Sentencia 5 de febrero 1º de 1990 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

DECLARA INEXEQUIBLE ALGUNOS ARTÍCULOS DE LA LEY 9ª DE 1989

PRESCRIPCIÓN

Magistrados Ponentes:

Dr. Hernando Gómez Otálora

Dr. Jaime Sanín Greiffenstein

Ref.: Expediente 1916. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11, parcialmente 13 a 23; 24 parcialmente; 27, último inciso; 29; 30, inciso 1º, 43; 44, inciso 4º; 51; 52, incisos 1º, 2º y 3º; 53, inciso 2º; 79 a 102; 105 a 115 y 118 a 123 de la Ley 9ª de 11 de enero de 1989, “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” Demandantes: José Gregorio Hernández Galindo y Elisa Carrizosa Tobar (aprobada por acta número 3).

Bogotá, D.E., primero de febrero de mil novecientos noventa.

La garantía constitucional del derecho de propiedad impone, como lo dispone sabiamente la Ley 153 de 1887, que la prescripción anterior continúa rigiéndose por la ley bajo la cual viene corriendo y que el prescribiente pueda acogerse a la ley nueva y el tiempo empieza a contarse a partir de su vigencia. Ley de Reforma Urbana.

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la Constitución, los ciudadanos Elisa Carrizosa Tobar y José Gregorio Hernández Galindo, solicitan a la Corte que declare inexequible los artículos 11 (parcialmente); 13 a 23; 24 (parcialmente); inciso último 29, 30, inciso 1º; 43; 44, inciso 4º; 51; 52 incisos 1º, 2º y 3º; 53, inciso 2º; 79 a 102; 105 a 115 y 118 a 123 de la Ley 9ª de 1989 “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 432 de 1989, procede la Corte a decidir la cuestión planteada.

II. Texto de las normas acusadas

Dada su extensión, se sustituye el texto de las normas acusadas por un anexo en forma de fotocopia de su publicación.

III. La demanda e intervención ciudadana

Teniendo en cuenta el gran número de artículos demandados y la minuciosidad de los argumentos de los demandantes, ellos serán analizados en la parte motiva de la presente sentencia. Lo propio es aplicable a la intervención de los ciudadanos Viviane Morales, José E. Chemas y Humberto de la Calle Lombana (defensores) y Jesús Vallejo Mejía (coadyuvancia).

IV. El Ministerio Público

Ante el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación, el cual fue aceptado por la Sala Constitucional en auto de 17 de mayo le correspondió emitir la vista fiscal de rigor a la viceprocuradora, a lo cual esta procedió mediante oficio número 1455 de julio 6 de 1989.

Para los efectos de su concepto, el Ministerio Público agrupa los cargos por temas, en la siguiente forma:

1. Extinción del dominio:

Sobre este particular, el Ministerio Público reitera el concepto 1424 de mayo 10 de 1989 rendido en el proceso 1903 en acusación con cargos análogos a los que son objeto del presente proceso, en el cual ese despacho sostuvo:

“...la exequibilidad de los artículos 79 al 94 referentes a la extinción del dominio sobre inmuebles urbanos, basándose en la sentencia de noviembre 6 de 1967 por la cual esta corporación declaró la exequibilidad del artículo 6º de la Ley 200 de 1936 que estableció en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio sobre predios rurales.

“El Ministerio Público a este respecto afirma que la extinción del dominio constituye un mecanismo diferente al de la expropiación pues aquella extingue la titularidad de las propiedades que no cumplen la función económica y social a que están llamadas y que en consecuencia atentan contra el orden público y social, en tanto que esta presupone que el dueño ha poseído de acuerdo con la función social que le corresponde.

“Agrega que la sola circunstancia de que la institución de la extinción del dominio esté ausente de la Carta no la hace inconstitucional per se; cosa distinta es que su reglamentación riña con el ordenamiento constitucional para que proceda la declaratoria correspondiente”.

El Ministerio Público se abstiene de analizar la acusación sustentada en los artículos 2º, 26, 33, 34 y 55 constitucionales por estimar que en la demanda se hizo relación a ellos, en tanto argumento de apoyo en cuanto hace a la transgresión del artículo 30, la que en su concepto no se presenta.

2. Disposiciones en materia financiera (arts. 44-4; 95, 96, 119, 120, 121 y 123).

Reitera la viceprocuradora el concepto emitido en mayo 11 de 1989 en el proceso 1904 con ocasión de la demanda instaurada contra los artículos 44 —parcialmente—, 59, 95 —parágrafo—, 96, 119 parcialmente, 120 —parcialmente— y 122 por los ciudadanos Mario Calderón Rivera y Alejandro Vélez Múnera. Dicho. concepto destaca los aspectos esenciales de las competencias legislativas en materia de intervención del Estado en el proceso económico privado y de soberanía monetaria; a continuación define y caracteriza las unidades de poder adquisitivo constante —UPAC—; finalmente, analiza el régimen entidades descentralizadas.

A la luz de estos conceptos, seguidamente estudia los cargos de inconstitucionalidad formulados y los encuentra infundados con base en las consideraciones que a continuación se resumen:

3. Indica que el cuarto inciso del artículo 44 “se contrae a señalar los elementos operativos de lo que debe entenderse por sistema de financiación de vivienda de interés social”. A su juicio, el señalamiento de este concepto le compete al legislador en virtud de la cláusula general de competencia y en desarrollo del poder público monetario asignados constitucionalmente a ese órgano de representación popular.

4. En su entender, la parte demandada del segundo inciso del artículo 119, simplemente amplía las atribuciones de la junta monetaria y le impone que en ejercicio de estas, de condiciones, preferenciales a la vivienda de interés social. En su criterio, esta norma se ajusta plenamente al ejercicio del poder monetario asignado al Congreso Nacional (arts. 76-151) y además, teniendo en cuenta que el legislador puede en cualquier momento, reglamentar las atribuciones de la junta monetaria, reasumirlas o desarrollarlas, como lo ha hecho en la norma cuestionada ya que esta no fue creada por el constituyente sino por el propio legislador (L. 21/63, art. 5º) y habida cuenta que este no le delegó para siempre y en forma irreversible el ejercicio del poder monetario.

5. Estima que cuando el legislador en el artículo 59 acusado dispuso que los créditos no podrán pactarse “en signos monetarios distintos a la moneda de curso forzoso” incurrió en un error técnico monetario, pues el UPAC no configura un signo monetario sino una unidad especial de medida de valor del poder adquisitivo de la moneda. En su entender, lo que se quiso fue limitar la libertad de contratación de créditos para vivienda de interés social, prohibiendo la utilización del sistema UPAC, lo cual no cambia el peso como moneda legal de curso forzoso, ni constituye quebranto de precepto alguno de la Carta.

6. El artículo 95 que señala al ICT y al BCH los porcentajes mínimos de los recursos que deberán destinar a la financiación de vivienda de interés social y que les obliga a reinvertir en esta las utilidades obtenidas en los programas allí previstos, no tipifica una intromisión congresional en las atribuciones propias del ejecutivo que trata el artículo 120-14 superior, pues siendo entidades descentralizadas del Estado corresponde al legislador reglamentarlas en virtud de sus competencias constitucionales

7. Los artículos 96, 119, inciso 1º, 120 (excepto el parágrafo) y 122 también se ajustan a las competencias legislativas deferidas al Congreso Nacional y no interfieren con la atribución presidencial del numeral 14 del artículo 120 superior; sobre este numeral advierte que “la Carta no estableció una potestad omnímoda, exclusiva y excluyente, toda vez que la facultad de intervención en el proceso económico privado y en las personas jurídicas que tienen por objeto el manejo y aprovechamiento del ahorro privado, por regla general corresponde al legislador”.

Como razones adicionales de la constitucionalidad de las normas precitadas, aduce las competencias que en materia de soberanía monetaria y de determinación de la estructura de la administración nacional también competen al Congreso Nacional.

En esta oportunidad la viceprocuradora hace extensivos los anteriores planteamientos a los artículos 102, 121 y 123 de la Ley 9ª, pues en su concepto estos, regulan los mismos aspectos ya analizados, con lo cual concluye que tales normas no vulneran el artículo 120-14 superior que los demandantes señalan como infringido.

8. En relación con los artículos 18, 21 22 y 24 ya examinados por ese despacho frente a las normas constitucionales que en la presente demanda se estiman violados, la vista fiscal reitera el concepto número 1425 de mayo 10 de 1989 (proceso 1920).

9. A propósito de los artículos 29 y 30 reitera el parecer fiscal expuesto en el proceso 1903.

En este orden de ideas, el concepto fiscal concluye que los artículos en comento son exequibles teniendo en cuenta que las demás disposiciones sobre el trámite judicial de la expropiación garantizan la indemnización previa.

10. Normas tributarias.

El concepto fiscal solicita a la Corte inhibirse de desatar la acción propuesta contra los artículos 97, 107, 108, 110, 111, 113 y 114 por considerar que la demanda en lo que a ellos respecta, adolece de ineptitud por haberse omitido el concepto de violación.

En criterio del Ministerio Público el inciso segundo del artículo 98 así como el parágrafo del artículo 106, contravienen como lo sostienen los demandantes al artículo 79 superior pues el primero ordena la transferencia de una renta nacional y el segundo crea una exención al pago de la contribución de propietarios o poseedores de vivienda de interés social por lo cual ambos requerían de iniciativa gubernamental, ya que sobre estas materias por expresa disposición constitucional el Congreso carece de iniciativa legislativa.

Estima el Ministerio Público que no puede predicarse lo mismo de los artículos 106 (excepción hecha de su parágrafo) y 112 acusados también de violar el artículo 79 superior, ya que estos establecen contribuciones cuya iniciativa es de amplia cobertura congresional.

No comparte ese despacho el cargo adicional de violación del artículo 76-13 que los demandantes predican de los artículos 106 y 112 de la Ley 9ª pues con base en la sentencia de abril 3 de 1973 de esta corporación, la vista fiscal afirma que el congreso puede válidamente imponer un impuesto de carácter nacional y cederlo.

De otra parte, la viceprocuradora considera que le asiste razón a los demandantes cuando estiman que el artículo 115 demandado vulnera los artículos 76 y 79 de la Carta por cuanto solo al Congreso y no a los concejos municipales o al Distrito Especial de Bogotá, compete establecer exenciones sobre impuestos como el de estratificación socio-económica.

Expresa la vista fiscal que las alegaciones de los demandantes en relación con el artículo 109 no son de recibo “por cuanto la confiscación a que se refiere la Carta, es aquella apropiación oficial indebida, sin causa y procedimiento legal, por vía de simple aprehensión del patrimonio de una persona” (Sent. de la Corte de agosto 3 de 1972) y con el criterio que motiva a los demandantes, todos los impuestos serían confiscatorios.

