SENTENCIA 5068 DE JULIO 21 DE 1993

 

Sentencia 5068 de julio 21 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUSTITUCIÓN PENSIONAL

ACUMULACIÓN CON PENSIÓN DEL BENEFICIARIO

EXTRACTOS: «1. De manera que, como se ha visto, las resoluciones acusadas fueron expedidas por el Instituto de Seguros Sociales ante la solicitud que formulara la señora María Débora Manzano de Llanos (y también por los hijos del doctor Álvaro Llanos Oviedo), con el fin de que se le reconociera la sustitución pensional de la jubilación que éste venía disfrutando hasta el momento de su muerte, acaecida el 29 de diciembre de 1986. El ISS reconoció la sustitución pensional —en lo que correspondía— en favor de los hijos, pero la negó en cuanto a la viuda, dado que estimó que resultaba incompatible con el disfrute de la pensión de jubilación que ella igualmente devenga en su calidad de docente oficial, sin que manifestara o hubiera hecho conocer por cuál de las dos asignaciones optaba.

Consta en el proceso, en efecto, que la señora María Débora Manzano de Llanos disfruta de una pensión de jubilación reconocida por Resolución 12776 de 1983 de la Caja Nacional de Previsión Social (fls. 11 y 56) y que al doctor Álvaro Llanos Oviedo, su marido, mediante la Resolución Nº 277 de 1977, dictada por el gerente seccional del ISS en el Valle del Cauca, también le fue reconocida pensión de jubilación por servicios prestados, por más de veinte años, en el sector público —Departamento del Valle del Cauca, Policía Nacional, Servicio Seccional de Salud del Valle, Municipio de Tuluá e Instituto de Seguros Sociales—, según consta en do-cumentos obrantes a folios 57 a 60 del expediente.

2. El tema central de la controversia, pues, estriba en determinar si la cónyuge sobreviviente de un jubilado tiene derecho o no a sustituir la pensión que éste disfrutaba, en la proporción que el caso indique, si aquella percibe o está en posibilidad de percibir una pensión proveniente del tesoro público. En otras palabras, se trata de determinar si existe compatibilidad o incompatibilidad entre ambas al tenor de lo que prohíbe el art. 128 de la Constitución de 1991, cuyo sentido es el mismo del art. 64 de la Carta vigente para las calendas en las cuales se emitieron los actos administrativos acusados.

3. Ahora bien, las normas que han regulado o que regulan el fenómeno de la sustitución pensional han tenido como finalidad primordial la de procurar al núcleo familiar una estabilidad económica, de tal suerte que luego del óbito del titular de la pensión, continúe percibiendo unos estipendios más o menos semejantes, tanto en lo que atañe a los hijos menores, a las hijas célibes y demás personas que dependían del pensionado, como al cónyuge o a la cónyuge y, más modernamente a la compañera permanente del fallecido. Así, por ejemplo, el art. 36 del Decreto 3135 de 1968 era del siguiente tenor:

“Al fallecimiento de un empleado público o trabajador oficial con derecho a pensión de jubilación, sus beneficiarios, en el orden y proporción señalados en el artículo 34, tienen derecho a recibir de la respectiva entidad de previsión la pensión que le hubiere correspondido durante dos años sin perjuicio de las prestaciones ante-riores”.

Debe advertirse que de conformidad con el art. 34 citado en la norma legal transcrita, entre los beneficiarios que allí se relacionan, estaban comprendidos, en primer término, el cónyuge sobreviviente, quien tenía derecho a la mitad de la pensión, pues la otra mitad era para los hijos legítimos y naturales del empleado o trabajador muerto, en concurrencia estos últimos en las proporciones establecidas por la ley civil.

A su vez, el Decreto 1848 de 1969 en su art. 92 dispuso:

“Cuando fallezca el pensionado por invalidez, jubilación o retiro por vejez, su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de estudios o por invalidez, que dependieren económicamente del causante, tendrán derecho a percibir la respectiva pensión durante los dos años subsiguientes al fallecimiento del pensionado” (se subraya).

Como puede observarse, según los preceptos en cuestión —que se han transcrito a guisa de ejemplos—, el respectivo cónyuge tenía derecho a sustituir al otro en la respectiva pensión durante un lapso determinado de dos años, el que fue aumentado a cinco por el Decreto 434 de 1971, art. 19.

Se expidió posteriormente la Ley 33 de 1973 que hizo vitalicias las pensiones de las viudas, al decir en su art. 1º:

“Fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia” (se destaca nuevamente).

Más adelante, la Ley 12 de 1975 en su art. 1º, señaló:

“El cónyuge supérstite, o la compañera permanente de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público, y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a pensión de jubilación del otro cónyuge si éste falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la ley, o en convenciones colectivas”.

Téngase en cuenta, asimismo, que la Ley 44 de 1977 dispone:

“A quienes tengan derecho causado y hayan disfrutado de la sustitución pensional prevista en la Ley 171 de 1961, Decreto-Ley 3135 de 1968 y del Decreto-Ley 434 de 1971, tendrán derecho a disfrutar de la sustitución pensional conforme a lo previsto en la Ley 33 de 1973 y en la Ley 12 de 1975”.

