y conceptos de violación que dieron origen a la decisión invocada y llevan a la conclusión de la vigencia del Decreto 858 de 1956, del Decreto 1604 de 1966 artículo 18 y del artículo 44 del Decreto 1333 de 1986 y de acuerdo con dichas normas a la legalidad de los actos demandados, en este aspecto.

2. La contribución de valorización y la Ley 9ª de 1989.

Precisado lo anterior, es del caso analizar lo relacionado con la Ley 9ª de 1989 conocida como la ley de reforma urbana y sus efectos en relación con las normas anteriormente citadas que regulan la contribución de valorización, tema que como bien lo anota la parte actora y demandante, no fue objeto de cuestionamiento y análisis en la decisión de la Sala a que se ha hecho referencia.

Mediante la Ley 9ª de 1989 el Congreso Nacional expidió normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y dictó otras disposiciones, modificando los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 1333 de 1986, y en sus artículos 106 a 111 estableció y reguló la contribución de desarrollo municipal.

Dichas normas dicen textualmente:

“Artículo 106. Establécese la contribución de desarrollo municipal a cargo de los propietarios o poseedores de aquellos predios o inmuebles urbanos o sub-urbanos, cuyo terreno adquiera una plusvalía como consecuencia del esfuerzo social o estatal. Dicha contribución tiene carácter nacional.

La contribución de desarrollo municipal será obligatoria para todos los municipios con más de 10.000 habitantes, pero en los municipios con menor número de habitantes, los concejos municipales podrán autorizarla en concordancia con lo dispuesto en este estatuto.

Parágrafo.—Están exentos del pago de la contribución los propietarios o poseedores de vivienda de interés social, los predios urbanos con área de lote mínimo, que para el efecto se entiende de trescientos metros cuadrados, y los que rehabiliten inmuebles existentes para aumentar la densidad habitacional en proyectos de renovación o remodelación urbanas y reajustes o reintegro de tierras de los que trata la presente ley. Los municipios podrán variar, según las condiciones locales, el límite del área de lote mínimo.

Artículo 107.—El beneficio generador de la contribución de desarrollo municipal podrá ocasionarse por uno o varios de los siguientes hechos o autorizaciones que afecten al predio.

a) El cambio de destinación del inmueble.

b) El cambio de uso del suelo.

c) El aumento de densidad habitacional, área construida o proporción ocupada del predio.

d) Inclusión dentro del perímetro urbano o el de los servicios públicos.

e) Obras públicas de beneficio general cuando así lo determinen los respectivos concejos municipales.

Artículo 108.—La contribución de desarrollo municipal se liquidará y cobrará en la oportunidad en que el propietario o poseedor capte el beneficio de un mayor valor real del inmueble, bien sea por transferencia del dominio, gravamen hipotecario, mutación física o los demás susceptibles de inscripción en el registro de instrumentos públicos y por la celebración de nuevos contratos de arrendamiento.

Artículo 109.—Para liquidar la contribución de desarrollo municipal, el mayor valor real del terreno se establecerá por la diferencia entre un avalúo final y otro inicial. Como deducción se le aplicará una proporción del avalúo inicial igual a aquella en que se haya incrementado el índice nacional promedio de los precios al consumidor ocurrido durante el período comprendido entre los dos avalúos.

Cuando exista la capacidad técnica podrá encomendarse la estimación de la plusvalía de que trata el presente artículo al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y a las oficinas de Catastro de Bogotá, Cali, Medellín y Antioquia. Estas determinarán el mayor valor por metro cuadrado de terreno producido por los hechos generadores de plusvalía. Al hacerlo, tendrán en cuenta los costos históricos de la tierra y las condiciones generales de mercado. Este valor se ajustará anualmente según los índices de precios y las condiciones del mercado inmobiliario para las zonas valorizadas.

El mayor valor liquidado se dividirá por tres (3) y la tercera parte resultante, será el monto de la contribución. Para establecer la suma por cobrar, del monto se descontarán los pagos efectuados durante el período comprendido entre la ocurrencia del hecho generador y el momento de la captación del beneficio, por concepto del impuesto predial y sobretasas, de la contribución ordinaria de valorización y del impuesto de estratificación socioeconómica.