Tampoco advierte el Ministerio Público que el artículo 118 vulnere el precepto 183 de la Carta Fundamental al establecer que los municipios podrán continuar cobrando el equivalente al 10% de lo que los contribuyentes deban pagar por concepto de impuesto predial y de impuesto de registro y anotación porque esa norma en manera alguna está cambiando la destinación de una legítima renta departamental; por el contrario, solo aclara que los municipios “pueden continuar” cobrando el impuesto, tal como lo venían haciendo, y en lo demás se aplica la Ley 128 de 1941, puesto que de manera alguna la deroga o modifica.

11. La expropiación (arts. 11, 24 y 53).

Con fundamento en la sentencia de junio 20 de 1955 de la Sala de negocios generales de la Corte, el Ministerio Público sostiene que “deben rechazarse las afirmaciones de los demandantes respecto a que las expresiones “decretar la expropiación” por entidades administrativas, contenidas en los artículos 11, 24 y 53 equivalen a obtener sin juicio previo el bien respectivo, con prescindencia de esta ritualidad; no, se trata simplemente del acto o manifestación de voluntad de la administración de adquirir el inmueble, lo que hará mediante una resolución o acto del mismo carácter, administrativo y sin que ello equivalga a excluir el que con posterioridad, si no se llega a un acuerdo, se acuda ante la jurisdicción en demanda para obtener el referido bien”.

12. Indemnización a través de pagarés (arts. 99, 100, 101, 102 y 105).

La viceprocuradora hace expresa remisión a los planteamientos expuestos en relación con el artículo 29 para sustentar la exequibilidad del pago de la indemnización con pagarés que las normas sub exámine establecen.

13. Enajenación voluntaria.

En concepto del Ministerio Público !a demanda que se dirige contra les artículos 13 a 17, 19, 20 y 23 de la Ley 9ª de 1989 adolece de ineptitud sustantiva, por carecer en dicho tópico del concepto de violación. Por ello, solicita a la Corte inhibirse de conocer sobre la acusación que contra ellos recae.

14. Términos de prescripción (arts. 43 y 51).

Señala, la vista fiscal que la transgresión del principio de igualdad por los artículos 43 y 51 no se produce porque, como lo ha venido sosteniendo ese despacho “tal precepto es de aquellos que la doctrina constitucional extranjera denomina programático o sea que determina los fines del Estado y por su naturaleza no puede ser violado de manera directa” (Conc. 1449/junio 19/89)

Expresa que, por demás, la prescripción es una figura de creación legal que en sí misma no entraña desconocimiento de los mandatos de la Carta; la reglamentación que varía los términos para la adquisición por prescripción, constituye simplemente una atribución del legislador de reformarla o modificarla. Como tal cambio está motivado en fines de interés social, y buscando que todos los ciudadanos accedan a la propiedad, no encuentra el despacho quebranto de los preceptos 16 y 30 invocados.

Finalmente, la viceprocuradora comparte los planteamientos de la demanda que afirman que el artículo 52 viola el artículo 26 de la Constitución “por cuando las previsiones allí contenidas desconocen el debido proceso y vulneran el derecho de defensa; es indudable que si el fugaz procedimiento señalado para los procesos de pertenencia de viviendas de interés social, se ha de llevar a espaldas del propietario del inmueble, este no podrá en ningún evento defender sus derechos, impugnar las actuaciones judiciales y en fin está en un plano de desigualdad con la contraparte. La ausencia de un edicto emplazatorio, de un curador para la litis, en fin, la carencia de expresa remisión al procedimiento ordinario para los procesos de pertenencia aludidos, hacen de la norma en comento un atentado contra los intereses de los asociados”.

Con fundamento en lo expuesto, la viceprocuradora general de la Nación, solicita a la Corte, hacer los siguientes pronunciamientos en relación con los artículos demandados en la Ley 9ª de 1989:

Primero. Que son exequibles los artículos 18, 21, 22 excepto el inciso 2º, 27, 29, 30, 44 inciso 4º, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 119, 120 y 122; expresa que, si al momento de fallar el presente asunto ya se hubiera proferido decisión dentro de los expedientes 1903, 1904 y 1920 se pide estar a lo allí resuelto en relación con las mismas normas.

Segundo. Que es inexequible el inciso segundo del artículo 22 en cuanto a las expresiones: “El proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el tiempo anterior (8 meses) no se hubiere dictado sentencia”. Si al desatar la presente acción ya se ha fallado el proceso 1920, se pide estar a lo allí resuelto, con relación a esta disposición.

Tercero. Que se inhiba de desatar la acción pública intentada contra los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 23, 97, 107, 108, 110, 111, 113 y 114, por ineptitud de la demanda.

Cuarto. Que son exequibles los artículos 11 y 24 (en las expresiones demandadas) y 43, 51, 53, 99, 100, 101, 102, 105, 109, 112, 118, 121 y 123.

Quinto. Que son inexequibles, el inciso segundo del artículo 98 y el parágrafo del artículo 106, por vicios en su formación.

Sexto. Que son inexequibles los artículos 52 y 115.

V. Consideraciones de la Corte

A) Competencia.

La Corte es competente para decidir la presente demanda de inconstitucionalidad por dirigirse contra numerosos artículos de una ley conforme a la atribución que le confiere el artículo 214, ordinal 2º de la Constitución Nacional.

B) Cosa juzgada.

En primer lugar, se advierte que esta corporación ha pronunciado fallo de mérito en relación con varias de las normas que son objeto de acusación en el presente juicio, en los procesos 1920, 1903, 1904, 1929, 1931 y 1940, sobre los siguientes artículos: 11 (en la parte demandada); 18; 21, inciso último; 22, inciso 2º; 23, inciso 2º; 27, inciso último (parte inicial); 29 y 30; 44, inciso 4º; 79 a 94; 95; 96; 119 inciso 2º; 120; 122 y 121, razón por la cual debe estarse a lo en ellos decidido.

C) Ineptitud de la demanda.

La Corte no hará pronunciamiento de mérito, en relación con las normas o fragmentos que a continuación se detallan, por adolecer la demanda respecto de ellas de ineptitud por cuanto los actores no indicaron el concepto de violación: artículos 16 inciso 1º; 17; 19; 20; 23 inciso primero; 27, incisos primero y segundo; parágrafo del artículo 51; 52, incisos cuarto y quinto; 98 inciso primero; 100; 101; 105; 109, inciso segundo y parágrafos 1º, 2º y 3º; 111; 112, parágrafo; 114, y 123 incisos 2º, 4º y 5º.

D) Los restantes artículos acusados de la Ley 9ª de 1989.

Procede la Corte a examinar los cargos formulados por los actores frente a los preceptos o parte de ellos que no quedan cobijados por los efectos de la cosa juzgada o por la decisión inhibitoria por ineptitud de la demanda a que se hizo referencia en los literales b) y c) precedentes.

Al igual que se hace en la demanda, las coadyuvancias y la vista fiscal, para esos efectos se agruparán los asuntos por temas, que se analizarán sucesivamente observando, sin embargo, que entre algunos de ellos puede mediar estrecha relación.

a) Enajenación voluntaria (arts. 13; 14; 15 incisos primero, segundo y tercero).

Controvierten los demandantes que entidades públicas puedan disponer la adquisición de bienes por enajenación voluntaria pues en su concepto ello comporta desconocimiento del “jus abutendi con natural al derecho de propiedad así como violación a la libertad de iniciativa privada que tutelan los artículos 16, 30 y 32 de la Carta.

Para la Corte el atributo del derecho de dominio consistente en la facultad de disponer del bien no sufre mengua en virtud del procedimiento de enajenación directa previsto en las normas acusadas, pues se trata de una enajenación voluntaria, es decir, que requiere del consentimiento del propietario, quien puede aceptar o rechazar la propuesta de venta que le formule el Estado.

De otra parte, observa la Corte que no es del caso examinar los reparos que a la injusticia del precio base de la negociación se formulan y que se hacen consistir en que el artículo 18 acusado, en relación con el avalúo que sirve de base para su determinación, ordena excluir los factores de valorización del inmueble que en dicha norma se discriminan pues se advierte que este aspecto ya fue dilucidado por la corporación en sentencia número 57 de septiembre 14 de 1989 (magistrado ponente doctor Jaime Sanín Greiffenstein) por la cual dicha norma se declaró exequible con fundamento en las consideraciones que a continuación se reproducen:

“Estima el actor que esta norma es inconstitucional por ordenar que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones no tenga en cuenta las acciones o intenciones del Estado que allí se enuncian para efectos del avalúo de los bienes que se van a expropiar, por oposición con el artículo 30 de la Carta.

La norma impugnada al señalar, a manera de ejemplo, las acciones o intenciones manifiestas y recientes del Estado que pudiendo ser susceptibles de producir valorización, no deben ser tenidas en cuenta en el avalúo respectivo, determinó la finalidad de dicha prohibición: Evitar un enriquecimiento sin causa. Significa lo anterior, a contrario sensu que si el incremento de valor es justificado, debe quedar fijado en la pericia respectiva.

Obsérvese cómo el objeto de exclusión está constituido por “acciones del Estado”, vale decir, realizaciones objetivas y concretas como “la adquisición pro parte de la misma entidad, dentro de los cinco años anteriores de otro inmueble en la misma área de influencia” (num. 1º); o las obras en ejecución o ejecutadas por cualquier entidad pública en los cinco años anteriores en el mismo sector” (num. 2º). Aquí señala la ley una excepción que confirma la finalidad específica del precepto, pues si por dicha obra se está pagando o pagó valorización, obviamente esta no podría quedar excluida de la pericia del Instituto Geográfico Agustín Codazzi por ser un enriquecimiento con causa legítima.

Es objeto de exclusión también las “intenciones manifiestas y recientes del Estado”; tales como la enunciación de proyectos (num. 2º) o el simple anuncio de proyectar compras en un sector determinado (num. 3º), lo cual no puede ser causa legítima de un incremento patrimonial, pues ello conduciría a que habilidosos manejos publicitarios fuesen determinantes de tales incrementos individuales con inequívoco detrimento del patrimonio público. La propiedad privada que protege el artículo 30 constitucional es la legítimamente adquirida, y lo habilidoso o fraudulento no es ciertamente legítimo, ni justo.

La Corte ha dicho que la indemnización “ha de compensar todos los perjuicios que la expropiación misma ocasione en el patrimonio del expropiado, en forma que, por una parte, no constituya para él, pérdida alguna, ni por otra, sea fuente de ganancia. La indemnización debe reparar en toda su extensión el perjuicio causado con la expropiación al propietario, a este no debe pagársele más ni concedérsele menos que el perjuicio efectivamente sufrido” (Sent. ago. 10/54).

Pretender fundar perjuicio en la parte de consideración valorativa de una obra estatal o en una simple intención manifiesta de este que realmente no justifique dicho mayor valor, es hacer de la expropiación una fuente injusta de ganancia, y ello no encuadra en la preceptiva del artículo 30 de la Constitución Nacional.

