SENTENCIA 4990 DE FEBRERO 11 DE 1994

 

Sentencia 4990 de febrero 11 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONVALIDACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

IMPROCEDENCIA EN EL DERECHO COLOMBIANO

EXTRACTOS: «Encuentra la Sala que la falta de competencia del funcionario que expidió la Resolución 10731 en noviembre 25 de 1986 (Emi-ro Flórez Hurtado, subdirector de valorización), es un aspecto claramente establecido en el expediente, ya que como lo expone la señora Procuradora Sexta Delegada “fue dictada por persona desinvestida de su función y por lo tanto, sin competencia alguna para tomar determinaciones de carácter administrativo”. Pero fue la misma administración la que corroboró este hecho cuando, la motivación de la Resolución 3753 de mayo 9 de 1989 fue precisamente la de convalidar por el ministro las liquidaciones practicadas con anterioridad.

De acuerdo a lo anterior y establecida la falta de competencia de quien dictó la Resolución 10731, no hay duda de haberse configurado la causal de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

El problema que debe dilucidarse es el creado con la Resolución 3753 de mayo 9 de 1989 que el Ministerio le atribuye poder de convalidación o de “saneamiento” y que niega la actora.

Aunque doctrinariamente y de manera general pudiera aceptarse la “convalidación” del acto administrativo, dicha figura no es de recibo en nuestro ordenamiento positivo por cuanto que en Colombia existe en forma marcada el principio de la inmutabilidad de los actos administrativos definitivos de carácter particular y concreto, conclusión que surge del análisis, por lo menos, de dos materias reguladas en nuestro Código Contencioso Administrativo que, no obstante pertenecer la una al campo de los procedimientos administrativos y la otra a la parte contenciosa, guardan estrecha vinculación, a saber: la revocatoria directa de los actos administrativos tratada en los artículos 69 y siguientes, en concordancia con el artículo 62 y, por otra parte, las causales de nulidad de los actos, consagrada en el artículo 84.

1. La revocatoria. 

Los actos de que se viene hablando, o sea, los de carácter particular y concreto, una vez agotada la vía gubernativa por no haberse hecho uso de los recursos procedentes o porque éstos se decidieron, adquieren firmeza y ejecutoriedad en grado tal que por sí solos permiten a la administración exigir su cumplimiento aún por la vía de la coacción (art. 68) y simultáneamente crean en favor del particular derechos cuya estabilidad garantiza la Constitución.

Excepcionalmente puede revocarlos o modificarlos la administración por la vía de la revocatoria según el artículo 73, así:

— Directamente, sin el consentimiento del titular, cuando es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

— Parcialmente cuando es necesario corregir errores aritméticos o de hecho, siempre que no incidan en la decisión.

— Mediante el consentimiento expreso y escrito del titular de la situación particular creada con el acto y

— Mediante la solución de los recursos previstos en sede gubernativa por la ley, según el artículo 50.

La vía de la revocatoria directa y la de los recursos gubernativos son excluyentes, la primera no puede ejercerse respecto a los actos recurridos (art. 70). Ambas tienen un límite en el tiempo: los recursos en el término que indica la ley (art. 51) y la revocatoria hasta antes de ser admitida la demanda ante la jurisdicción. Después de esos términos a la administración le está vedado revocarlos o modificarlos y en esto radica la manifestación del principio de la inmutabilidad.

2. La nulidad.

No tiene cabida en nuestro medio jurídico la figura de la inexistencia del acto administrativo. Sólo la de la nulidad por las causales consagradas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo el cual no contempla gradualidad alguna.

Atendiendo a sus elementos esenciales, el acto es nulo o no lo es, sin admitir grados contemplados en otros campos, como el de las nulidades absolutas y relativas.

En atención a otros factores relativos al proceso de formación pueden darse consecuencias como la ineficacia (por falta de notificación, etc.) o la falta de firmeza (por falta de ejecutoria) o la inejecutividad, pero son aspectos distintos al de su existencia.

Una vez en firme el acto y de no ser posible la revocatoria directa, solamente la jurisdicción de lo contencioso administrativo goza de competencia de orden constitucional para suspender sus efectos o para decretar su nulidad a través del ejercicio de las acciones judiciales correspondientes.

