Sentencia 5003-02 de noviembre 17 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

PRESTACIONES SOCIALES DE SERVIDORES PÚBLICOS DEL NIVEL TERRITORIAL

Nivelación con el régimen de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional

EXTRACTOS: «1. El ciudadano José Gregorio Hernández Galindo, en ejercicio de la acción pública de nulidad solicita que se declare nulo por inconstitucional la totalidad del Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, expedido por el Presidente de la República, por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.

2. El decreto acusado es del siguiente tenor:

“DECRETO NÚMERO 1919 DE 2002

(Agosto 27)

Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial de las que le confiere el artículo 150 numeral 19, literales e y f de la Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992,

CONSIDERANDO:

Que con anterioridad a la Constitución Política de 1991 la facultad para fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos del nivel territorial estaba atribuida, por disposiciones constitucionales, al Congreso de la República sin que existiera norma que radicara la competencia para el establecimiento de este régimen en las autoridades territoriales;

Que como consecuencia de lo anterior, las prestaciones sociales aplicables a los empleados públicos del nivel departamental, distrital y municipal debían ser las establecidas por el legislador.

Que la Constitución Política de 1991, en el artículo 150, numeral 19, literales e y f faculta al gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional e los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, de conformidad con los objetivos y criterios señalados en la ley;

Que en desarrollo de la anterior disposición constitucional el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, señalando las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de los niveles departamental, distrital y municipal y de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, consagrando en el artículo 12 que no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad,

DECRETA:

ART. 1º—A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.

ART. 2º—A las personas vinculadas a las Empresas Sociales del Estado se les continuará aplicando el régimen de prestaciones sociales de la rama ejecutiva del Orden Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993.

ART. 3º—Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000.

ART. 4º—El régimen de prestaciones sociales mínimas aplicable a los trabajadores oficiales vinculados a las entidades de que trata este decreto será, igualmente, el consagrado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del Orden Nacional.

ART. 5º—Los derechos adquiridos, considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que para efectos del presente decreto se entienden como aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, no podrán ser afectados.

PAR.—En concordancia con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, todo régimen de prestaciones sociales que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en el presente decreto carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos.

ART. 6º—Este decreto rige a partir del 1º de septiembre de 2002 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los decretos 1054 de 1938, 484 y 2939 de 1944, 1133 y 1808 de 1994.

Publíquese y cúmplase...”.

3. El demandante, con apoyo en variada jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema, sostiene que la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, corresponden a una función estatal en la que inciden tanto las directrices del Congreso como las determinaciones concretas del ejecutivo en cabeza del Presidente de la República, este último mediante actos claramente delimitados por el legislativo y estrictamente sujetos a las prescripciones que él haya señalado. Que por ello es violatorio de la Constitución el acto acusado, en cuanto el ejecutivo dispuso legislar y no simplemente reglamentar, trasladando en bloque la legislación laboral de los servidores públicos de la rama ejecutiva nacional a los territoriales, con quebranto del artículo 53 de la Constitución Política que de por sí exige una ley estatutaria, incurriendo por este hecho en incompetencia, desbordar la órbita de sus propias facultades.

Agrega que se desconoció de igual manera, con la expedición del decreto acusado, el respeto a los derechos adquiridos, al definirlos y limitarlos arbitrariamente en el artículo 5º, con desconocimiento de las previsiones que sobre el particular consagraban los decretos 1133 y 1808 de 1994, pues lo que en la ley marco se concibió como un límite infranqueable para el gobierno, fue moldeado por este a su amaño, con la finalidad contraria a la buscada por el legislador. Que infringió también el gobierno la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales, en cuanto, al excluir de la definición de derechos adquiridos aquellos que lo son con arreglo a normas precedentes pero que no han sido causados en concreto o ingresados al patrimonio del servidor, indudablemente desmejora y anula prestaciones que ya se entendían incorporadas al conjunto de las que podían disfrutar y reclamar los servidores afectados por el acto acusado.

Dice que se conculcó el principio de concertación, pues ningún proceso fue adelantado con tal fin; y que se violó el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

..................

Consideraciones

Conforme a los argumentos planteados en la demanda, el problema jurídico a resolver se contrae a determinar si hubo exceso de facultades por parte del Gobierno Nacional al fijar, mediante el decreto acusado, el régimen prestacional para los servidores públicos del nivel territorial, por haberlos sometido al mismo régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, con lo cual se desconoció el principio fundamental de los derechos adquiridos y se ocasionó una desmejora en las prestaciones sociales de aquellos.

Para examinar la legalidad de la norma acusada frente a las censuras que le endilga el actor, es necesario que la Sala haga las siguientes precisiones:

La Carta Política de 1991 en el artículo 150 numeral 19 le asignó al Congreso de la República la facultad para fijar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno, entre otros efectos, para señalar el régimen salarial y prestacional de los “empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública” y “regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales”.