No cree la Corte que con el precepto en examen la ley coarte al perito la libre apreciación que debe tener en cuenta al emitir su dictamen, pues no excluye de él sino aquellos factores sin justa causa; ni tampoco estima que se esté en presencia de hipótesis normativas “celosamente rechazadas como aquellas que prefijan el monto de la indemnización al limitar el avalúo, por ejemplo, al catastral —que como se sabe no coincide en principio con el comercial—, o cuando se le ha considerado igual al beneficio que ha de recibirse con la ejecución de la obra pública, lo cual ciertamente es arbitrario y violatorio no solamente del artículo 30 de la Carta sino igualmente del 26, pues constituyen un trámite meramente simbólico” (ver sentencias de noviembre 4 de 1927 relativa al artículo 2º de la Ley 84 de 1920; de agosto 10 de 1954 sobre el Decreto 2460 bis de 1952, y la de febrero 23 de 1984 sobre el artículo 75 de la Ley 14 de 1983).

En lo que respecta a las mejoras debe tenerse en cuenta que se refieren a las “efectuadas con posterioridad a la fecha de la notificación del oficio de que trata el artículo 13” de la misma ley en referencia.

Dicho precepto, en su inciso, final, dice:

“El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción, de urbanización. o permiso de. funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra. Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de pleno derecho”.

Ha de entenderse, por consiguiente, que el desconocimiento de una prohibición legal no puede constituir presupuesto de derechos. En efecto, si se trata de construcción o urbanización —para lo que se exige licencia— y la hace contrariando la prohibición, no le es permitido fundar derechos con su proceder contravencional; si es para modificar o adaptar el bien para establecimiento, igual consecuencia se desprende.

No ocurre lo mismo si se trata de las llamadas “mejoras necesarias”, reconocidas en la legislación como las indispensables para la conservación del inmueble, pues en tal evento las puede y debe hacer sin que sean objeto da exclusión en el avalúo para la expropiación ya que el artículo 13, al cual remite la norma que se juzga, se refiere a las obras que requieren licencia o permiso de funcionamiento “por primera vez”, y obviamente las mejoras necesarias no están allí comprendidas.

Tampoco viola los artículos 2º y 55, pues el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no es, como dice el actor, juez y parte ya que la pretendida limitación al juez no existe. Este, si bien es cierto no está atado al avalúo, también lo es que ambos lo están a la ley y en consecuencia, tiene libertad para desconocer en el fallo factores ilegales tenidos arbitrariamente en cuenta por el perito”.

Ahora bien, como los razonamientos precedentes se predican no solo respecto del valúo con base en el cual se fija el monto de la indemnización en caso de expropiación, aspecto que fue el examinado en el fallo que se cita, sino también al que determina el precio máximo de adquisición en el evento de al enajenación voluntaria, ha de concluirse que la parte del artículo 15 que dispone que este último sea hecho “de conformidad con el artículo 18 de la presente ley” es exequible pues los criterios contenidos en el artículo 18 y a los cuales se refiere esta norma, como ya se advirtió fueron hallados ajustados a la Constitución en la aludida sentencia de septiembre 14 de 1989 (proceso 1920, magistrado ponente doctor Jaime Sanín Greiffenstein).

De igual forma, es exequible la parte final del inciso primero del artículo 15 que establece que “las condiciones mínimas del pago del preciso serán las previstas en el artículo 29”, pues se advierte que este último artículo fue declarado constitucional mediante sentencia número 56 de septiembre 14 de 1989 (magistrados ponentes doctores Jaime Sanín Greiffenstein y Hernando Gómez Otálora, proceso 1903).

Por otra parte, estima la Corte, que dentro de los límites impuestos por el interés social y el bien común que están de por medio, la autonomía de la voluntad que los demandantes estiman conculcada, está plenamente salvaguardada por la ley 9ª de 1989, pues si bien es cierto que no cabe discusión sobre la cosa —por las razones que se han expuesto— también lo es que el precio así como la modalidad de pago son convenidos por el propietario y el representante de la entidad adquirente y no impuestos unilateralmente por el Estado, como sostienen los demandantes, según pasa a verse.

Nótese de una parte que, el particular y la entidad adquirente tienen plena libertad para negociar las condiciones en que ha de verificarse el pago, pues según lo establece el artículo 15 sub exámine “la forma de pago, en dinero efectivo, títulos valores o bienes muebles e inmuebles, será convenida entre el propietario y el representante legal de la entidad adquirente” y que según lo dispone el inciso segundo ibídem, respecto de saldos insolutos la administración está obligada a entregar una garantía bancaria incondicional de pago de los mismos.

Adviértase además, que de conformidad con lo previsto en los artículos 13 y 27 de la citada ley, el particular tiene el derecho de formular observaciones y objeciones al avalúo en que se fundamenta el precio base de la negociación, así como el de solicitar la práctica de las pruebas en que aquellas se sustenten, con lo cual se garantiza a este la posibilidad de efectivamente influir en su cuantificación.

Por lo expuesto, y con las salvedades hechas en precedencia, no encuentra la Corte que las disposiciones acusadas vulneren precepto alguno de la Carta, por lo cual corresponderá declarar su conformidad con lo estatuido en la norma superior.

b) Expropiación.

1. Artículos 21; 22; 24 parcialmente y 53.

De los citados artículos los actores cuestionan la facultad conferida a la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas, asociaciones metropolitanas y asociaciones de municipios, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimilad a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal para “decretar” u “ordenar” mediante resolución motivada la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9ª de 1989.

Se censura que el legislador autorice a los entes administrativos mencionados en las normas impugnadas para “decretar” la expropiación, afirmándose que la orden de expropiación ha de ser proferida por un juez mediante sentencia, según lo dispone el inciso 3º del artículo 30 superior.

La Corte ha de rechazar el cargo formulado, por carecer a todas luces de fundamento, como pasa a examinarse:

Un análisis sistemático de los preceptos acusados, especialmente en relación con los artículos 23, 25, 26, 31 y 32 de la Ley 9ª de 1989, permite inferir con exactitud que al regular la expropiación el legislador articuló cuidadosamente la fase administrativa por la cual la entidad expropiante mediante acto administrativo vincula un inmueble a los fines de utilidad pública o de interés social previstos en el artículo 10 de la citada ley, con el proceso judicial que a continuación aquella debe adelantar ante la jurisdicción civil ordinaria para que mediante sentencia judicial se decida su expropiación, y que celosamente preservó la órbita de actuación que en el proceso expropiatorio corresponde al juez civil, en forma coincidente a lo ordenado por la Constitución en esta materia.

Si los demandantes afirman que las disposiciones acusadas otorgan a entes administrativos la facultad de decretar la expropiación que corresponde a los jueces, es porque dan al vocablo “decretar” el significado de “disponer jurídicamente” producto del fraccionamiento inadecuado de las disposiciones de la ley, así como de la interpretación equivocada de las normas que se demandan, que es abiertamente contrario al que dicho vocablo tiene en el contexto de la regulación integral que la Ley 9ª de 1989 hace de la institución expropiatoria que se analiza, cual es el de orden o disposición administrativa, que al ordenar la expropiación de un bien específico está simplemente afectándolo a los programas de reforma urbana definidos por la ley como de utilidad pública e interés social.

Conviene en relación con el correcto entendimiento que debe darse al vocablo “decretar” del que los demandantes derivan la tacha de inconstitucionalidad, reiterar los razonamientos expuestos por la Corte en el fallo del proceso 1929 (Magistrado Ponente doctor Dídimo Páez Velandia), cuando al estudiar la constitucionalidad del artículo 11 de la citada ley, demandado con base en idéntico motivo al que en esta oportunidad se aduce, sostuvo:

“Ciertamente la norma acusada faculta a las entidades de la rama ejecutiva, de diferentes niveles, para decretar la expropiación de inmuebles urbanos y suburbanos. No obstante, ello no significa que mediante la resolución que dicte pueda privar del derecho al propietario del inmueble afectado con la decisión administrativa.

Las disposiciones que desarrollan el procedimiento para la expropiación señalan perentoriamente que para tal efecto debe adelantarse el correspondiente proceso civil ante la autoridad judicial respectiva, para cuya iniciación requiere del acto administrativo (resolución) donde la entidad manifieste su voluntad de expropiar, y que culmina con la sentencia de expropiación, la cual una vez registrada y con la entrega transfiere el dominio a la entidad pública que promovió la acción.

Apoya el actor su petición, en que el vocablo “decretar” significa “determinar un juez o tribunal sobre las peticiones de las partes, aceptándolas, denegándolas o disponiendo el trámite adecuado” y por tanto las autoridades administrativas no están facultadas para ello.

Olvida el demandarte que el artículo 11 es apenas una de las disposiciones que la que la ley trae sobre adquisición de bienes por negociación voluntaria y por expropiación y que para poder la entidad administrativa proferir la resolución donde expresa su voluntad de expropiar debió concluir la etapa de negociación voluntaria sin éxito. Los artículos 25 y 29 de dicha ley, pertenecientes al mismo capítulo y que el actor dio por inexistentes al interpretar la palabra “decretar” del artículo demandado, señalan el procedimiento en la jurisdicción civil que culmina precisamente con la sentencia en donde se decreta la expropiación, expresión aquí sí utilizada con la acepción que cita la demanda. En la norma impugnada, tal palabra tiene acepción distinta, la de intención o voluntad materializada en acto administrativo.

La resolución que dictan las entidades enunciadas solo agota o pone fin a la actuación administrativa que adelantan, cuando no es posible concretar la enajenación voluntaria del bien requerido y por ello no tiene catalogación distinta a la de servir de base para instaurar el correspondiente proceso civil de expropiación”.

Así las cosas, debe pues rechazarse la afirmación de los demandantes según la cual las expresiones “decretar” u “ordenar” la expropiación, contenidas en los artículos 21, 22, 24 y 53 acusados equivalen a obtener la expropiación sin sentencia judicial y tan solo en virtud de acto administrativo.

La resolución. por la cual la entidad expropiante ordena la expropiación no produce en ningún caso el efecto legal de privar del derecho de dominio automáticamente; dicho acto administrativo tampoco tiene la virtualidad de excluir el juicio civil puesto que, como quedó visto, la misma Ley 9ª de 1989 expresamente ha previsto que este se lleve a cabo ante las autoridades jurisdiccionales para que como resultado de la sentencia judicial se transfiera el dominio al ente administrativo que promovió la acción correspondiente.

Las normas acusadas en cuanto facultan a las entidades de la rama ejecutiva de diferentes niveles para “decretar” u “ordenar la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos, son constitucionales. Así lo declarará la Corte.

2.2. Artículo 15, inciso cuarto.

Dispone este precepto que el ingreso obtenido por la enajenación de les inmuebles a los cuales se refiere la Ley 9ª, de 1989 no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se produzca por la vía de la enajenación voluntaria.

Aunque la disposición está redactada en forma de definir como no gravables los ingresos dichos, lo cierto es que se trata de ingresos susceptibles de configurar renta que en principio merece la carga impositiva y que solo por consideraciones especiales se le libera de ella; indudablemente se sustraen estos ingresos del régimen que por su naturaleza les corresponde de acuerdo con las regulaciones sobre el impuesto de renta con el fin —que puede ser loable— de estimular las enajenaciones voluntarias que faciliten proyectos de reforma urbana. Pero esto mismo significa que se consagra una exención a un impuesto nacional que por no constituir exención personal (art. 79, inc. 3º de la C.N.) debió tener iniciativa gubernamental y no parlamentaria, como ocurrió (art. 79, inc. 2º ibíd.). Esta disposición es, pues, inexequible.