El juzgamiento de la controversia sobre si en la expedición de un determinado acto se incurrió o no en alguna de las causales de anulación, corresponde exclusivamente a la jurisdicción. Tales causales contemplan no sólo la de infringir las normas en que debe fundarse, sino las irregularidades en que pudo haber incurrido el funcionario en el momento en que lo expidió (competencia, forma, motivación, objetivos, derecho de defensa).

Esas causales también pueden justificar la revocatoria directa, pero la circunstancia de que la administración no pueda ejercer ésta sino hasta antes de la admisión de la demanda, significa que una vez interpuesta ésta sólo la jurisdicción puede anular o corregir el acto y por ello la ley revistió al juez administrativo de facultad para estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificarlas o reformarlas (art. 170).

Para resolver el caso que se atiende en esta ocasión, es necesario recalcar en las siguientes circunstancias:

1. La resolución de derrame de la contribución es un acto de carácter particular y concreto puesto que define la obligación en su cuantía y términos de pago en cabeza de varios propietarios plenamente identificados, a quienes se les otorga recursos para reclamar. Por ello el estatuto de valorización contiene normas especiales sobre la forma de hacer las notificaciones y los términos para atender los recursos de los inconformes.

2. El acto de “convalidación” de la citada resolución no podía considerarse como un acto general, sino con efectos concretos en los 32 particulares señalados en ella y por tanto era obligatoria su notificación en la misma forma como debió notificarse la primera. El tratamiento de acto de carácter general atribuido para considerar válida su comunicación a través de la publicación en la Gaceta del Ministerio (y además, sin otorgar recursos) conduce a su ineficacia jurídica por falta de notificación y desconocer su característica de acto de carácter particular y concreto.

3. Por otra parte, menos podría aceptarse la “convalidación” del vicio de incompetencia hecho en el caso que se atiende, después de haber recibido el ministerio notificación de la demanda que en tal sentido le había formulado la actora.

En efecto, la demanda presentada el 28 de abril de 1987 le fue notificada al Ministerio el día 27 de octubre de 1988 y el 4 de mayo de 1989 remitió los antecedentes administrativos al tribunal y cinco días después, el 9 de mayo dictó la resolución de “convalidación”.

Esta actitud de la administración es criticable porque conlleva un fraude a la función jurisdiccional, agravado con la circunstancia de haberla hecho sin conocimiento directo de los particulares involucrados.

Por los motivos expuestos la Sala acoge el alegato del Ministerio Público para declarar la nulidad solicitada y respecto a la Resolución 3753 que no pudo ser objeto de demanda por haberse expedido con posterioridad, es claro que no puede producir los efectos convalidatorios según lo expuesto inicialmente, y además como acto particular carente de notificación, no produjo ningún efecto sobre la Resolución 10731, de donde se impone declarar la nulidad de esta última.

Es obvio que la decisión anterior debe hacerse únicamente con relación a la sociedad demandante en este proceso, iniciado y adelantado en ejercicio de la acción subjetiva del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, por lo que sus efectos no pueden ser generales sino particulares respecto únicamente al actor».

(Sentencia de febrero 11 de 1994. Expedien-te 4990. Consejero Ponente: Dr. Jaime Abella Zárate).

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto por la tesis mayoritaria, procedo a precisar los motivos que originaron mi salvamento de voto a la providencia que antecede.

En ella se afirma que:

“Aunque doctrinariamente y de manera general pudiera aceptarse la “convalidación” del acto administrativo, dicha figura no es de recibo en nuestro ordenamiento positivo por cuanto que en Colombia existe en forma marcada el principio de la inmutabilidad de los actos administrativos definitivos de carácter particular y concreto, conclusión que surge del análisis, por lo menos, de dos materias reguladas en nuestro Código Contencioso Administrativo que, no obstante pertenecer la una al campo de los procedimientos administrativos y la otra a la parte contenciosa, guardan estrecha vinculación, a saber: la revocatoria directa de los actos administrativos tratada en los artículos 69 y siguientes, en concordancia con el artículo 62 y, por otra parte, las causales de nulidad de los actos, consagrada en el artículo 84".

Y se desarrollan los dos argumentos para precisar que:

1. La revocatoria directa y los recursos gubernativos para modificar o revocar los actos administrativos tienen un límite en el tiempo: los recursos en el término que establece la ley y la revocatoria directa hasta antes de ser admitida la demanda ante la jurisdicción.

