Sentencia 5021 de enero 27 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

FACULTAD IMPOSITIVA DEL CONCEJO DE BOGOTÁ

ESTA LIMITADA POR LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY

EXTRACTOS: «Ante esta jurisdicción se demanda la nulidad parcial del numeral 3° del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, en los vocablos subrayados, así:

“ART. 12.—Atribuciones. Corresponde al concejo distrital, de conformidad con la Constitución y la ley: (...)

3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos”.

Para decidir, estima la Sala pertinente precisar antes algunos de los alcances de artículo 41 transitorio de la Constitución, así como la naturaleza de las facultades de que fue investido el gobierno para expedir el Decreto 1421 de julio de 1993, “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, del cual forma parte la disposición acusada.

Fue voluntad del Constituyente de 1991 organizar a la ciudad de Bogotá, que ostentaba la categoría de distrito especial, como distrito capital; y acorde con tal status, dotarla de un régimen excepcional y propio que la diferenciara del tratamiento normativo dado a los demás municipios del país.

Se quiso entonces, proveer al distrito capital de herramientas e instrumentos jurídicos suficientes y acordes con su importancia y condición, a fin de adecuarlo a los requerimientos básicos de su desarrollo, y que siendo la capital objeto de normas especiales, su régimen fuera consagrado en un cuerpo normativo con la categoría, permanencia e imperatividad de la ley.

Los artículos 322, 323 y 324 de la Carta, entre otros, hacen relación al régimen especial de Santafé de Bogotá, a su condición de distrito capital, determinando que el mismo contendrá los aspectos político, fiscal y administrativo de la entidad territorial. Así en el inciso 2° del ar-tículo 322, se precisó que:

“Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios” (subraya la Sala).

Ilustrativo resulta transcribir algunos de los motivos que fundamentaron la ponencia para primer debate en plenaria, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, y que se hallan consignados en la Gaceta Constitucional N° 80, fechada el 23 de mayo de 1991, así:

“Prácticamente desde la colonia, Bogotá ha sido el epicentro de la vida nacional. Esta situación —conservada a lo largo de su historia—, se refleja también en su condición jurídica. Por eso siempre se dictaron leyes a su favor, que le otorgaron un status particular y que le confirieron atribuciones especiales a sus autoridades —concejo y alcalde—. Por ello, la ciudad se gobernó así fuera parcialmente por normas aplicables únicamente a ella, diferentes a las que regía para las demás ciudades y municipios. Claro que por poco tiempo, pues cuando dichas leyes mostraban su eficiencia, aparecía una nueva que extendía su vigencia a todos los municipios, o por lo menos a determinada categoría de localidades. Empero, no duraba mucho tal uniformidad, pues en poco tiempo volvía a dictarse una ley especial para la capital de la República, que luego se aplicaría para los demás municipios del país. Ocurrió, entre otras, con las Leyes 97 de 1913, 72 de 1926, 94 de 1931, 32 de 1933, 195 de 1936, 19 de 1937 y 19 de 1943, que le dieron a Bogotá y a otras capitales un régimen especial en el campo administrativo y fiscal, y que luego extendieron su vigencia a todo el territorio de la República (Leyes 84 de 1915 y 89 de 1936).

De tal modo, Bogotá “jalonaba” la legislación municipal, hacía las veces de ciudad-pionera para los efectos señalados, iba adelante en el proceso de actualización y modernización de su régimen jurídico administrativo. Es un hecho que conviene destacar porque, décadas después, se invirtió la situación en perjuicio de la ciudad que, aunque tiene por norma superior el carácter de distrito especial, su régimen constitucional y legal no es tan avanzado y moderno como el que rige para las demás ciudades y municipios del país. En vez de adelantarse a entidades territoriales comparables a ella, desde algún punto de vista se quedó atrás, se rezagó. Ahora las “novedades” en materia de gobierno y administración locales se aplican primero fuera de Bogotá y luego —varios años después— se “trasplantan” a la capital.

Así sucede por las limitaciones y complicaciones que creó la reforma constitucional de 1945 al ordenar la organización de Bogotá como distrito especial, “sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley”. Este texto —verdadero galimatías legal—, nunca pudo ser desarrollado por el Congreso ni logró poner de acuerdo a quienes debían interpretarlo y aplicarlo (tribunales, universidades, gobiernos nacionales y dis-trital). Se enredó a tal punto la exégesis de la norma que la ciudad quedó condenada a verdadero limbo jurídico, como acertadamente afirman quienes han analizado con algún detenimiento el viacrucis institucional que históricamente ha padecido Bogotá.

