Sentencia 509 de octubre 5 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONVENIOS INTERNACIONALES

QUIEN LOS INVOQUE DEBE PROBAR SU VIGENCIA

EXTRACTOS: «Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Nación —Ministerio de Trabajo y Seguridad Social— contra la sentencia proferida el 16 de julio de 1999 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió a las súplicas de la demanda.

Antecedentes

Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la empresa de servicios varios de Cali “Emsirva”, solicitó al tribunal declarar la nulidad de la Resolución 322 del 29 de marzo de 1996 de la Dirección Regional del Trabajo del Valle del Cauca, mediante la cual se revocó el artículo 1º de la Resolución DIVJ 1812 del 20 de octubre de 1995 y se dispuso sancionarla con una multa de 20 salarios mínimos legales mesuales, equivalente a $ 2.842.500 a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje Sena y que como consecuencia de esa declaración se ordene el no pago de dicha multa, ni de los intereses comerciales que genere.

Informa la demandante que por medio de la Resolución JD-014-95 del 15 de agosto de 1995, modificatoria de la JD-014-94, su junta directiva suprimió de la planta de personal 50 cargos de auxiliares operativos nivel III y 13 auxiliares coordinadores nivel V; que por esa razón el sindicato de trabajadores de la empresa “Sintraemsirva” presentó queja ante la dirección regional del trabajo del Valle del Cauca por presenta violación de la convención colectiva de trabajo, dependencia que mediante Resolución DIVJ 1812 del 20 de octubre de 1995 se abstuvo de sancionarla, decisión que fue revocada mediante la resolución acusada.

Agrega que esta determinación es ilegal, ya que viola los artículos 6º y 122 de la Constitución Política y 486 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 97 de la Ley 50 de 1990, pues no incurrió en ninguna de las conductas que dan lugar a la imposición de sanción a los empleadores y su expedidor actúo contra la prohibición contemplada en el citado artículo del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de que los funcionarios del Ministerio de Trabajo no están facultados para declarar derechos individuales ni para definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces.

De igual manera señala que la misma le ha causado perjuicios económicos, ya que ha servido de base a demandas laborales, en virtud de las cuales, en diligencias de conciliación, ha tenido que cancelar indemnizaciones a 28 trabajadores cuyos cargos fueron suprimidos.

La sentencia

El tribunal declaró la nulidad de los actos enjuiciados.

Adujo que la sanción impuesta a la actora se basó en la violación del artículo 10 de la convención colectiva de trabajo vigente a la sazón, que preveía que a partir del 1º de enero de 1995 “Emsirva”, por ningún motivo, podía disminuir la planta de cargos de trabajadores oficiales establecida en 1050 y la ampliaría de acuerdo con las necesidades del servicio en lo que a tales servidores se refería, ya que mediante la Resolución JD-014-95 suprimió los cargos a que se alude en la demanda.

Por consiguiente y de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, concluyó, que la Dirección Regional del Trabajo del Valle del Cauca carecía de competencia para sancionar a la empresa demandante, por cuanto se trataba de un conflicto jurídico, que debía ser resuelto por la justicia ordinaria y no por los funcionarios del Ministerio de Trabajo.

El recurso

Al impetrar la revocación del fallo y la denegatoria de las pretensiones de la demanda, el apoderado de la Nación —Ministerio de Trabajo— arguye que si bien en el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo se establece que los funcionarios del Ministerio de Trabajo no pueden declarar derechos individuales, ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces, de conformidad con lo previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, debe estarse a lo dispuesto en los artículos 18 y 27 del Convenio 081 de 1947 de la OIT, ratificado por la Ley 23 de 1967, registro de ratificción 13.11.67, que en su orden disponene que la legislación nacional deberá prescribir sanciones adecuadas, que habrán de ser efectivamente aplicables en los casos de violación de las disposiciones legales or cuyo cumplimiento valen los inspectores de trabajo, y en aquellos en que se obstruya a éstos en el desempeño de sus funciones y que la expresión “disposiciones legales” incluye, además de la legislación, los laudos arbitrales y los contratos colectivos a los que se confiere fuerza legal.

De acuerdo con o anterior, concluye la epelante, la sentencia recurrida está en contravía de los convenios internacionales y de las decisiones que sobre la materia ha adoptado la Corte Constitucional vuando lo cierto es que el Ministerio de Trabajo verificó la violación de la norma convencional que prohibía a la entidad suprimir algunos cargos.

El SENA, entidad a cuyo favor debía pagarse la multa impuesta a la empresa demandante y que no recurrió la sentencia, a través de su apoderado interviene en la segunda instancia, en el momento de alegar de conclusión, para exponer las razones por las cuales considera que el acto enjuiciado es ilegal.

