Sentencia 5015 de octubre 8 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ESTATUTO DE INVERSIONES INTERNACIONALES

LA REGULACIÓN DICTADA POR EL CONPES ES INAPLICABLE

EXTRACTOS: «1. El Tribunal de primera instancia y el señor procurador primero delegado ante esta corporación coinciden en señalar que, en virtud de haberse producido el decaimiento de las resoluciones 51 de 1991, 59 de 1992 y 60 de 1993 no eran aplicables, pues habiendo sido expedidas con base en el artículo 3º de la Ley 9ª de 1991, tal disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia del 13 de octubre de 1993(*).

(*) Véase J. y D., Nº 264, pág. 1320 (N. del D.).

Por su parte, la apoderada de la entidad recurrente considera que dichas resoluciones, expedidas por el Conpes, no sólo estaban vigentes al momento de proferirse los actos administrativos contentivos de la citada sanción, sino que aún se encuentran vigentes por no haber sido declaradas nulas.

Para la Sala, la cuestión más que un asunto de pérdida de eficacia de tales administrativos reviste una trascendencia mayor en cuanto involucra la primacía de la Constitución, como suprema garantía de la adecuación de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, y genuina aplicación del principio de legalidad.

En efecto:

a) Según la Constitución Política, al Congreso le corresponde hacer las leyes y por medio de ellas ejercer, entre otras, la función de “19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales deben sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

...b) Regular el comercio exterior y exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República” (art. 150). Esta misma función la tenía el Congreso, libremente, consagrada en el artículo 76, numeral 22, de la Constitución de 1886.

b)(sic) Al Presidente de la República, a su turno, le corresponde actualmente “regular el comercio exterior” (C.P., art. 189, num. 25). Antes tenía la misma función, incluida la de “regular el cambio internacional” (120, num. 22 Constitución de 1886).

c) La Junta Directiva del Banco de la República, conforme a la Constitución, es “la máxima autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley” (art. 372 ib.).

De la interpretación armónica de los preceptos constitucionales mencionados, emerge con nitidez que el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, carecía de competencia para expedir las resoluciones que sirven de fundamento a los actos acusados, esto es, para dictar regulaciones en materia de cambios internacionales, dado, que la potestad reglamentaria especial otorgada por la Constitución al Presidente de la República en las materias a las que se refieren tanto el artículo 189, numeral 25 de la actual Constitución, como el artículo 120, numeral 22 de la de 1886, no puede ser compartida con entidad otra alguna, salvo la concordancia funcional con la Junta Directiva del Banco de la República, como autoridad “cambiaría”.

Así lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C- 455 de 13 de octubre de 1993, cuando para declarar la inexequibilidad de los artículos 1º y 3º de la Ley 9ª de 1991, consideró que una vez entrada en vigencia la Constitución de 1991, la competencia en materia de régimen de cambio internacional se encuentra radicada en la Junta Directiva del Banco de la República, de acuerdo con lo establecido en los artículos 150, numerales 19, literal b y 22 y 371 y 372, competencia que se encuentra sometida tanto al marco general de la Constitución, al igual que a lo dispuesto por la ley que establece el marco de las normas generales que señalan los objetivos y criterios propios de esta especial categoría de ley; y cuyo ejercicio no puede ser trasladado a organismos o entidades en las que se desvirtúe la responsabilidad política y administrativa del gobierno, como es el caso del Conpes.

De este modo, aun prescindiendo de la inexequibilidad de los artículos 1º y 3º de la Ley 9ª de 1991, en cuanto atribuían el ejercicio de la regulación en materia de cambios internacionales al Gobierno Nacional, “directamente y por conducto de los organismos que esta ley contempla” y conferían al Conpes las funciones de regulación previstas en el artículo 15 de dicha ley, las resoluciones 51 de 1991 y 60 de 1993, devinieron incompatibles con la Constitución.

Más aún. Por medio del artículo 4º de la Ley 31 de 29 de diciembre de 1992, se señalaron las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, con lo cual se ratificó la carencia de competencia del Conpes como organismos regulador en materia de cambios internacionales.

De ahí surge que, que si bien es cierto que las resoluciones 51 de 1991 y 60 de 1993, que sirven de sustento a la sanción impuesta mediante los actos acusados, proferidas por el Conpes, no han sido declaradas nulas, también lo es que, como se ha analizado, son inaplicables por ser incompatibles con la Constitución.

Esa inaplicabilidad es simple aplicación del precepto constitucional, según el cual, la Constitución es norma de normas y que, en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, como sucede con las resoluciones mencionadas, se aplicarán las disposiciones constitucionales (C.P., art. 4º). No es óbice a esta inaplicabilidad la circunstancia de que la ley marco a la cual debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales hubiese sido expedida con anterioridad a la entrada en vigencia de la actual Constitución, pues como se ha señalado, conforme a los artículos 150, numeral 19, literal b, 171 y 172 de la Constitución, corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República señalar el régimen de cambios internacionales y, en esas condiciones, aunque la nueva Constitución no deroga per se las leyes dictadas con anterioridad a su vigencia, cuando exista incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal preferirá aquella (L. 57/887, art. 5º).

2. La sanción impuesta a la actora lo fue por no haber dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3º de la Resolución 60 de 1993, expedida por el Conpes, cuyo texto es como sigue:

“ART. 3º—Obligaciones del inversionista colombiano: El titular de una inversión colombiana en el exterior debe cumplir con las siguiente, obligaciones:

a) Registrar la inversión ante el Banco de la República dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en que se haya realizado la inversión...”.

Como quiera que la norma transcrita tuvo como fundamento la Ley 9ª de 1991, cuyos artículos 1º y 3º en lo relativo a la función del Conpes de regular los cambios internacionales, la Sala debe concluir con que las resoluciones acusadas se encuentran viciadas de nulidad, al haber impuesto a la sociedad actora la sanción en ellas contenida por unos hechos ocurridos los días 3, 17 y 22 de diciembre de 1993, con base en una disposición respecto de la cual, primero, quien la expidió carecía de competencia a partir de la Constitución de 1991; y, segundo, su fundamento normativo había sido declarado inexequible».

(Sentencia de octubre 8 de 1998. Expediente 5015. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

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