Parágrafo 1º—Como avalúo inicial se tendrá el que figure para los terrenos en el avalúo catastral vigente en el momento de producirse el hecho valorizador. Sin embargo, el propietario o poseedor podrá solicitar, dentro de los noventa días siguientes, la actualización del avalúo catastral. Como avalúo final se tendrá el administrativo especial que practique el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la autoridad catastral, respecto a los mismos terrenos, en la fecha de la captación del beneficio.

Parágrafo 2º—En la actualización del avalúo inicial que figure en el Catastro, la entidad competente no tendrá en cuenta el efecto de mayor valor producido por el hecho generador de la plusvalía.

Parágrafo 3º—La liquidación podrá ser impugnada por el contribuyente o por el personero, en los mismos términos y procedimientos establecidos por el artículo 9º de la Ley 14 de 1983.

Artículo 110.—La contribución del desarrollo municipal se podrá cancelar mediante la dación en pago de parte del predio respectivo, o con moneda corriente. En este último caso el municipio podrá aceptar la cancelación mediante cuotas periódicas y el reconocimiento de intereses corrientes.

La obligación de pagar la contribución constituye un gravamen real que debe inscribirse en el Registro de Instrumentos Públicos sobre la propiedad y su cobro podrá hacerse por jurisdicción coactiva. Prestará mérito ejecutivo el certificado del liquidador de la plusvalía.

Artículo 111.—El producto de la contribución de desarrollo municipal sólo podrá ser utilizado para los siguientes propósitos:

a) Compra de predios o inmuebles o financiación necesaria para la ejecución de planes y programas municipales de vivienda de interés social.

b) Ejecución de obras de desarrollo municipal, adecuación de asentamientos urbanos subnormales, parques y áreas recreativas y expansión de los servicios públicos y sociales municipales.

c) Suscripción de bonos o títulos emitidos para la financiación municipal o de vivienda, de los que trata el artículo 121”. (Subrayas de la Sala).

La contribución de desarrollo municipal creada y regulada por las normas transcritas, en cuanto se impone a los propietarios o poseedores de predios o inmuebles urbanos o suburbanos, los cuales adquieren un mayor valor o plusvalía como consecuencia del esfuerzo social o estatal, parece haber sustituido la contribución que se impone por la valorización de la propiedad inmueble, en razón de la acción del Estado.

No obstante, tal apreciación no es válida frente al contexto literal del inciso 3º del artículo 109 transcrito, en cuanto hace una diferenciación entre la contribución de desarrollo municipal creada por la ley citada y la contribución de valorización, cuando para efectos de liquidar la primera establece entre los descuentos, el va-lor de la contribución ordinaria de valorización, analizada en el punto anterior, que se causa por la ejecución de una obra que implique bien beneficio local, bien beneficio general y cuyo hecho generador, causación y período son completamente diferentes en uno y otro caso, así:

1. Mientras el tributo de valorización establecido por la Ley 25 de 1921 grava la propiedad raíz por el hecho del beneficio que obtiene con la ejecución de una obra de interés público o local, en la contribución de desarrollo municipal, si bien el gravamen tiene como sujeto pasivo a los poseedores o propietarios de bienes raíces, el hecho generador viene a ser el mayor valor que adquiere el terreno como consecuencia del esfuerzo social o estatal, sin que necesariamente éste esté representado por la ejecución de una obra pública, puesto que el esfuerzo social o estatal puede realizarse de diferentes maneras, incluso sin la necesidad de que se produzca un hecho material como la construcción de una obra, basta la simple voluntad de la administración que permita, por ejemplo, un uso diferente del suelo, la inclusión de un predio dentro del perímetro urbano etc. para que se dé el hecho generador de la contribución regulada por la Ley 9ª de 1989. Independientemente de que también pueda generar esta plusvalía objeto de la contribución de desarrollo municipal la ejecución de una obra pública de beneficio general, según los términos del artículo 107 literal e) de la misma ley.