Consideraciones

“ART. 18.—La legidlación nacional deberá prescribir sanciones adecuadas, que habrán de ser efectivamente aplicadas en los casos de violación de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento valen los inpectores del trabajo en el desempeño de sus funciones”.

“ART. 27.—En el presente convenio la expresión “disposiciones legales” incluye, además de la legislación, los laudos arbitrales y los contratos colectivos a los que se confiere fuerza de ley y por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo”.

No obstante que el artículo 53 de la constitución política dispone que “los convenios internacionales del trabajo, debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, la Sala considera oportuno reiterar los planteamientos expuestos en oportunidades procedentes en relación con la aplicación de los mismos en el ámbito nacional, en las cuales ha manifestado que no es suficiente invocarlos como sostento de la petición de nulidad de un acto administrativo o como fundamento de la oposición de als pretensiones de la demanda en su contra, así hayan sido aprobados por el congreso colombiano y la ley respectiva haya sido sancionada y piblicada.

En efecto, ha precisado que en esta materia —aplicación de tratados internacionales—, debe tenerse en cuentra lo previsto en la convención de Viena sobre los derechos de los tratados, del 23 de mayo de 199, que en su Artículo 24 dispone lo siguiente:

“Entrada en vigor

1. Un tratado estará en vigor de la manera y en la fecha que en él se disponga o que acuerden los estados negociadores.

2. A falta de tal disposición o acuerdo, el tratado entrará en vigor tan pronto como haya constancia del consentimiento de todos los estaso negociadores en obligarse por el tratado.

3. Cuando el consentimiento de un estado en obligarse por un tratado se haga constancia en una fecha posterior a la de la entrada en vigor de dicho tratado, éste estará en vigor con relación a este estado en dicha fecha, a menos que el tratado disponga otra cosa.

4. Las disposiciones de un tratado que regulen la autenticidad de su texto, la constancia dle consentimiento de los estados en obligarse, por el tratado, la manera o la fecha de su entrada en vigor, las reservas, las funciones del depositario y otras cuestiones que se susciten necesariamente antes de la entrada en vigor del tratado se aplicarán desde el momento de la adopción de su texto”.

De otra parte en el capítulo VIII del título VII de la constitución política titulados “de las relaciones internacionales”, en el Artículo 224 se establece que:

“Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el congreso. Sin embargo, el presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los tratados de nturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al congreso para su aprobación. Si el congreso no lo aprueba, se suspenderá la aplicación del tratado”.

De igual manera, en términos del numneral 10 del Artículo 241 ibídem cmpete a la Corte Constitucional la revisión sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de als leyes que los aprueben.

Además de lo anterior y conforme al Artículo 33 del convenio 81, éste solo obligará a aquellos miembros de la organización internacional del trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el director general, momento desde el cual el mismo entrará en vigor, para cada miembro, doce (12) meses después de la fecha en que haya sido registrada su ratificación.

Se tiene entonces, que para definir una controversia con base en lo dispuesto en el convenio 81 de la OIT, es menester acreditar dentro del proceso, su intronización al ámbito jurídico dle país; esto es, se requiere demostrar no solo su entrada en vigor, sino la revisión por parte de la jurisdicción constitucional tanto del tratado mismo como de la ley aprobatoria.

De otro lado, no puede perderse de vista que en lo tocante a los convenios internacionales puede ocurrir que algunos de sus preceptos no sean aplicables al país, bien porque éste haya manifestado reservas a aquél, o porque habiendo estado vigente, se haya denunciado en su totalidad o en algunos de sus agentes.

De ahí, que sea necesario que quien invoaca a su favor una norma de derecho internacional, como es el tratado, acredite dentro del proceso su vigencia con la correspondiente constancia del Ministerio de Relaciones Exteriores o del Estado o autoridad depositaria del mismo.

En el caso del Convenio 81 de la OIT lo referente a su ratificación y denuncia está reguado en sus artículos 33 y 34; y respecto de esta última se prevé que puede hacerse a la expiración de un período de 10 años a partir de la fecha en que se haya puesto inicialmente en vigor y que el miembro que no haga uso del derecho de denuncia en ese momento, quedará obligado por él durante un nuevo período de 10 años.

Si bien el Ministerio del Trabajo acudió al convenio 81 de la OIT para sustentar la defensa de la legalidad de la resolución demandada, la verdad es que no aportó a los autos constancia o certificación del Ministerio de Relaciones Exteriores o dle Estado o autoridad depositaria del tratado, a través de la cual se pueda estabelcer el valor normativo del mismo.