2. Una vez en firme el acto y de no ser posible la revocatoria directa, solamente la jurisdicción de lo contencioso administrativo goza de competencia de orden constitucional para suspender sus efectos o para decretar su nulidad a través del ejercicio de las acciones judiciales correspondientes.

3. El juzgamiento de la controversia sobre si el acto incurrió en alguna de las causales de anulación corresponde exclusivamente a la jurisdicción y éstas pueden “...justificar la revocatoria directa, pero la circunstancia de que la administración, no pueda ejercer ésta sino hasta antes de la admisión de la demanda, significa que una vez interpuesta ésta, sólo la jurisdicción puede anular o corregir el acto y por ello la ley revistió al juez administrativo de facultad para estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificarlas o reformarlas”.

Las anteriores precisiones que corresponden a la interpretación de las normas positivas que regulan la modificación, la revocatoria y la nulidad de los actos administrativos en el derecho colombiano, a mi juicio, no son aplicables al tema de la convalidación de dichos actos, toda vez que esta figura, aceptada por la doctrina del derecho administrativo y también en algunos casos por la jurisprudencia, corresponde a un fenómeno diferente, ya que por el contrario a la modificación, revocatoria o nulidad del acto administrativo, la convalidación se da cuan-do se reconocen y sanean las fallas de una decisión administrativa, para que produzca los efectos buscados con su expedición, pero no para modificarla o extinguirla.

Si bien es cierto que el saneamiento de los actos administrativos es un tema que no ha sido pacífico en la doctrina y que no está reglamentado específicamente en el derecho colombiano, también lo es que respecto de él, pueden precisarse los siguientes aspectos:

1. Se trata de un mecanismo para subsanar los vicios que afectan a un acto administrativo, no para modificarlo, revocarlo o anularlo, y aunque, generalmente se aplica para subsanar las que doctrinariamente se han denominado nulidades relativas (no absolutas), las cuales dan origen a los llamados actos anulables (no nulos), es posible precisar independientemente de dicha distinción, su procedencia aún en casos regidos por legislaciones que no consagran dicha distinción, como sucede en el derecho colombiano.

2. Aunque, en principio los actos administrativos viciados en uno de sus elementos estructurales no son susceptibles de convalidación, es necesario, en cada caso concreto establecer cual es el vicio de que se trata para precisar si puede subsanarse o no. Así, por ejemplo, si el acto administrativo fue expedido con desviación de poder, presenta un vicio en su elemento teleológico que es imposible de sanear, pero si se trata de un acto expedido por un funcionario que aunque pertenece a la entidad competente para expedirlo, dentro de ella no le estaba atribuida tal facultad de manera específica, sí es posible que el funcionario competente lo sanee, pues se trata de una incompetencia interna o relativa.

3. Cuando de sanear un acto administrativo se trata, pueden darse diferentes posibilidades tales como la conversión, la ratificación, la confirmación, a través de las cuales se pueden obtener efectos similares, aunque no idénticos.

Así cuando se invoca la conversión se hace referencia a la figura que implica, que un acto administrativo carece de los requisitos propios de la categoría jurídica que le dio quien lo dictó, pero que reúne los de una categoría jurídica diferente, por ejemplo cuando se hace un nombramiento en propiedad sin los requisitos previos de selección está viciado, pero puede convertirse en un nombramiento en interinidad, caso en el cual no presentaría la causal de anulación que tenía.

La ratificación opera de manera similar a la misma figura existente en el derecho privado, cuando la autoridad competente acepta y reconoce como propio un acto dictado por otra autoridad incompetente. En esta figura se mantienen y “ratifican” los efectos ya existentes y se legitiman para el futuro, ésto lo diferencia de la aprobación en la cual sólo existe previamente un proyecto de acto que produce efectos una vez aprobado.

4. Es claro que la convalidación de los actos administrativos, bien puede darse, al tramitar-se los recursos administrativos o de oficio, por iniciativa de la propia administración, con el cumplimiento, siempre, de los requisitos necesarios para la validez y eficacia de los actos administrativos.

Por ello, si bien es cierto que el acto de convalidación sanea el vicio del convalidado y se retrotrae en sus efectos, esto no significa que el acto convalidante no deba cumplir con los requisitos exigidos para que todos los actos administrativos produzcan sus efectos.