Es cierto que mediante sentencia número 26 de abril 17 de 1986 (proceso 1431 —215-E—, magistrado ponente doctor Jaime Pinzón López), la Corte declaró constitucional el Decreto 3850 de 1935 en cuyo artículo 7º, parágrafo, el legislador de excepción previó idéntico mecanismo al que en esta oportunidad se impugna, con el propósito de propiciar la enajenación voluntaria de los inmuebles ubicados en las áreas afectadas por la actividad volcánica del nevado del Ruiz, pero por la propia naturaleza de esta norma la exigencia de la iniciativa gubernamental, que aquí se hace, resulta excluida.

2.3. Artículo 16, inciso segundo.

Se demanda esta norma por establecer que el consentimiento para la enajenación voluntaria directa de los inmuebles urbanos o suburbanos en proceso de sucesión pueda provenir del cónyuge supérstite del albacea testamentario, alegándose que viola el artículo 16 superior en cuanto dichas personas no representan al titular del derecho.

Forman parte del título III de la Constitución Nacional, que trata de los derechos civiles y las garantías sociales”, los artículos 16 y 30, el primero de los cuales dispone que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, no solo en sus vidas y honra sino en sus “bienes”, y el segundo establece que se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Según estos postulados constitucionales se tiene que los derechos, constituidos o consolidados con sujeción a las disposiciones civiles no pueden ser cercenados por leyes posteriores, comoquiera que el titular del derecho se encuentra protegido contra el desconocimiento que pueda contener la ley nueva o posterior.

Ahora bien, al establecer el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 9ª de 1989 que en el caso de las sucesiones que se liquiden ante juez, este autorizará la venta directa o voluntaria de inmuebles siempre que medie el consentimiento del albacea testamentario, que es un simple ejecutor de testamento aun cuando se le conceda la tenencia de bienes, y en su defecto, del cónyuge supérstite que hubiere optado por gananciales, que ni siquiera tiene derechos hereditarios, pues sus derechos se circunscriben a la sociedad conyugal disuelta y aún no liquidada, y a falta de los anteriores por la mayoría simple de los asignatarios reconocidos en el proceso, sin que se requiera que en tal negocio jurídico dispositivo concurra el titular o titulares del derecho, fácilmente se advierte que el mencionado inciso infringe la Constitución, fundamentalmente el artículo 30 de la Carta, lo cual se traduce en que procede su declaratoria de inexequibilidad.

2.4. Artículo 43. incisos primero, segundo y tercero.

Preceptúa esta norma que en los proyectos de renovación urbana, el arrendatario se tendrá como poseedor cuando el propietario del inmueble lo haya abandonado. Según dicho precepto, se entenderá abandonado el inmueble cuando el propietario haya dejado de cobrar el canon de arrendamiento por la vía judicial durante 2 o más años contados desde la fecha de pago del último canon.

Estiman los actores que la disposición en comento permite a los arrendatarios ampararse en su propia inmoralidad para obtener un beneficio con lo cual protege la mala fe e invita a los inquilinos a contravenir las disposiciones contractuales sobre arrendamiento puesto que les permite beneficiarse de su incumplimiento.

Para la Corte, tanto la alegación como la supuesta infracción a la Constitución que los demandantes aducen se basan en un argumento cuyo fundamento es falso pues se sustenta en el incumplimiento del arrendatario, cuando del inequívoco texto de la norma se deduce que es la inacción del arrendador el supuesto que sirve de base a la disposición que se impugna.

Se advierte que lo que hace la disposición acusada es establecer una presunción legal de abandono del inmueble ante la inactividad de su propietario en reclamar el ejercicio del derecho que le corresponde, la cual favorece al arrendatario quien, para los efectos de la prescripción adquisitiva, en la hipótesis allí prevista, será tenido como poseedor.

Entiéndese, pues, que el abandono del propietario favorece al arrendatario no porque conserve esa calidad, porque absurdo sería que reconociendo dominio ajeno pueda, al mismo tiempo, considerarse poseedor puesto que, como se sabe, la mera tenencia, por sí sola, excluye esa clase de relación de hecho, sino en cuanto el titular del dominio, incurre en una actitud de inacción que hace suponer su desinterés por el inmueble.

Lo que ciertamente plantea esta parte del artículo 43 es el fenómeno de la posible interversión o inversión del título de arrendatario a poseedor. Y dentro de este marco se hace indiscutible la constitucionalidad de esta parte del precepto acusado ya que el derecho de propiedad en parte alguna resulta lesionado.

Empero, no acontece lo mismo con lo dispuesto en la segunda parte del artículo 43 y con el inciso 2º. No puede el legislador, so pretexto de precisar y desarrollar los alcances del abandono estatuir que este tiene ocurrencia “cuando el propietario haya dejado de cobrar el canon de arrendamiento por la vía judicial durante 2 o más años contados desde la fecha de pago del último canon” por cuanto, con esto, se mantiene una simultaneidad extraña entre el derecho de dominio y la simple tenencia, sin que se opere el fenómeno de la posesión, por partir de una relación de hecho que tampoco sirve intrínsecamente para derivar la consecuencia de los actos de ánimo de señor y dueño frente a un propietario que, por la única circunstancia de no cobrar la renta o precio por la vía judicial, se le considere que incurre en una actitud de desidia sobre el bien. Si el arrendatario es mero tenedor no puede, por la sola situación fáctica apuntada, mutar la calidad que aún se mantiene, y así oponérsela al titular del dominio. Para que opere la prescripción es necesario que aparezca, de un lado, el abandono del propietario y, de otro, la posesión, no la mera tenencia, del prescribiente, lo que deja a salvo una posible interversión, como quedó anotado.

Se desconoce, entonces, abiertamente el derecho de propiedad, en quebranto del mandato del artículo 30 de la Constitución Nacional. Pero es más. Puede acontecer que el propietario no sea el arrendador y a pesar de ello llegue a perder su derecho como consecuencia de que no se cobren judicialmente los cánones de arrendamiento, de cuya relación obligatoria es ajeno. De esa manera también se lesiona el derecho de propiedad, por un lado, y, por el otro, se desconoce el derecho de defensa que tiene el propietario.

Y como el inciso segundo guarda estrecha armonía normativa con la parte segunda del inciso 1º, del artículo 43, debe correr la misma suerte de inconstitucionalidad.

Por último, en cuanto atañe al artículo 43, el inciso final se ajusta a la preceptiva constitucional, por mantener intocable la situación de los inmuebles de las entidades públicas, a las que no se les aplica lo dispuesto en esta norma.

c) Términos de prescripción (art. 51, incs. 1º, 2º 3º).

Las consideraciones precedentes expuestas por la Corte a propósito del correcto entendimiento que del principio de igualdad debe hacerse, son aplicables a los incisos primero y segundo del artículo 51 que también se tachan de violar dicho principio por establecer respecto de la vivienda de interés social unos términos de prescripción adquisitiva distintos de los previstos en el Código Civil.

Se reitera que no quebranta el principio de igualdad de los individuos ante la ley, el que el legislador, inspirado en motivos de interés social como los que guían la norma sub exámine, establezca regulaciones que permitan a los poseedores de viviendas de interés social adquirirlas por prescripción ordinaria o extraordinaria en un lapso de tiempo más corto que el exigido para otros casos por el Código Civil.

No se olvide, por demás que el artículo 30 superior ordena perentoriamente que cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social —como son los que inspiraron la Ley 9ª de 1989—, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por la misma ley —como lo es la de resolver el déficit de vivienda popular—, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

Agréguese a lo anterior que, como quedó visto, la expresión “con arreglo a las leyes civiles” contenida en el artículo 30 de la Constitución Nacional, ratifica la competencia del legislador, prevista en el artículo 76(2) de la Carta, para expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones, como en este caso lo hace al modificar en relación con la vivienda de interés social los términos de prescripción adquisitiva ordinaria y extraordinaria consagrados en el Código Civil.

Situación diferente se presenta en relación con el inciso 3º del artículo 51 pues al disponer este que para los efectos de la prescripción adquisitiva ordinaria o extraordinaria de vivienda de interés social valdrá la posesión acumulada a enero 19 de 1990, fecha a partir de la cual entrarán a regir los términos de 3 y 5 años que para esos efectos estipulan los incisos primero y segundo ibídem, está computando el tiempo que corrió antes de su entrada en vigor, con lo cual coloca al propietario en situación francamente desventajosa, pues siendo los nuevos términos de prescripción ostensiblemente más cortos, dicha previsión le recorta en forma inequitativa y peligrosa las posibilidades de defender su derecho de propiedad.

Además, lo que es aún más grave, esta regla tiene claros efectos retroactivos con precisos alcances detrimentales del derecho legítimo del propietario que lo ve afectado por hechos anteriores que no tenían esa virtualidad, en cuanto tales efectos, regidos por la legislación entonces existente, no pueden ser extendidos más allá de lo que esta les concedía. El derecho del propietario, legítimo como se supone que es, resultaría lesionado por una ley posterior que pretende extender sus efectos a situaciones regidas por leyes anteriores en forma diferente. La garantía constitucional del derecho de propiedad impone, como lo dispone sanamente la Ley 153 de 1887, que la prescripción anterior continúe rigiéndose por la ley bajo la cual viene corriendo y que el prescribiente pueda acogerse a la ley nueva pero que, en tal caso, el tiempo empieza a contarse a partir de su vigencia. Lo contrario atenta, no contra esta ley, sino contra la garantía constitucional, hasta el punto de que de la aplicación de este inciso 3º, bien podría resultar en que al momento de expedirse la ley ya se hubiese cumplido el nuevo término y se hubiese extinguido, sin más, el derecho de propiedad con visible quebranto de los derechos adquiridos.

Este inciso es inexequible.

d) Los procesos de pertenencia de vivienda de interés social (art. 52).

Se acusan los incisos primero y segundo de esta norma de violar los artículos 16, 26, 30 y 50 de la Carta al disponer que en los procesos de pertenencia de vivienda de interés social, si no pudiera acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos, no será necesario señalar como demandado a persona determinada y que en el evento en que los interesados o el juez solicitaren dicho documento, aquel no será responsable cuando estos no aportaren los datos que posibiliten su expedición.