2. En el tributo de valorización el gravamen se causa con la ejecución de obras públicas y se liquida y se cobra mediante el procedimiento previsto para el efecto, mientras que la contribución de desarrollo municipal se causa cuando hay una plusvalía y se liquida y cobra en la oportunidad en que el propietario o poseedor del inmueble capte el beneficio del mayor valor del inmueble o plusvalía bien sea por transferencia del dominio, la constitución de un gravamen hipotecario, la mutación física (loteo-urbanización) o los demás eventos susceptibles de inscripción en el registro de instrumentos públicos o por la celebración de nuevos contratos de arrendamiento, excluyendo en todo caso el incremento del valor de la propiedad raíz por concepto de la desvalorización de la moneda, al aceptar como deducción, la proporción del avalúo inicial igual a aquella en que se haya incrementado el índice nacional promedio de los precios al consumidor.

3. La base gravable en la contribución de valorización está señalada por el costo de la obra y su distribución, conforme a coeficientes que permitan determinar el beneficio local o el beneficio general de los inmuebles, y nunca por una suma superior al presupuesto de la obra, en tanto que en la contribución de desarrollo municipal, la base se determina por el mayor valor del terreno, el cual se establece no por el costo de obras públicas realizadas, sino por la diferencia entre dos avalúos (uno inicial y otro final) efectuados en la forma señalada en el artículo 109 de la Ley 9ª de 1989.

4. Así mismo la tarifa aplicable en la primera se mide con base en coeficientes, en la segunda es siempre el 33% del valor de la plusvalía.

5. También son distintas la destinación y los objetivos fundamentales perseguidos con ta-les contribuciones; en efecto la contribución de valorización tiene destinación específica: la ejecu-ción de obras, mientras que la prevista en la Ley 9ª de 1989 puede utilizarse para otros fines como el financiamiento de planes y programas municipales de vivienda de interés social, ejecu-ción de obras de desarrollo municipal, etc., según lo indica el artículo 111 de la Ley 9ª de 1989.

6. La Ley 9ª de 1989 establece expresamente que la contribución de desarrollo municipal es de carácter nacional, lo que no se da en la de valorización.

Ahora bien, analizados los antecedentes de la Ley 9ª de 1989 y concretamente la ponencia presentada para segundo debate de los proyectos de ley 1º y 12 en el Senado de la República, en 1988, anexo Nº 4 ordinal 5B, se considera como instrumento tributario financiero para la reforma urbana el establecimiento del “impuesto a la plusvalía urbana” así:

“5.b Instrumentos tributarios.

1. El impuesto a la plusvalía urbana.

La subcomisión estudió la posibilidad de aplicar un tributo que gravará el mayor valor de la tierra producido por decisiones del Estado, como el cambio de perímetro (tierra rural a tierra urbana), los cambios de uso (uso residencial a uso comercial por ejemplo) y los cambios de densidad (posibilidad de construir en altura). El concepto de plusvalía difiere fundamentalmente del concepto de valorización en la medida en que mientras este último expresa una contribución que se paga por una obra concreta cuyo valor se reparte entre un universo de potenciales beneficiarios, el de plusvalía expresa un mayor valor producido por una “decisión administrativa” que no corresponde ni a un fenómeno de mercado ni tampoco a un hecho real de mayor valor. Este impuesto, conocido como “tasa de urbanización” de Francia y “development land tax” de Inglaterra es considerado en muchos países como el camino más progresivo para gravar la tierra urbana. Los problemas que se anotan para su implantación se refieren a la dificultad de establecer la diferencia de valor entre el momento en que se produce el hecho valorizable y el momento anterior y su probable efecto en el desestímulo de políticas densificadoras de vivienda, especialmente en proyectos de renovación urbana”. (Se subraya).

Los razonamientos anteriores permiten concluir a la Sala que la intención del legislador de 1989 fue la de crear, como en efecto lo hizo, con la expedición de la Ley 9ª del mismo año, un tributo esencialmente distinto de la contribución de valorización.