La sustitución pensional, por tanto, tiene como fuente o causa algo semejante a ese modo de adquirir el dominio de las cosas o bienes transmisibles de un difunto por otra u otras que le sobreviven, llamado “sucesión por causa de muerte” (art. 673 C.C.) y también guarda semejanza con la “porción conyugal” (art. 1230 ibidem) y hasta con la disolución de la sociedad conyugal (art. 1820 ejusdem) y la partición de gananciales. En el evento de la sustitución pensional, cuya causa obvia es igualmente la muerte, la ley ha querido que, en forma temporal o vitalicia o supeditada a una condición resolutoria —como la circunstancia de que el cónyuge sobreviviente contraiga nuevas nupcias—, se siga devengando la pensión de que disfrutaba o tenía derecho a disfrutar el causante, con el fin de asegurar que la economía familiar continúe percibiendo lo que se recibía en vida del extinto.

4. La pensión de jubilación propiamente dicha nace, en cambio, por lo general, de la concurrencia en un asalariado, de dos factores, a saber: a) haber cumplido una determinada edad, por lo general, y b) haber prestado veinte (20) años, por lo menos, de servicios continuos o discontinuos.

Su origen, en consecuencia, es distinto al de la pensión por sustitución. Por fuerza del inevitable transcurso del tiempo, al arribar a determinada edad, las energías del ser humano decaen y es apenas justo que se procure que la persona que ha dedicado gran parte de su vida al trabajo —derecho y obligación—, siga percibiendo, si no el total de lo que devengaba al laborar, una parte que le permita sufragar su subsistencia y la de las personas que de él dependen, hasta su deceso.

5. Entonces, si los orígenes, fuentes o causas de la pensión de jubilación propiamente, es decir, la que radica en cabeza del antiguo trabajador, usado el vocablo en su sentido amplio, y de la sustitución proporcional de la misma pensión por la muerte del emérito, el tratamiento de aquella y de ésta ha de ser distinto.

El art. 64 de la vieja Constitución de 1886, tal como aparecía en el texto del art. 23 del Acto Legislativo número 1 de 1936, que prohibía, salvo expresa disposición legal, la percepción por una misma persona de una pluralidad de asignaciones provenientes del tesoro público o de empresas o instituciones en que tuviera parte principal el Estado, aunque no lo decía de manera expresa, daba a entender que esas asignaciones debían tener origen en el desempeño de un destino público; y la norma no podía interpretarse aisladamente, sino como integrante de un contexto, o sea, el título V (“De las ramas del poder público y del servicio público”) y especialmente ligado a los artículos antecedentes y subsiguientes, que se referían al ejercicio de destinos públicos; el vocablo “asignación” era de significado genérico y dentro de él cabían conceptos tales como sueldo, salario, honorario, etc.

La disposición que encierra el art. 128 de la Constitución actual es más clara aún:

“Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”.

6. De allí que la pensión por sustitución no pueda entenderse como una asignación en el sentido que indicaba el art. 64 de la antigua Carta o que usa el art. 128 de la actualmente vigente. Como se ha precisado arriba, su fuente próxima es la muerte, no el trabajo. Y de allí que aunque la pensión propiamente dicha como la sustitución provengan ambas, en el caso sub lite, del tesoro público, no existe incompatibilidad entre una y otra.

7. Coincide lo anterior con la doctrina que, sobre el tópico, fijara la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena de Casación Laboral, con ponencia del magistrado doctor Hugo Suescún Pujols, en sentencia de veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y uno(*).

8. La Sala encuentra, pues, que los actos acusados han de ser anulados en cuanto desconocieron a la demandante María Débora Manzano de Llanos el derecho a la sustitución pensional respecto a la que percibía su difunto marido doctor Álvaro Llanos Oviedo al momento de su muerte»..

(Sentencia de julio 21 de 1993. Expediente 5068. Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Lecompte Luna).

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente me aparto de la decisión adoptada por la Sala.

Considero que la sentencia del Tribunal merecía ser confirmada, toda vez que, como a la demandante le fue reconocida pensión de jubilación por la referida entidad de previsión social y la pensión que devengaba su esposo fallecido estaba a cargo del ISS por servicios prestados en organismos oficiales, no es dable jurídicamente en el caso sub lite que pueda tener derecho a sustituir en parte esta prestación, pues la única forma viable para tener acceso a ella es renunciando a la pensión asignada por la Caja Nacional de Previsión Social. De lo contrario se configuraría en este asunto incompatibilidad para percibir dos asignaciones provenientes del tesoro público, de conformidad con el mandato del artículo 64 de la Constitución Política anterior, puesto que no existe disposición legal que lo permita en casos como el que ahora estudia la Sala.

Las excepciones a esa prohibición no se referían a la posibilidad de gozar de dos pensiones pagadas por el tesoro público cuando una de ellas se adquiere por derecho de sustitución y la otra por reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio. Es decir, a mi juicio, la norma constitucional prohíbe devengar dos asignaciones que provengan del tesoro público, independientemente del origen de las mismas o de su causa.

Solamente a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, se consagró expresamente en el literal c) de su artículo 19 la compatibilidad con asignaciones percibidas por concepto de sustitución pensional.

Clara Forero de Castro. 

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