No comparte la Corte el criterio de los impugnantes ni el de la vista fiscal, en cuanto estiman que si al demandante que pretende ganar por prescripción un bien inmueble de interés social se le exime de la obligación de acompañar a la demanda un certificado de tradición sobre el bien materia de usucapión, se desconoce el debido proceso y se quebranta el derecho de defensa al permitirle al prescribiente que “no será necesario señalar como demandado a persona determinada”, y que adelante, en consecuencia, el proceso de pertenencia a espaldas del propietario, pues es claro que tal precepto no responde al reproche que se le endilga, comoquiera que solamente recoge la hipótesis, frecuente por cierto, en que el demandante no puede obtener el certificado respectivo, bien por no aparecer inscrito el bien objeto de la pertenencia, ora por no disponer de los datos necesarios, y, en fin, por deficiencias en la organización estatal inmobiliaria; y en tal caso, para no desconocerle el derecho al usucapiente se le permite que no demande a persona determinada. Pero tal autorización no significa ni puede significar, que el proceso de pertenencia se adelante y concluya sin la presencia de algún demandado, pues el mismo precepto impugnado advierte que el actor en la demanda solicitará que se oficie al registrador para que en el término de quince (15) días, allegue al juzgado la certificación pedida; pero ni aun resultando frustrada esta diligencia puede aseverarse que el proceso de pertenencia se adelante y termine sin señalar a alguna persona como demandado, pues si bien es cierto que el juez procederá a admitir la demanda y el registrador ”...responderá por los perjuicios que pueda ocasionarle al propietario del inmueble”, lo cierto es que conforme a las reglas generales contempladas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso de pertenencia sobre predios urbanos, a las cuales se remite el precepto impugnado (“en los procesos de pertenencia de vivienda de interés social...”), “en el auto admisorio de la demanda se ordenará emplazar a las personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, por medio de edicto que deberá expresar”, es decir, que en caso extremo de ausencia de demandado cierto se convocará al proceso, a instancia de la parte actora o de oficio, a las personas indeterminadas, entre las cuales se contará indudablemente al propietario del inmueble, quien en tal condición, será llamado mediante edicto emplazatorio y representado en el proceso por un curador ad litem, como lo prevé el artículo 413 de la actual codificación procesal civil; como tal, el propietario del bien inmueble materia de usucapión dispondrá de los derechos procesales que le corresponden a todo demandado, particularmente los contemplados en el numeral noveno (9º) del precitado artículo 413, cuando concurre al proceso en virtud del emplazamiento, y la interposición de los recursos extraordinarios, especialmente el de revisión cuando estime que el derecho de defensa ha sido desconocido (nums. 7º y 8º del artículo 380 del C. de P. C.).

Tampoco comparte la corporación la apreciación de los demandantes ni del colaborador fiscal, en cuanto afirman que el artículo impugnado exonera de toda responsabilidad al registrador de instrumentos públicos, no solamente ante el propietario del bien raíz sino ante terceros, en el caso en que el certificado respectivo no pudiere ser expedido, por cuarto la eximente de responsabilidad que se consagra en el inciso segundo del artículo 52 de la Ley 9ª de 1989 se configura únicamente cuando los interesados o el juez que de la expedición del certificado de tradición correspondiente “... no aportaren los elementos de juicio indispensables para la expedición, tales como el número de matrícula inmobiliaria o título antecedente con sus respectivos datos de registro, nombre, dirección, ubicación y linderos que faciliten a la oficina la localización inequívoca del inmueble”, pues es de fácil entendimiento que en tal evento la imposibilidad de expedir el certificado de tradición no puede atribuirse a omisión dolosa o culposa del funcionario respectivo; de tal suerte, que en los demás casos el registrador será responsable de los perjuicios que cause, especialmente al dueño del bien.

De consiguiente, no se advierte tacha de inconstitucionalidad en los incisos primero y segundo del artículo 52 de la Ley 9ª de 1989.

De otra parte, se acusa el inciso tercero de esta norma en cuanto dispone que las sentencias que acojan las pretensiones de las demandas de pertenencia de vivienda de interés social no serán consultadas aduciéndose violación del artículo 26 del estatuto superior.

No encuentra la Corte que esta disposición vulnere la Constitución, pues, como lo ha sostenido la corporación en reiteradas oportunidades, la Carta “no ha instituido en parte alguna, que los juicios deban tener dos o más instancias, asunto que se deja a la determinación del legislador; claro está que dada la organización jerárquica de la justicia que va de la Corte Suprema a los tribunales de distrito, juzgados de circuito y municipales, se infiere la posibilidad constitucional de establecer las dos instancias en unos juicios, la revisión, en otros, la casación para estas o aquellas sentencias. Pero en todo ello puede obrar el legislador según el mejor criterio y la técnica procesal que acoja” (sentencias de diciembre 5 de 1969 y enero 31 de 1985).

Así pues, la circunstancia de que el legislador no establezca respecto de ciertos juicios el grado de consulta, por sí sola no implica violación del debido proceso y del derecho de defensa, pues lo que podría acarrearla sería que en tales procesos no se diera oportunidad a las partes para formular y sustentar su posición jurídica, presentar y controvertir las pruebas que a este se alleguen y, en general, ejercer todos aquellos actos procesales que permitan su defensa.

En el caso que se estudia, se observa que las demandas de pertenencia de viviendas de interés social, cuya tramitación no fue objeto de regulación especial por la Ley 9ª de 1989, se ventilarán por el proceso ordinario previsto en el título XXI del Libro Tercero del Código de Procedimiento Civil, siguiendo las disposiciones especiales contenidas en el artículo 413 ibídem según lo dispuesto en el artículo 396 de dicho estatuto.

A juicio de la Corte, la variada gama de instituciones y etapas procesales que se prevén en dicho proceso aseguran un amplio debate probatorio y permiten a las partes impugnar o controvertir en cada fase las providencias del juez, por lo cual ciertamente se asegura con plenitud el derecho de defensa de las partes que en él intervengan.

Se agrega a lo anterior que la falta de consulta para la sentencia que sea favorable a las pretensiones de la demanda de pertenencia de vivienda de interés social, no coarta en modo alguno el derecho de impugnarla pues, nótese bien que en todo caso el demandado puede intentar el recurso de apelación en su contra.

De lo dicho concluye la Corte que el inciso tercero del artículo 52 se ajusta a los preceptos de la Carta y así lo declarará.

e) Pago de la indemnización en títulos de deuda pública denominados “pagarés de reforma urbana” (arts. 99 y 102).

Las disposiciones cuestionadas se limitan a facultar a las entidades que tienen competencia para obtener bienes en enajenación voluntaria o por expropiación en desarrollo de los procedimientos señalados en la ley que se analiza para pagar el respectivo precio o la correspondiente indemnización mediante “pagaré de reforma urbana” (art. 99), los cuales tendrán las características que define el artículo 102 en cuanto a su naturaleza, denominación, plazo e intereses.

Estos documentos de deuda pública son simples mecanismos de ejecución de las normas generales que establecen la forma y términos de pago, que constan especialmente en los artículos 29 y 30 del mismo estatuto, los cuales fueron hallados constitucionales por la Corte en la Sentencia 56 del 14 de septiembre de 1989, cuyos fundamentos no encuentra que deba variar al definir este aspecto tangencial de los “pagaré de reforma urbana” que pueden emitirse con dicho fin.

Cabe recordar que dicha providencia de la Corte se apoyó en otras de esta corporación y trajo, acogiéndolos, los siguientes apartes de la sentencia de 17 de agosto de 1989, relativos a idéntico punto de la última ley de reforma urbana:

“De tal suerte que no queda irresoluta en forma previa ninguna parte del precio de indemnización, pues “el saldo” se cancela en títulos valores convertibles en dinero, que son derechos patrimoniales (bienes), en la medida en que el afectado con la sentencia de expropiación puede disponer de un instrumento ágil y seguro para procurarse el dinero que representa antes del vencimiento de la obligación.

En los antecedentes de la Ley 135 de 1961 se lee que “la indemnización, como es obvio, no requiere que sea en dinero efectivo porque de lo que se trata realmente es de una conversión de derechos patrimoniales específicos en su equivalente económico” (historia de las leyes, T.I., pág. 118). Y está bien que así sea porque la expropiación no es un contrato, ni siquiera una venta forzada, sino un acto contra la voluntad del sueño pero en provecho público o social; “es —sostuvo la Corte en la providencia en cita— una figura esencialmente distinta de derecho público, enderezada al bien de la comunidad y en virtud de la cual, por motivos superiores, la administración toma la propiedad particular, y como esta medida genera un daño ..., se satisface mediante una indemnización”. Indemnizar es entonces compensar o sea, según la Academia de la Lengua, “dar alguna cosa o hacer algún beneficio en resarcimiento del daño, perjuicio o disgusto que se ha causado” (subraya la Corte), y “la cosa se transforma jurídicamente en bien, al ingresar al patrimonio, siempre que ofrezca un valor económico”, afirma José J. Gómez en su Derecho Civil —bienes— (publicaciones Universidad Externado de Colombia 1968, pág. 7)”.

Finalmente, la autorización de la emisión de estos documentos y la definición de sus características que, como acaba de verse, son las únicas regulaciones nuevas que son no contravienen ninguna disposición constitucional y, artículos por examen, no contravienen ninguna disposición constitucional y, muy por el contrario, se acomodan a las competencias del Congreso para organizar las entidades descentralizadas y fijar las pautas del manejo de las entidades territoriales.

En consecuencia, estos dos artículos son exequibles.

f) Normas tributarias (arts. 98, inciso segundo y parágrafo y 106 parágrafo).

Sostienen los demandantes que estos preceptos contravienen lo dispuesto en el inciso 2º, del artículo 79 superior pues el primero ordena la transferencia de una renta nacional y el segundo decreta una exención del impuesto denominado “contribución de desarrollo municipal” sin que el gobierno hubiera prohijado con su iniciativa el proyecto.

Ante todo cumple ver cuál es el contenido de los preceptos acusados, a fin de determinar, si como lo sostienen los demandantes, ellos encuadran dentro de una de las excepciones a la libre iniciativa congresional contemplada en el artículo 79-2 de la Constitución.

En relación con el artículo 98, se tiene que su inciso segundo dispone que a partir de la vigencia de la Ley 9ª de 1989 y durante los 5 años siguientes, prorrogables por un período igual según lo decida el Gobierno Nacional, deberá incorporarse al presupuesto nacional una suma igual al 100% de lo que se estime se recaudará en el año fiscal, por concepto del impuesto del IVA sobre el cemento. Agrega la disposición que “esta suma será trasladada al Instituto de Crédito Territorial, para programas de inversión o financiación de vivienda de interés social” y que si al vencimiento del período inicial no se decidiere prorrogar la transferencia al ICT, se deberá trasladar la totalidad del recaudo a los municipios de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley 12 de 1986.

De la simple lectura del texto en cuestión se deduce que la norma sub exámine ordena la asignación de un recurso nacional al ICT, y subsidiariamente la cesión de una renta nacional en favor de los municipios, por lo cual esta última disposición cae dentro de la hipótesis prevista en el artículo 79.2 de la Carta, el cual reserva en forma privativa a la iniciativa del gobierno la proposición de un proyecto de ley en esta materia.