En consecuencia si la Ley 9ª de 1989 creó una contribución de desarrollo municipal, distinta del gravamen de valorización, no puede resultar válido el argumento de la demanda, de que dicha ley derogó tácitamente las normas que regulan la contribución de valorización y entre ellas el Decreto 868 de 1956, el artículo 18 del Decreto 1604 de 1966 y el artículo 244 del Decreto 1333 de 1986 referente a la valorización por beneficio general, toda vez que éstas regulan tributos diferentes.

Y como tampoco la Ley 9ª de 1989 derogó expresamente tales normas, debe concluirse que los acuerdos acusados en los artículos demandados, no violaron el ordenamiento constitucional y legal invocado en la demanda, toda vez que las normas que les sirvieron de fundamento, se encontraban vigentes al momento de su expedición.

3. Inconstitucionalidad de los actos deman dados.

3.1. Inconstitucionalidad ab initio. 

Afirma en primer término la actora, que de acuerdo con el artículo 43 de la Constitución Nacional de 1886 y ahora los artículos 338 y 150 numeral 12 de la Constitución Nacional vigente, los tributos sólo pueden ser creados por la ley, y si bien los concejos municipales tienen potestad tributaria, como denomina la doctrina a la facultad de establecer en el territorio municipal un determinado tributo autorizado por la ley, no podía el Concejo de Bogotá modificar el Decreto 1604 de 1966 como lo hizo con el Acuerdo 7º de 1987, y tampoco podía, después de la expedición de la Ley 9ª de 1989 apartar-se del método y base creados en ella para captar el beneficio que el esfuerzo social y estatal producen en los inmuebles capitalinos y al hacerlo contrarió el Decreto-Ley 1604 de 1966 y la Ley 9ª de 1989.

Dicho cargo no está llamado a prosperar, ya que como quedó analizado, la materia regulada en los actos demandados fue debidamente consagrada en las normas que regulan la contribución de valorización, normas que se encuentran vigentes y que permitían al Concejo de Bogotá regular como lo hizo dicha contribución, dentro de los parámetros legales y concretamente de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 868 de 1956.

3.2. Constitucionalidad sobreviniente. 

A juicio de la parte actora, expedida la Constitución de 1991, no puede subsistir una norma como la del Acuerdo 7 de 1987, que no mide los beneficios individuales y ciertos del contribuyente, ni prescribe un método fijo para su determinación. Dicho método y sistema para definir costos debe ser fijado por la ley, las ordenanzas o los acuerdos según lo dispone el artículo 338 de la Constitución Nacional el cual resulta desconocido por el acuerdo porque éste en su artículo 56 contempla varios métodos entre los cuales pueden escoger las autoridades, autorizándolos inclusive para escoger otro diferente de los enunciados. Además hace referencia al beneficio común (artículo 47, Acuerdo 7 de 1987) y factores genéricos que no miden el beneficio sino la capacidad de pago.

A juicio de la Sala no se da en el caso de autos la alegada inconstitucionalidad sobrevi-niente, toda vez que si bien es cierto que el invocado artículo 338 de la nueva Constitución dispone que el sistema y el método para definir los costos y beneficios que se cobren a los contribuyentes deben ser fijados por la ley, en lo relacionado con la contribución de valorización, dichos aspectos se encuentran debidamente regulados por las normas legales a que se hizo referencia en el punto primero de estas consideraciones y teniendo en cuenta su vigencia, bien podía el Concejo de Bogotá, regular la contribución de valorización, en este caso por beneficio general, toda vez que la ley, aún vigente, consagró el sistema adoptado por los actos demandados; y por las mismas razones, no puede tampoco aceptarse el argumento de que los acuerdos demandados no pueden ejecutarse.

De acuerdo con todo lo anterior, el recurso de apelación no puede prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de mayo de 1993 en el juicio 8714».

(Sentencia de diciembre 13 de 1993. Expediente 4962. Magistrada Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos).

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