La figura del distrito especial se agotó. Produjo resultados que desafortunadamente no son los mejores. La ciudad crece como un volcán en erupción. Está invadiendo literalmente a la Sabana de Bogotá. No ha podido ordenar sus relaciones con las entidades vecinas; los instrumentos de que dispone para resolver los problemas a su cargo son insuficientes. Sus habitantes no participan efectivamente en el manejo de los asuntos de carácter distrital.

El texto que se presenta a la consideración de la Asamblea Nacional Constituyente, por el contrario, intenta superar todos estos inconvenientes”.

De esta forma destaca la Sala que el régimen político, administrativo y fiscal del distrito capital, es el que para la ciudad establecen la propia Constitución, las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten y supletivamente, el ordenamiento común vigente para los demás municipios, tal como lo interpretó y consignó el mismo Decreto 1421 de 1993 en cuyo artículo 2º, dispuso:

“Régimen aplicable. El distrito capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios”.

Por otra parte, y en previsión de posibles demoras por parte del Congreso en la expedición de las leyes especiales previstas, el constituyente de 1991, en el artículo transitorio 41, estableció que:

“Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes”.

Mediante la disposición transcrita, se previó que si dentro del lapso allí dispuesto, el Congreso no ejercía su función de dictar la respectiva ley, el gobierno expediría las “normas correspondientes”, vale decir, las que debería haber dictado el Congreso. Así el constituyente otorgó facultades legislativas especiales al gobierno, para que en sustitución del Congreso, lo reemplazara en la expedición de las normas contentivas del régimen especial.

De modo que en obedecimiento a lo dispuesto en el artículo transitorio 41, fue expedido el Decreto 1421 de 1993, que es un cuerpo normativo especial, con rango y fuerza de ley, dictado en ejercicio de las atribuciones legislativas especiales, que por UNA SOLA VEZ, le otorgó directamente la Constitución al gobierno para que actuara en sustitución del órgano legislativo, dictando las normas correspondientes, en materia política, fiscal y administrativa.

Uno de los sistemas utilizados por el constituyente en la parte final destinada al tránsito constitucional, para obtener la regulación legal de ciertos temas que por su naturaleza competen al Congreso, consistió en que de no hacerlo éste en determinado tiempo, podría hacerlo el Gobierno Nacional u otros organismos mediante decretos con fuerza de ley. Este mecanismo se encuentra consagrado, a título de ejemplo, en los siguientes artículos transitorios: el 14 sobre el reglamento del Congreso que facultó al Consejo de Estado para expedirlo; el artículo 21 sobre el régimen de la carrera para algunos empleados oficiales; el artículo 42 sobre control de población en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y en los artículos 43, 55 y 56 sobre otros temas. Las facultades especiales conferidas condicionalmente al gobierno por tales artículos se diferencian de las facultades extraordinarias, precisas y pro tempore, concedidas en otras de las disposiciones transitorias pero tienen de común que los decretos así expedidos gozan de categoría y fuerza de ley, pues debían dictarse en el evento de darse el silencio del Congreso.

De otra parte, las facultades que el constituyente, de manera excepcional y única, radicó en cabeza del gobierno, también son diferentes de las facultades extraordinarias que al amparo del artículo 150, numeral 10 de la Carta, puede el Congreso en cumplimiento de sus funciones, conceder al gobierno para que éste actúe como legislador extraordinario, con las limitaciones en cuanto a materia, tiempo, iniciativa, etc., pues sabido es que entre otras previsiones, no pueden ser conferidas para decretar impuestos, según lo dispone el último inciso de la norma, y además porque las facultades que allí se mencionan son precisas y pro tempore, aspecto este último que no se predica de las especiales autorizaciones otorgadas al gobierno, a través del citado artículo 41 transitorio.

En efecto, dispone el artículo 150, numeral 10:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el gobierno en uso de facultades extraordinarias.

Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”.

Precisado lo anterior, observa la Sala que el actor demanda la nulidad de los vocablos “tributos” e “impuestos” contenidos en el numeral 3º, del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, en consideración a que la facultad de crear tributos e impuestos es exclusiva del Congreso, y por tanto por un decreto nacional no podía el Presidente de la República de manera “general e indiscriminadamente autorizar al concejo dis-trital su creación...”.