Como se ve, se trata de dos situaciones diferentes, a saber, la asignación de recursos al Instituto de Crédito Territorial, que por ser un establecimiento público nacional conforme al Decreto 94 de mayo 29 de 1957 que lo creó obtiene sus bienes y conforma su capital con aportes del Estado en forma tal que todos ellos pertenecen al erario público nacional y se conservan dentro de él, mediante decisiones que corresponden al Congreso sin que se requiera iniciativa gubernamental, y de otra parte, la cesión del producido de un impuesto nacional a entidades territoriales, que tienen su propio e intangible patrimonio, que requiere ineludiblemente tal iniciativa por mandato claro del artículo 79, inciso 2º. Por ello, lo primero se conforma con la Constitución y lo segundo no.

En cuanto concierne al parágrafo del artículo 106 acusado, se observa que este exonera del pago de la contribución de desarrollo municipal a los propietarios o poseedores de vivienda de interés social, a los de predios urbanos con área de lote mínimo, que para el efecto se entiende de 300 metros cuadrados, y a los que rehabiliten inmuebles existentes para aumentar la densidad habitacional en proyectos de renovación no remodelación urbanas y reajustes o reintegro de tierras de los que trata la Ley 9ª de 1989.

Es pues evidente que la norma sub exámine decreta la exención a una contribución la que según lo preceptúa el inciso 2º del artículo 106, tiene “carácter nacional”, debiendo conforme al artículo 79-2 superior ser dictada a iniciativa del gobierno.

Ahora bien, no existe duda de que la cesión ordenada en el artículo 98 inciso segundo, en la parte referida y la exención a la contribución de desarrollo municipal prevista en el parágrafo del artículo 106 sub exámine provinieron de iniciativa de miembros del Congreso y no de iniciativa gubernamental, tal como lo exige perentoriamente el artículo 79 de la Carta. En efecto, en el expediente se encuentra demostrado, entre otras, con certificación expedida en mayo 25 de 1989 por el secretario general del Senado, doctor Crispín Villazón de Armas, que los “instrumentos financieros para la reforma urbana” contenidos en el capítulo IX “disposiciones varias” artículos 95 a 122 de los proyectos de Ley 1º y 12 (Senado) de 1988 que se convirtieron en la Ley 9ª de 1989, fueron propuestos (subraya la Corte) a las comisiones terceras constitucionales permanentes del congreso reunidas en sesión conjunta, por los ponentes de la comisión tercera del Senado honorables senadores Aurelio Iragorri Hormaza y Ernesto Samper Pizano, y por el ponente de la Comisión Tercera de la honorable Cámara, honorable representante Silvio Mejía Duque.

Para la Corte no es admisible el argumento que esboza los defensores, en el sentido de que ha de entenderse que este requisito se cumplió con la “coadyuvancia” que a la iniciativa congresional hicieron los ministros de hacienda y de desarrollo durante todo el curso de su tramitación, pues como lo tiene definido la corporación:

“... Ha de entenderse que las leyes que solo pueden ser propuestas al Congreso a iniciativa del gobierno, lo deben ser desde su origen, desde la presentación misma del proyecto para que desde entonces quede abierto ampliamente el camino para su discurrir parlamentario.

Lo contrario, además de defraudación de las normas constitucionales que reservan a la iniciativa del gobierno la presentación de determinados proyectos, sembraría el caos y el desorden en el trámite legislativo. Porque si no se exige “ab initio” la expresa manifestación de la voluntad gubernativa, esta podría hacerse en cualquier etapa de los debates reglamentarios de una y otra cámara.

La adhesión escrita de un ministro de Estado a proyectos de ley que debiendo ser presentados por el gobierno, no lo fueron, no suple el mandato constitucional de la iniciativa, ni es suficiente para satisfacerlo (Sent. ene 20/71)”.

De otro lado, debe advertirse que el inciso 2º del artículo 98 deja en manos del gobierno, prorrogar o no, al término de los primeros cinco años, la asignación de los recursos al ICT para que en caso negativo tenga entonces lugar la cesión a los municipios. Es bien sabido, sin embargo, que esta decisión, tanto como la inicial, son de competencia exclusiva de la ley, por lo cual la frase “prorrogable 5 años más ajuicio del Gobierno Nacional” será declarada inexequible

— Artículos 106 (excepto el parágrafo) y 112 (excepto el parágrafo).

Se demandan los artículos 106 (salvo el parágrafo, ya examinado) y el 112. (excepto el parágrafo) en cuya virtud se crean con carácter nacional la contribución de desarrollo municipal y el impuesto de estratificación socioeconómica alegándose violación al artículo 79-2 de la Carta para lo cual se aduce que de admitirse que los citados impuestos son nacionales, habría que concluir que la cesión que de estos se hace en favor del municipio en el cual esté ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble, equivale a ordenar en favor de este la transferencia de una renta nacional, y que por tanto, requerían de iniciativa gubernamental.

Se afirma además que las normas en cuestión disfrazan como nacional una contribución realmente municipal ya que según los demandantes ni el hecho gravado, ni la entidad recaudadora, ni el beneficiario del impuesto, y ni siquiera la denominación del gravamen permiten inferir que se trata de un impuesto con carácter nacional. Sostienen por ello que la declaratoria que en este sentido hacen las normas acusadas es un subterfugio utilizado por el legislador, para encajar forzadamente estas disposiciones en el artículo 183 de la Carta Fundamental.

Argumentan los actores además que al disfrazarse como nacional una contribución realmente municipal, se vulnera el artículo 76-13 constitucional a cuyo tenor compete al Congreso establecer las rentas nacionales, función que no puede ser delegada por vía general en los municipios. Se sostiene así mismo que si la contribución es municipal, se violaría entonces el artículo 43 superior pues en ese caso correspondería establecerla a los concejos municipales y no al Congreso.

Dos son las cuestiones involucradas en el examen de los cargos que se formulan: La primera impone dilucidar cuál es el carácter que tienen los impuestos creados por las disposiciones acusadas ya que de este dependerá quién será la autoridad a la que la Carta confiere competencia para crearlos; segundo, en el evento en que sean impuestos nacionales, es del caso esclarecer si el Congreso puede ceder a los entes municipales gravámenes de esta índole, y si en tal caso se precisa de iniciativa gubernamental.

En cuanto a lo primero, advierte la Corte que las disposiciones sub exámine inequívocamente señalan que tanto la contribución de desarrollo municipal como el impuesto de estratificación socioeconómica tienen “carácter nacional” (subraya la Corte). En consecuencia, no son de recibo las alegaciones de los demandantes que pretendan desvirtuar el carácter nacional de dichos impuestos, pues el texto de la ley es claro y expreso en definir en esos términos la naturaleza de los gravámenes que por ella se establecen.

Y no cabría alegar que el hecho gravado, la entidad recaudadora o el beneficiario del impuesto son los factores que confieren a un gravamen su carácter de nacional, departamental o municipal, pues como esta corporación lo tiene definido, dicha índole es la resultante de su imposición bien por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos municipales.

En efecto, ha sostenido la corporación que impuesto nacional: Es aquél que “legítimamente impone el Congreso por medio de ley, sobre una determina actividad que constitucionalmente no se halle reservada a la esfera impositiva de las asambleas... El que establece la ley es nacional siempre, y sigue siéndolo, a pesar de que haya cedido su producto en todo o en parte, solo porque la competencia constitucional para imponerlo, modificarlo y aún abolirlo, sigue perteneciendo al Congreso, de conformidad con los artículos 76-13, 43 y 210-1 de la Constitución” (Sent. abr. 3/73, M.P. Guillermo González Charry, G.J 2390-91, pág. 115).

Que los factores mencionados por los demandantes para cuestionar el carácter nacional de los impuestos que en virtud de las normas sub exámine se establecen no son, como estos pretenden, definitorios de su naturaleza, lo corrobora el hecho de que, de admitirse su planteamiento, se llegaría a la conclusión de que la facultad impositiva que la Constitución otorga al Congreso estarán sujeta a límites resultantes de tales criterios, lo cual es a todas luces inaceptable pues riñe abiertamente con el poder y competencia que tiene el legislador en materia tributaria conforme a normas precisas de la Constitución (arts. 43, 76-13-14 y 210).

Vale la pena a este propósito reiterar que, como lo ha dicho la Corte:

“La potestad de decretar impuestos es característica esencial de al soberanía del Estado, sin que exista en la Constitución precepto que, en forma alguna, limite o condicione esa facultad en cuanto a los sujetos de la obligación tributaria, o en cuanto a los bienes, rentas, hechos y operaciones gravables” (Sent. jun. 17/70, Magistrado Ponente Hernán Toro Agudelo).

Ahora bien, tratándose de impuestos nacionales, encuentra la Corte que su creación por el Congreso tiene pleno respaldo constitucional en los artículos 43, 76-13-14 y 210 parte primera de la Carta, sin que para ello se precise de iniciativa gubernamental, pues las leyes en que se concreta la facultad impositiva, que es función propia de la rama legislativa del poder, según el artículo 79-1 de la Carta, pueden originarse en cualquiera de las cámaras y obedecer a la libre iniciativa de sus miembros, por lo cual, ha de concluirse que, por este aspecto, las citadas normas se ajustan al estatuto superior pues son desarrollo de las competencias constitucionales que esta entrega al legislador.

Precisado lo anterior corresponde examinar, si el supuesto normativo que ellas contemplan queda comprendido o no en el artículo 79-2 constitucional en cuanto este dispone que las leyes que ordenen transferencias de rentas nacionales solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno, interrogante que merece respuesta afirmativa, pues en todos los casos y sin distingo alguno, trátese de cesiones propias de rentas nacionales a entidades territoriales o de las que surgen del llamado “situado fiscal”, se exige este requisito sin mirar el momento en que tal transferencia se ordena, dado que cualquiera que él fuera, los fundamentos y justificaciones de tal condición serían los mismos. Por lo tanto, la frase “pero se cede en favor del municipio en el cual esté ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble” del inciso 1º del artículo 106 y la frase “pero se cede en favor del municipio en el cual se efectúe el respectivo recaudo”, del inciso 1º del artículo 112 serán declaradas inexequibles.

De otra parte, los demandantes señalan que los artículos sub examine desconocen el principio de igualdad ante la ley por cuanto hacen sujetos pasivos de los impuestos que crean, únicamente a los propietarios de predios ubicados en municipios con más de cien mil (100.000) habitantes.

Para desechar este cargo, basta con reiterar las consideraciones que sobre el correcto entendimiento del principio de igualdad se hicieron en relación con los artículos 43 y 51 acusados por el mismo motivo. Sea suficiente con indicar que según lo ha sostenido la corporación:

“La igualdad de los hombres no es absoluta, matemática. Se entiende en el sentido de que todos los hombres deben ser igualmente protegidos por la ley; que las cargas deben ser no aritméticamente iguales sino proporcionales; es preciso no olvidar jamás que queriendo realizar la igualdad matemática de los hombres, se corre fuerte riesgo de crear la desigualdad (Sent. mar. 23/73, M.P. Eustorgio Sarria)”.