En ejercicio de su competencia, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, cuyo artículo 12 dispuso:

“El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”.

El anterior precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, “siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales:

Respecto de la facultad del gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores del orden territorial, dijo la Corte en la citada sentencia:

“No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos ... no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales ... Del artículo 150-19 de la Constitución Política se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegada las corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia ...

La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de tus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”.

La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos...” (se destaca).

La Sala observa que el decreto acusado establece en el artículo 1º que a partir de su vigencia, todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva, de todos los niveles —departamental, municipal, distrital— gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional; por lo que ninguna censura puede hacerse a tales previsiones, pues del análisis que hizo otrora la Corte, las facultades del Gobierno Nacional para señalar el régimen prestacional y salarial de los servidores públicos del orden territorial, encuentran pleno respaldo constitucional, sin que por ello se estime que la potestad que le fue atribuida a las entidades territoriales para determinar el régimen salarial, a través de sus órganos competentes, se vean limitadas en su autonomía o se tornen inocuas.

Las consideraciones de la Corte Constitucional son suficientes para desechar la censura por exceso en las facultades del gobierno, por cuanto el decreto demandado fue proferido por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades legales, las cuales están acordes con el orden constitucional.

En el mismo sentido la alegada fijación de “un régimen de prestaciones trasladado” que corresponde a la fijación en el sector territorial el régimen del orden nacional, como técnica regulativa no comporta un desbordamiento, pues se trata de un aspecto formal pues lo sustancial es que lo establezca respetando el marco regulatorio de la Ley 4ª de 1992, conforme ya se expresó.

Con respecto a la violación del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, norma que establece:

“ART. 5º—Los derechos adquiridos, considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que para efectos del presente decreto se entienden como aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, no podrán ser afectados.

PAR.—En concordancia con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, todo régimen de prestaciones sociales que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en el presente decreto carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos”.

Del texto de la norma la Sala deduce que la definición de derecho adquirido está dirigida exclusivamente a producir efectos dentro del régimen que regula, y como tal no constituye un límite o un nuevo marco de la Ley 4ª, de 1992, no se trata de una regulación general que limite, restrinja o reduzca el campo de acción del ejecutivo en materia de la regulación allí autorizada. Así entendida la regulación es evidente que no existe desbordamiento del ejecutivo, porque el gobierno puede fijar los alcances del régimen que regula y su aplicación.

Ahora bien, respecto de la competencia del gobierno para la expedición del acto acusado y el desconocimiento de los derechos adquiridos, ya esta Sala, al examinar la demanda de nulidad contra las expresiones “vinculados” del artículo 1º y “1133 y 1808 de 1994” del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002, denegó las pretensiones con fundamento en los siguientes razonamientos (*) :

...................

El pronunciamiento anterior, releva a la Sala de una nueva decisión sobre el decreto acusado, en lo que se refiere a la supuesta vulneración de los derechos adquiridos en relación con regímenes anteriores de rangos diferentes al legal, los que, se indicó en la sentencia transcrita, carecen de soporte jurídico.

En lo que se refiere a la falta de concertación para la fijación del régimen salarial y prestacional, cabe señalar que este requisito no está expresamente consagrado en la ley marco de manera que el gobierno para expedir el decreto acusado no debía, necesariamente, promover la citada concertación pues esta es una potestad del gobierno no una obligación, porque como ya se dijo no existe norma positiva que así lo señale.

En conclusión, como ya en la sentencia trascrita la Sala decidió la solicitud de nulidad de las expresiones “vinculados” del artículo 1º y “1133 y 1808 de 1994”, del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002, denegando las pretensiones de la demanda, se dispondrá estarse a lo resuelto en la citada sentencia respecto de tales expresiones, y como los razonamientos que fueron sustento de la medida allí adoptada, son también válidos en este caso para despachar desfavorablemente las súplicas, se denegará la pretensión de nulidad de las demás disposiciones del decreto acusado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. Estése a lo resuelto en sentencia del 19 de mayo de 2005 proferida dentro del expediente 4396-02, que denegó la nulidad de las expresiones “vinculados” del artículo 1º y “1133 y 1808 de 1994” del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002.

2. DENIÉGANSE las pretensiones de nulidad de las demás disposiciones del decreto acusado. Archívese el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

(Sentencia de 17 de noviembre de 2005. Expediente 5003-02. Consejero Ponente: Dr. Jaime Moreno García).

NOTA: La anterior sentencia fue divulgada por la Secretaría de la Sala a finales del mes de junio de 2006 (N. del D.).

(*) Véanse los extractos de la sentencia de 19 de mayo de 2005 en J. y D. Nº 405, pág. 1265 a 1269 (N. del D.).

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