La Carta Política en los artículos señalados como infringidos por el gobierno al expedir la disposición acusada, previó:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)

12. Establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

“ART. 313.—Corresponde a los concejos: (...)

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales”.

“ART. 338.—En tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (...)”.

Si, como lo plantea la demanda, fuera cierto que mediante el acto acusado se facultó de “manera general e indiscriminada al concejo distrital para establecer, reformar o eliminar tributos e impuestos, despojándose de esta forma al Congreso de una facultad que le es propia y que no podía ser delegada en el concejo distrital”, podría decirse que tiene razón el actor, pues implicaría el establecimiento de una “soberanía fiscal” para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, que comportaría la libre facultad de crear impuestos, tasas y contribuciones, sin consideración a las disposiciones fundamentales transcritas.

Sin embargo advierte la Sala, que el actor llega a semejante conclusión en virtud de que efectúa una lectura aislada del numeral demandado sin integrarlo con su enunciado general, que señala en forma precisa que las funciones que allí se atribuyen al concejo, deberán ejercerse “de conformidad con la Constitución y la ley”.

En efecto, en el artículo 12 del Estatuto de Bogotá se consagran los vocablos acusados; la citada norma forma parte del Título II, El Concejo, capítulo I, organización y funcionamiento y establece:

“ART. 12. ATRIBUCIONES: Corresponde al concejo distrital, de conformidad con la Constitución y la ley: (...)

3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos” (subraya la Sala).

Del texto anterior surge sin lugar a dudas que la cuestionada facultad del concejo distrital no es soberana o totalmente autónoma, sino que su ejercicio está supeditado a lo que disponga la Constitución y la ley.

Aparte de lo anterior, se observa que la disposición acusada forma parte de un cuerpo legal, por lo que su contenido se debe integrar con las demás disposiciones que desarrollan la parte fiscal, como serían las previstas en el Título XI “Régimen fiscal”, en especial con el artículo 153, que dice:

“ART. 153. Disposiciones generales. El establecimiento, determinación y cobro de tributos, gra-vámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el distrito se regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas en el presente estatuto”.

De donde resulta evidente que en la norma demandada no se usurpan competencias en materia impositiva, pues en ella no se crea ningún impuesto ni se modifican los existentes, aunque hay que advertir que dado su carácter de ley, expedida en reemplazo del Congreso, podría haberlos creado bajo las condiciones previstas en la Carta como las señaladas en el art. 338 en cuanto a señalamiento de los respectivos elementos que configuran la obligación tributaria.

Pero en la norma acusada, simplemente se ha reconocido y reiterado la facultad que corresponde a los concejos en general y en particular al distrital, de votar los impuestos, la cual como se precisó, deberá ejercerse con sujeción a la Constitución y la ley, esto es, que de todas maneras para la adopción en particular de los respectivos tributos, requerirá el concejo distrital que exista ley previa que los haya creado o autorizado.

De esta forma es claro para la Sala, que la disposición que se analiza no establece una soberanía fiscal para el distrito, pues el concejo puede establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones como distrito capital, conforme lo determinan la Constitución y la ley. Esta previsión del Decreto coincide pues con la regla del artículo 313-4 de la Constitución, en cuanto dispone también que el Concejo de Santafé de Bogotá ejercerá sus atribuciones impositivas de conformidad con la Constitución y la ley.

De suerte que la disposición acusada no posee el alcance y la connotación que ha pretendido atribuirle la demanda, pues lo cierto es que a través de ella no se confiere facultad absoluta e ilimitada alguna al concejo distrital para fijar obligaciones fiscales a cargo de los ciudadanos, pues dicha atribución le corresponde al Congreso, según lo prevé el artículo 150, numeral 12 de la Carta, que le determina entre otras funciones, la de “establecer contribuciones fiscales, y excepcionalmente, contribuciones para-fiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 338, ibíd, en cuanto: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales...”.

En conclusión, estima la Sala que las pretensiones de la demanda deberán denegarse, ya que de una lectura atenta de la norma acusada, frente a los cargos y a las disposiciones citadas como transgredidas, no resulta jurídico inferir que el Gobierno hubiera autorizada de manera general e ilimitada al concejo distrital para la creación de impuestos, sino que por el contrario, la disposición acata y obedece cabalmente dichos preceptos constitucionales.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Niéganse las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese. Cúmplase».

(Sentencia de enero 27 de 1995. Expediente 5021. Consejero Ponente: Dr. Jaime Abella Zárate).

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