Del artículo 112 además se alega que viola los artículos 43 y 76-13 pues al no definir la ley la clasificación de los estratos alto y medio alto a la cual alude la norma, la decisión acerca de quién paga impuesto y quién no, queda en manos de funcionarios administrativos.

A juicio de la Corte esta afirmación es también errada pues en el parágrafo del precepto acusado el legislador precisó los criterios que en la determinación de las escalas de estratificación socioeconómica habrán de tenerse en cuenta para según la clasificación elaborada por cada municipio con base en sus características físicas, su localización y las pautas metodológicas de estratificación empleadas por el DANE, establecer cuáles viviendas se ubican en los estratos alto y medio alto, sobre los cuales recae el impuesto.

— Artículos 106, inciso 1º; 107; 108 y 109 inciso 1º.

En relación con la contribución de desarrollo municipal también se alega que la regulación que de esta hacen los artículos 106 inciso 1º; 107; 108 y 109 inciso primero, vulnera los artículos 43 y 76-13 de la Carta dada su manifiesta imprecisión en establecer el hecho que la genera, lo cual equivale a dejar en manos de autoridades administrativas la tarea de determinar cuándo hay lugar al impuesto.

A juicio de la Corte, este cargo también habrá de desecharse pues de la sola lectura de los artículos 106 a 109 que los demandantes impugnan, se deduce que en ellos se determina en unívoca y precisa cuáles son los hechos generadores de la contribución que se cuestiona y cómo y cuándo esta se liquidará y en que oportunidad se cobrará

ART 115.—Se acusa esta norma de violar los artículos 76 y 79 de la Carta en cuanto confiere competencia a los concejos municipales y al del Distrito Especial de Bogotá para que determinen las exenciones que consideren pertinentes al impuesto de estratificación socioeconómica creado por el artículo 112, alegándose que dicha facultad es privativa del Congreso.

Ciertamente la disposición sub exámine contraría el artículo 79-2 superior pues al tenor de dicho precepto, únicamente el legislador está facultado para conceder, a iniciativa del gobierno, exenciones a impuestos nacionales, como lo es el de estratificación, socioeconómica, sin que le sea dable delegar dicha competencia en las corporaciones públicas de origen popular del orden municipal o distrital pues la Carta no lo autoriza para ello.

Es también inconstitucional la parte del precepto que faculta a las corporaciones edilicias municipales y del Distrito Especial de Bogotá para “... reglamentar y disponer la forma de recaudar el impuesto de estratificación socioeconómica”, pues como lo señalan los demandantes, tales competencias son del resorte exclusivo del Presidente de la República, a quien corresponde como suprema autoridad administrativa “ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes” (art. 120-3) y “cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos...” (art. 120-11).

Es pues inconstitucional el artículo 115 de la Ley 9ª de 1989 y así se declarará.

— Artículo 118. No advierte la Corte que este precepto viole, como se sostiene en la demanda, el artículo 183 del estatuto fundamental pues nada tiene que ver con rentas departamentales, de modo que no cabe afirmar que esté cambiando su destinación. Se observa que dicho tributo, creado por el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 “con el objeto de poder atender a los gastos que demande el funcionamiento de las oficinas seccionales y el levantamiento catastral y de la carta militar catastral y agrícola”, es distinto del previsto en favor de los departamentos por el artículo 166 del Decreto 1222 de 1986.

Por el contrario, en criterio de la Corte la norma que se examina, en cuanto respecto del gravamen que por ella se regula aclara la Ley 128 de 1941, encuentra su fundamento constitucional en el artículo 76-1 de la Constitución, el cual confiere al Congreso la atribución de interpretar las leyes preexistentes. No advirtiéndose violación al artículo 183 ni a ningún otro precepto de la Carta, corresponderá declararla ajustada al estatuto superior, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

— Artículo 109, incisos primero y tercero; 110 y 113.

Se aduce que los tributos creados mediante la Ley 9ª de 1989 constituyen aquellos puntos adicionales que hacían falta en el conjunto de la tributación existente sobre la propiedad urbana para convertir el sistema impositivo existente en medio confiscatorio de la misma pues las disposiciones que en este punto se examinan consagran pesadas cargas impositivas que, unidas a las ya existentes, colocan al propietario en la más absoluta desprotección frente a la voracidad fiscal, haciendo irrisorio el derecho de propiedad y aún indeseable la condición de dueño, por lo cual se aduce violación al artículo 34 del estatuto superior.

Ha advertido, la Corte en relación con las normas que establecen impuestos que “su fundamento constitucional, exento de consideraciones de conveniencia, solo cabe estimarlo al través de la Carta” por manera que “si a juicio de la ciudadanía o de algunos interesados, estas son injustas o excesivas, al Congreso y no a la Corte Suprema de Justicia, atañe decidir la cuestión” (Sent. de nov. 27/73, M.P. José Gabriel De La Vega).

Ahora bien, en relación con el artículo 34 de la Carta ha dicho la Corte:

“2. La confiscación a que se refiere el precepto constitucional, como se estimó desde sus orígenes, es el despojo sin compensación, que da por resultado la pérdida de los bienes confiscados sin resarcimiento alguno; y esto a beneficio del fisco, según lo expresa el vocablo.

...

En síntesis, la confiscación que la Constitución prohíbe es la apropiación oficial indebida, sin causa justa y procedimiento legal, por vía de simple aprehensión, del patrimonio de una persona” (Sent. de jun. 16/76, M.P. Eustorgio Sarria).

De acuerdo a lo anterior se concluye que estimar, como lo hacen los actores, que los impuestos establecidos en la Ley 9ª de 1989, adicionados a los ya existentes que gravan la propiedad urbana, equivalen a una confiscación, es darle a esta un sentido jurídico y económico que no tiene, y que obviamente dejaría sin piso constitucional el sistema impositivo nacional, pues de aceptarse el razonamiento que motiva a los demandantes, habría que concluir que todos los impuestos serían confiscatorios.

Tampoco advierte la Corte violación de los artículos 77, 92, ni de ningún otro de la Carta Política en lo que a la unidad de materia se refiere, pues de la destinación que se da a las sumas recaudadas por concepto de cada uno de los impuestos creados por la Ley 9ª de 1989, se deduce en forma clara la relación que los gravámenes guardan con las materias reguladas en dicha ley, a punto tal que bien puede afirmarse que aquellos son los instrumentos de financiación de las actividades que constituyen los objetivos de esta y que se trata de asuntos afines por naturaleza que ordenados en una misma dirección de tratamiento del tema urbano, se encaminan a una finalidad común.

En efecto, el IVA al cemento de que trata el artículo 97, se destina a programas de inversión o financiación de vivienda de interés social que adelante el ICT, o a la ampliación y mejoramiento de redes de servicios de acueducto y alcantarillado (art. 98 ibíd.).

A su turno, el producto de la contribución de desarrollo municipal establecida en el artículo 106, se utiliza en la compra de predios o inmuebles o financiación necesaria para la ejecución de planes y programas municipales de vivienda de interés social; ejecución de obras de desarrollo municipal, adecuación de asentamientos urbanos subnormales, parques y áreas recreativas y expansión de los servicios públicos y sociales municipales o suscripción de bonos o títulos emitidos para la financiación municipal de vivienda (art. 111).

Y a su turno, el 50% del producto del impuesto de estratificación socioeconómica se destina a la financiación de un fondo de habilitación de vivienda de estrato bajo que carezcan de servicios de acueducto y alcantarillado y el 50% restante a la adquisición de tierras con destino a la construcción de viviendas de interés social (art. 114).

Con base en la consideración precedente la Corte desecha el argumento de los demandantes y reitera que el tema tributario es parte lógica e inseparable de la materia regulada en la Ley 9ª de 1989.

ART. 123.—Se acusa el artículo 123, incisos primero y tercero de violar el precepto 120-14 de la Constitución Política, aduciéndose que esta disposición plasma una indebida interferencia congresional en las actividades de personas que tienen por objeto el manejo, la inversión o el aprovechamiento de fondos provenientes del ahorro privado, cuya intervención es del resorte exclusivo del Presidente de la República.

No encuentra la Corte asidero o justificación para dicho cargo, pues el artículo 123 nada tiene que ver con la actividad de captación del ahorro y de intermediación financiera que constituye el ámbito propio de la intervención presidencial prevista en el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta.

En efecto, el inciso primero de la norma que se cuestiona se limita a facultar a los municipios para pignorar las apropiaciones destinadas a la construcción de vivienda popular obrera de que tratan las disposiciones que allí se mencionan, con el objeto de garantizar el pago de las obligaciones que contraigan o les sean descontadas por el Banco Central Hipotecario, el fondo financiero de desarrollo urbano o el Instituto de Crédito Territorial.

Por su parte el inciso tercero se contrae a señalar que en los programas de inversión que con recursos del fondo obrero se adelanten con el Banco Central Hipotecario o el Instituto de Crédito Territorial, regirán las condiciones financieras previstas en la Ley 9ª de 1989 para la vivienda de interés social.

Reitera la Corte que el señalamiento por vía general del sistema de financiación de vivienda de interés social es desarrollo de las competencias constitucionales que la Carta entrega al legislador, y que dicha regulación no limita al ejecutivo en su competencia interventora, pues:

“Una es la función reguladora, de carácter general, que se ejerce a través de las leyes conforme a la cláusula general de competencia contenida en el artículo 76 de la Constitución Nacional y mediante resoluciones de la Junta Monetaria a la cual se le dio tal atribución por ley del Congreso Nacional (la número 21 de 1963, art. 5º); otra es la función interventora de carácter individual y concreto, que corresponde al Presidente de la República, conforme al artículo 120-14 de la Constitución Nacional (Sent. 59 de sep. 21/89, proceso 1904, M.P. Hernando Gómez Otálora)”.

Por lo expuesto, la corporación estima que la norma acusada (art. 123, incs. 1º y 3º) se ajusta en todo a las previsiones del ordenamiento superior.

VIII. Decisión

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia —Sala Plena—, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto de la señora Viceprocuradora General de la Nación,

Resuelve:

1. Estese a lo resuelto por la Corte en los fallos que a continuación se discriminan, proferidos en relación con las disposiciones de la Ley 9ª de 1989 que al citarlos se relacionan:

1.1. Sentencia 57 de 14 de septiembre de 1989, proceso 1920, en cuanto a los artículos 18, incisos 1º, 2º, y 3º; 21, inciso último; 22, inciso segundo y 27, inciso último.

1.2. Sentencia 56 de septiembre 14 de 1989, proceso 1903, en relación con los artículos 22, inciso 2º; 29; 30 y 79 a 94.

1.3. Sentencia 59 de 21 de septiembre de 1989, proceso 1904 en lo tocante a los artículos 44, inciso 4º; 95; 96; 119, inciso 2º; 120 y 122.

1.4. Sentencia 66 de 28 de septiembre de 1989, proceso 1929, en lo que respecta a la parte del artículo 11 que reza:

“La Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán ... o decretar, la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la presente ley. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatuto para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de la presente ley, también podrán ... o decretar la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos, para el cumplimiento de dichas actividades.