5. En el derecho colombiano no se hace distinción en relación con las causales de nulidad de los actos administrativos, las cuales se encuentran expresamente enumeradas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y todas pueden invocarse para solicitar la declaratoria de nulidad de los mismos, pero dicha situación, no implica que no puedan sanearse los actos administrativos, dentro de los criterios ya expuestos.

6. En efecto, los artículos 209 y 211 de la Constitución Nacional, consagran las figuras de la delegación administrativa de funciones, como instrumentos para hacer efectivos, entre otros, los principios de celeridad, eficacia y economía en la administración del Estado y establecen la facultad del delegante de reformar siempre los actos expedidos en ejercicio de la delegación conferida.

Lo anterior indica que si el superior jerárquico que ha delegado una función puede reformar los actos expedidos con fundamento en dicha delegación, es claro que también podrá sanear aquellos que hubieren sido expedidos con vicios de nulidad saneables, y dentro de los parámetros a que se ha hecho referencia.

7. En el caso concreto, el acto demandado fue proferido por un funcionario incompetente, en referencia a una facultad que le había sido delegada mediante una resolución del Ministro, lo cual permite afirmar que tratándose de una incompetencia interna, surgida de una reestructuración y originada en el descuido de la administración al aplicar la nueva nomenclatura interna del Ministerio, bien podía el Ministro como funcionario competente y titular de la función delegada para la cual había perdido competencia el funcionario que expidió el acto en razón de la supresión del cargo, sanear o mejor ratificar dicho acto, haciendo suyo el acto viciado y proporcionándole así el elemento subjetivo que faltaba por la incompetencia de quien lo había expedido.

Pero, si bien todo lo anterior, permite afirmar que, en el caso de autos, bien hubiera podido darse el saneamiento o convalidación como lo denominó el ministro, del acto demandado, al revisar las actuaciones específicas y el procedimiento que se siguió para tal efecto se llega a la conclusión contraria.

8. Es claro que la Resolución 3753, mediante la cual el ministro trató de sanear la incompetencia de quien profirió el acto demandado, constituye, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, un acto de ratificación que buscaba dar efectividad a lo decidido por el funcionario incompetente y que en este caso se trata-ba de establecer el monto de una contribución de valorización a los diferentes predios que conformaban la zona de influencia, acto que por lo tanto tenía el carácter de particular. De acuerdo con lo anterior, el acto de ratificación ha debido notificarse, porque de lo contrario dicho acto no podía producir los efectos de ratificación buscados por la administración con su expedición. Si se trataba de un acto que buscaba hacer suyos los efectos del irregularmente expedido, éste como aquel han debido ser puestos en conocimiento de los particulares afectados para que pudiera producir efectos y como no lo fue, no puede afirmarse que fue eficaz, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, según el cual el acto que no se notifique en los términos que la ley establece no produce efectos legales, es decir, que en el caso de autos, no se convalidó el anterior.

Es que la notificación, tal como lo ha precisado la corporación en reiterada jurisprudencia, es la garantía para el particular de no ser sorprendido por la administración, con decisio-nes que le son obligatorias y que mientras no se demuestre lo contrario, se presumen legales. Mediante la notificación se permite al administrado conocer las decisiones administrativas que lo afectan y cuestionarlas ante la propia administración, y si sus planteamientos no son acogidos, impugnarlas ante los jueces administrativos.

Pero es que está comprobado en el expediente, que la administración no se preocupó de la incompetencia del funcionario que expidió el acto demandado, sino cuando éste fue demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa.

La imposibilidad de que hubiere operado el saneamiento, se confirma en cuanto, tan no produjo efectos la resolución que lo pretendía, que el particular ya había acudido a la justicia para que se pronunciara respecto de la decisión de la administración y para él era desconocida la actuación de pretendida ratificación por parte de la administración.

En síntesis, aunque puede afirmarse que en el derecho colombiano es posible el saneamiento de los actos administrativos cuando se trata de incompetencia interna del funcionario que los expidió, y que por lo tanto hubiera sido viable que se saneara el vicio de incompetencia en que se incurrió en el acto demandado, teniendo en cuenta que el acto de ratificación no produjo ningún efecto por su falta de notificación, en el caso resuelto por la Sala, no operó la convalidación del acto administrativo demandado.

Consuelo Sarria Olcos. 

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