Sobre el tema, en sentencia del 28 de febrero de 1994, expediente 5996, actor; Enrique Montaña Gutiérrez, Consejero Ponente; Dr. Joaquín Barreto Ruíz, la sala expresó:

“... La prueba de los tratados internacionales. Cita el demandante como violados los “pactos internacionales de derechos económicos sociales y culturales” y de “derechos civiles y políticas”, así como el protocolo facultativo de este último aprobados por la Ley 74 de 1968.

Como en la sentencia recurrida el aquo procede a analizar si la administración trasngredió o no con su decisión los citados intrumentos internacionales, sin que aparezca acreditado en autos que totales instrumentos se encuentran vigentes para Colombia. La Sala considera oportuno anotar que no es suficiente, para que el juez lo tanga en cuenta dentro del proceso, invocar un tratado o convenio internacional, ya como sustento de la petición de nulidad de un acto administrativo, ya como fundamento para oponerle a las pretensiones de la demanda, así dicho tratado o convenio se encuentre aprobado por el congreso colombiano y haya sancionada y publicada la ley correspondiente.

Los tratados internacionales son fruto del acuerdo de voluntades válidamente expresadas por los representantes de los estados que concurren a su formación o adhieran a ellos; por tanto, no son consecuencia de la manifestación de voluntad de un solo estado, pues por ser de su esencia que ellos sean el fruto de un acuerdo de voluntades, deben tener fuerza vinculante para un número plural de estados; si así no fuera, se confundirían con las manifestaciones de voluntad soberana de cada uno de ellos, que se traducen en su ordenamiento jurídico interno; de ahí, que no sea suficiente la manifestación de conformidad de cada uno de los estados respecto al instrumento internacional y, que se requiera para que entre en vigor, tanto la aceptación de los demas estados, como el cumplimiento de las otras condiciones exigidas en el respectivo instrumento, o en su defecto, en el artículo 24 de la convención de Viena sobre el derecho de los tratados, aprobados para Colombia por la Ley 32 de 1985, cuyo texto es el siguiente: (...).

En otras palabras, para que el instrumento entre en vigor, es necesario además de que se hayan surtido las aprobaciones exigidas por el ordenamiento jurídico interno de cada país, — en el caso de Colombia la revisión de la corte Constitucional y la expedición de la ley aprobatoria—, que posteriormente se haga el depósito de los instrumentos de ratificación o de adhesión— cuando el tratado es multilateral— y se cumpla el plazo o condición señalado para el efecto.

Pero, bien puede ocurrir, que estando vigente para Colombia el respectivo tratado o convenio, alguno o algunos de sus preceptos no sean aplicables a nuestro país, por circunstancias especiales tales como haber denunciado apartes del mismo. Igualmente puede suceder, que habiendo estado vigente pra Colombia un tratado, ya no lo esté. Por ejemplo, por haber sido denunciado en su totalidad.

por todo lo anterior, es que es imprescindible que quien invoca en su favor una norma de derecho internacional, pruebe dentro del proceso su vigencia, mediante la correspondiente constancia o certificación del Ministerio de Relaciones Exteriores o del estado o autoridad depositaria del tratado” (Subrayado fuera de texto).

En las condiciones anotadas, esto es, en ausencia de prueba sobre la vigencia actual del convenio 81 de la OIT, y conforme a la jurisprudencia transcriba, no es dable a la Sala entrar a determinar si con base en lo dispuesto en los Artículos 18 y 27 citado Convenio, la sanción de multa impuesta a la entidad demandada se ajusta a no a derecho, pues solo podría aprehender tal estudio, en el evento de que se hubiera contado con la certificación acreditada de su vigencia.

Como quiera que la censura contra la sentencia formulada por el ministerio se basó exclusivamente en la transgresión de las disposiciones citadas del Convenio 81 de la OIT no siendo ésta de recibo, se impone desestimarla, lo que determina la procedencia de avalarla, toda vez que los fundamentos de la misma continúa inalterables, en virtud de que no se demostró su contrariedad con la preceptiva jurídica reguladora de la materia.

En cosecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMARSE la sentencia proferida el 16 de julio de 1999 por el tribunal administrativo del Valle del Cauca, en el proceso promovido por la empresa de servicios varios de Cali —Emsirva— contra la Nación —Ministerio de Trabajo y Seguridad Social—, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 322 del 26 de marzo de 1996 expedida por la dirección regional de trabajo del Valle del Cauca de dicho ministerio».

(Sentencia de octubre 5 de 2000. Expediente 509-2000. Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero).

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