Para los efectos de la presente ley, son entidades públicas las enumeradas en el inciso anterior”.

1.5. Sentencia 3 de enero 25 de 1990 proceso 1940 en lo referente al artículo 23, inciso segundo.

1.6. Sentencia 90 de octubre 19 de 1989, proceso 1931, en cuanto a los incisos 1º y 3º del artículo 119 y el artículo 121.

2. Inhibirse para pronunciarse sobre las siguientes disposiciones de la Ley 9ª de 1989, por ineptitud sustancial de la demanda:

2.1. Artículo 16, inciso 1º

2.2. Artículo 17

2.3. Artículo 19

2.4. Artículo 20

2.5. Artículo 23, inciso primero.

2.6. Artículo 27, incisos primero y segundo.

2.7. Parágrafo del artículo 51.

2.8. Artículo 52, incisos cuarto y quinto

2.9. Artículo 98, inciso primero

2.10. Artículo 100

2.11. Artículo 101

2.12. Artículo 105

2.13. Artículo 109, inciso segundo y parágrafos 1º, 2º y 3º

2.14. Artículo 111

2.15. Artículo 112 parágrafo

2.16. Artículo 114

2.17. Artículo 123, incisos 2º, 4º y 5º

3. Son exequibles los siguientes preceptos de la Ley 9ª de 1989:

3.1. Artículo 13 y 14

3.2. Artículo 15 incisos 1º, 2º y 3º

3.3. El encabezamiento del artículo 21 que dice: “corresponderá al representante legal de la entidad adquirente expedir resolución motivada en la cual se ordene la expropiación”, así como la parte final del inciso primero que dice: “Cuando la expropiación sea ordenada por una entidad territorial o una área metropolitana, no se requerirá la expedición de una ordenanza o acuerdo”.

3.4. El inciso primero del artículo 22 en la frase que dice: “... la entidad expropiante hubiere expedido la resolución ...”.

3.5. La frase del artículo 24 que dice: “... que ordenare su expropiación ...”.

3.6. El encabezamiento del artículo 43 que dice: “En los proyectos de renovación urbana el arrendatario se tendrá como poseedor cuando el propietario del inmueble lo haya abandonado”, además el inciso tercero.

3.7. Artículo 51, incisos primero y segundo.

3.8. Artículo 52, incisos primero, segundo y tercero.

3.9. Artículo 53, inciso segundo

3.10. El inciso segundo del artículo 98 en la parte que dice: “A partir de la vigencia de la presente ley y durante los 5 años siguientes”. Así como la parte final del inicio segundo que dice: “Deberá incorporarse en el presupuesto nacional una suma igual al 100% de lo que se estime se recaudará en el año fiscal por concepto de este impuesto. Esta suma será trasladada al Instituto de Crédito Territorial, para programas de inversión o financiación de vivienda de interés social en los términos y condiciones establecidos en la presente ley”.

3.11. Artículo 106 inciso 1º en la parte que dice: “establécese la contribución de desarrollo municipal a cargo de los propietarios o poseedores de aquellos predios o inmuebles urbanos o suburbanos, cuyo terreno adquiera una plusvalía como consecuencia del esfuerzo social o estatal. Dicha contribución tiene carácter nacional”. Así como el inciso 2º.

3.12. Artículo 99

3.13. Artículo 102

3.14. Artículo 107

3.15. Artículo 108

3.16. Artículo 109 incisos primero y tercero; 110 y 113.

3.17. Artículo 112 primera parte del inciso primero que dice: “créase el impuesto de estratificación socioeconómica a cargo de los propietarios y poseedores de las viviendas clasificadas en los estratos alto y medio alto en todos los municipios de más de 100.000 habitantes. Dicho impuesto es de carácter nacional”.

3.18. Artículo 118

3.19. Artículo 123 incisos primero, y tercero

4. Son inexequibles las siguientes disposiciones de la Ley 9ª de 1989:

4.1. Artículo 15, inciso 4º

4.2. Artículo 16, inciso 2º.

4.3. Parte final del inciso primero del artículo 43, que dice: “se entenderá abandonado el inmueble cuando el propietario haya dejado de cobrar el canon de arrendamiento por la vía judicial durante dos o más años contados desde la fecha de pago del último canon”; e inciso segundo.

4.4. Artículo 51, inciso tercero.

4.5. Del inciso segundo, del artículo 98 las partes que dicen: “prorrogables 5 años más a juicio del Gobierno Nacional”. Así como la parte final del inciso segundo, que dice: “si al cabo de los 5 años no se decidiere prorrogar la transferencia del ICT, se deberá trasladar la totalidad del recaudo a los municipios de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley 12 de 1986” y el parágrafo.

4.6. La parte del inciso primero del artículo 106, que dice: “Pero se cede en favor del municipio en el cual esté ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble” y el parágrafo.

4.7. Parte final del inciso primero, del artículo 112, que dice: “Pero se cede en favor del municipio en el cual se efectúe el respectivo recaudo”.

4.8. Artículo 115.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Manuel Enrique Daza Álvarez, Jairo Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, con salvamento de voto; Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Édgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán, secretaria.

SALVAMENTO DE VOTO

Referencia: Expediente 1916. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11, parcialmente: 13 a 23; 24, parcialmente; 27, último inciso; 29; 30, inciso 1º; 43; 44, inciso 4º; 51; 52, incisos 1º, 2º y 3º; 53, inciso 2º; 79 a 102; 105 a 115 y 118 a 123 de la Ley 9ª de 11 de enero de 1989, “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

Discrepo de la declaratoria de exequibilidad de los artículos 99 y 102 de la Ley 9ª de 1989 “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de inmuebles y se dictan otras disposiciones” (llamada “Ley de reforma urbana”) por las razones que respetuosamente me permito exponer, no sin antes advertir que ellas difieren de las expuestas respecto a los artículos 29 y 30 de la misma ley, en el salvamento de voto que, en compañía de distinguidos colegas, suscribí respecto de la sentencia recaída en el proceso 1903, cuya ponencia también tuve el honor de preparar, al igual que la del proceso 1916 a que se refiere el presente salvamento. En efecto: Los razonamientos relativos a los artículos 29 y 30 giran en torno a que no prevén una indemnización previa, en tanto que los aquí contenidos se basan en que la entrega de “pagarés de reforma urbana” autorizada en el artículo 99 para las entidades públicas expropiantes y las características de dichos pagarés, señaladas en el artículo 102 no constituye indemnización.

Los argumentos son los siguientes:

Contempla nuestra Carta Fundamental tres clases de expropiación:

1. La que pudiéramos llamar ordinaria o normal, prevista en el inciso tercero del artículo 30 de la Carta, que supone 3 requisitos: a) Motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador; b) Sentencia judicial previa y c) Indemnización previa.

2. Expropiación sin indemnización por razones de equidad determinadas por el legislador mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara (art. 30, inc. último de la C.N.).

3. Expropiación sanción. En caso de guerra y solo para atender al restablecimiento del orden público “la necesidad de una expropiación podrá ser decretada por autoridades que no pertenezcan al orden judicial y no ser previa la indemnización”. En este caso la propiedad inmueble solo podrá ser temporalmente ocupada ya para entender a las necesidades de la guerra, ya para destinar a ella sus productos, como pena pecuniaria impuesta a sus dueños conforme a las leyes (art. 33 de la C.N).

En el caso presente la expropiación consagrada es la normal u ordinaria, a saber, la prevista en el numeral 1º precedente.

En efecto: La expropiación a que se refieren los artículos 99 y 102 no corresponde a la mencionada en el numeral 2º pues dichos artículos prevén una forma de indemnización, en tanto que esa clase de expropiación excluye la indemnización, conforme al artículo 30, cuyo último inciso a ella referente habla de que el legislador con un voto calificado podrá determinar “los casos en que no haya lugar a indemnización”. Tampoco es la del artículo 33, puesto que no se trata de una ocupación transitoria sino de la pérdida del derecho de dominio por parte del propietario.

Tres son los requisitos que se exigen para que pueda operar la expropiación ordinaria de un bien (30-3): 1º. Una ley que defina el motivo de la expropiación como de utilidad pública o interés social; 2º. Una sentencia judicial que la disponga, y 3º. Indemnización previa.

Pese a las características de los “pagarés de reforma urbana”, especialmente la exención de impuestos sobre la renta y complementarios, así como el sistema de redención de dichos pagarés, la indemnización mediante ellos resulta menos benéfica para el expropiado que sí se pagará en efectivo, como puede apreciarse en el siguiente cuadro que compara las formas de indemnización:

 Pagarés R.U.Efectivo
Tasa interna de retorno19.9%26.8%
Interés mensual1.53%2%
Valor presente—14.98%0

Los cálculos se basan en los siguientes supuestos: a) Una tasa promedio de tributación del 2% mensual, dada la imposibilidad de conocer la tasa marginal de tributación de cada dueño y la impractibilidad de reducir a una sola la del universo de los potenciales expropiados; b) Una tasa de interés promedio del 2.5% mensual (antes de impuestos) que el afectado podría obtener en otros papeles de renta fija; p.e., CDTs y, c) Un incremento del 25% anual en el índice promedio de precios al consumidor, empleados y obreros.

Del referido cuadro se deduce que el pago de la indemnización en “pagarés de reforma urbana” no resarce el daño sufrido por la expropiación pues aún computando la exención de impuestos y teniendo en cuenta la amortización gradual, en el supuesto de que el beneficiario de los pagarés invierta el dinero producto de ella en CDTs que son de bajo rendimiento, tendrá una pérdida representada por la menor tasa interna de retorno.

Otra forma de ver el problema consiste en que los pagarés tienen un valor presente negativo (—14.98) o sea una pérdida de esa magnitud frente a la inversión que habría podido hacer en CDTs si hubiera recibido la indemnización en efectivo, lo cual reduciría al 85.2% la cotización en el mercado de los “pagarés de reforma urbana”, ella podría ser considerablemente inferior si se tienen en cuenta dos factores negativos adicionales: En primer término, que por carecer los pagarés de la garantía de la Nación podrían tener poca aceptación en el mercado. Por ejemplo, cabe legítimamente preguntar por la aceptación de pagarés del ICT y de los municipios pequeños y medianos. Así las cosas, el expropiado que recibe “pagarés de reforma urbana” queda colocado ante dos alternativas perjudiciales para él: mantenerlos aunque su tasa interna de retorno sea muy inferior (19.9%) frente a la de otros documentos de deuda como los CDTs (26.8%) o negociarlos en el mercado con una pérdida cercana al 15%. En ninguno de los casos el pago en “pagarés de reforma urbana” deja indemne, es decir, sin daño, al sujeto pasivo de la expropiación; por ello los artículos 99 y 102 de la Ley 9ª de 1989 son contrarios al artículo 30, inciso 3º de la Constitución Nacional que requiere para la expropiación que haya indemnización previa pues estructuran un mecanismo que excluye la “indemnización”, es decir, que no deja al expropiado libre o exento de daño, en lo cual ella consiste.

Fecha ut supra.

Hernando Gómez Otálora.

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