•Sentencia 5156 de marzo 18 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECLAMACIONES ANTE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS

NO SE ANULA EL ARTÍCULO 9º DEL DECRETO 2223 DE 1996

EXTRACTOS: «La Sala resuelve, mediante sentencia, el proceso de única instancia promovido por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P, en ejercicio de la acción de nulidad, contra el artículo 9º del Decreto Reglamentario 2223 del 5 de diciembre de 1996, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se señalan normas que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento de los compromisos del pacto social de productividad, precios y salarios.

(...).

que es el siguiente tenor:

“ART. 9º—Reclamación. Ámbito de aplicación de los artículos 154, 158 y 159 de la Ley 142 de 1994 y del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995. Toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de que trata la citada ley, tiene obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió de la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable a él. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que la entidad prestadora del servicio adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

PAR. 1º—Para efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica “petición”, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.

PAR. 2º—En ejercicio de la colaboración armónica entre entidades, todos los usuarios de los servicios públicos podrán radicar su reclamación dirigida a la intendencia regional de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la zona a que corresponda, por conducto de la alcaldía o personería de su municipio, las cuales procederán a dar traslado inmediato a dicha entidad.

El intendente regional exigirá, la efectiva solución de la reclamación presentada por el suscriptor o usuario, ante las empresas de servicios públicos”.

2. Síntesis de los cargos.

Los cargos a que se contrae la demanda, consisten, en resumen, en que el Presidente de la República ejerció una competencia que no le corresponde o la ejerció en exceso o con extralimitación y que, so pretexto del ejercicio de su función de vigilancia y control, reglamentó el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 para establecer el procedimiento tendiente a hacer efectivo el silencio administrativo positivo, que ya se encuentra regulado en los artículos 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo y por ello sólo podía ser reformado o adicionado por la ley.

Como quiera que estos cargos son inescindibles y se encuentran en íntima conexión entre ellos, serán analizados en conjunto.

3. La excepción de inconstitucionalidad.

Previamente, la Sala deberá desestimar la excepción de inconstitucionalidad planteada frente al Decreto 2223 de 1996, en criterio de ser violatorio de los artículos 150, numeral 2º, y 113 de la Constitución Política, por cuanto, en primer lugar, el referido decreto no constituye un código, ni tiene por objeto modificar o reformar los artículos 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo; y, en segundo lugar, porque al Presidente de la República está atribuida constitucionalmente la potestad de reglamentar las leyes, que fue precisamente lo que hizo al expedir dicho decreto, en desarrollo de las disposiciones legales que en el mismo se invocan.

Si por código se entiende un conjunto de normas dispuestas de manera sistemática, en modo alguno el Decreto 2223 de 1996 puede tomarse por tal, ni el hecho de que en él se consignen disposiciones que pueden figurar en un código, como sucede con la incorporación de disposiciones atinentes a la resolución de reclamaciones de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y a la consagración específica del silencio administrativo positivo frente a la no decisión oportuna de las mismas, puede significar que se hayan adoptado normas modificadoras o derogatorias de otras similares contenidas en un código.

La forma más común de disponer un conjunto de normas mediante un plan metódico y sistemático, es el de agruparlas por materias. Así se habla, por ejemplo, del Código Contencioso Administrativo que, en principio, recoge todas las materias relativas a la actuación administrativa, al ejercicio del derecho de petición, a la interposición de recursos; así como a las acciones, procedimientos, trámites y recursos que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa para asegurar la validez o la sujeción a la legalidad de la actividad de la administración. Pero es vano pretender que en este código se encuentren agotados todos los procedimientos administrativos y la forma de adelantarlos, y es por ello que el propio Código Contencioso Administrativo prevé que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”, lo cual deja sentada la posibilidad de otros procedimientos administrativos no contemplados en el mismo código.

Más aún, el propio Código Contencioso Administrativo establece, para los organismos de la rama ejecutiva del poder público, las entidades descentralizadas del orden nacional, las gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales, el deber de reglamentar la tramitación interna de las peticiones, con exclusión de aquellos procedimientos especiales señalados por las leyes.

Al respecto, esta corporación se ha expresado diciendo que:

“De suerte que el legislador ha dejado en claro que una cosa es el Código Contencioso Administrativo y otra muy distinta son las leyes especiales que regulan procedimientos administrativos, pudiéndose entender como comprendidas en las leyes respectivas las normas reglamentarias que en su desarrollo se lleguen a expedir, a su vez distintas de los reglamentos internos autorizados en el artículo 32 ejusdem, lo que hace viable que las asambleas departamentales y los concejos municipales puedan, a través de actos reglamentarios, como son los de su resorte, expedir disposiciones que regulan procedimientos administratrivos en relación con los asuntos de su jurisdicción territorial, sin que con ello se pueda afirmar que están modificando el pluricitado código.

Por consiguiente, vale concluir, en primer lugar, que no siempre que se expidan normas especiales reguladoras de procedimientos administrativos se está reformando el Código Contencioso Administrativo, por cuanto aquéllas pueden convivir con éste sin que el mismo se modifique o adicione en el sentido de lo dispuesto por aquéllas; y, en segundo lugar, que mediante actos reglamentarios, con las limitaciones propias de dicha potestad, también se pueden regular procedimientos administrativos”(1).

(1) C. de E. Sección Primera, sentencia de 12 de septiembre de 1996, ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa, expediente 3552, actor Félix Hoyos Lemus.

Ahora bien, ¿es el procedimiento administrativo que corresponde adelantar a las empresas prestadoras de servicios públicos de esos procedimientos que el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo cataloga como especiales? Para la Sala la respuesta es afirmativa, no obstante que el inciso final del artículo 153 de la Ley 142 de 1994 disponga que “las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición”, pues, como ha quedado dicho, la reglamentación del derecho de petición no es única, y la misma Ley 142, en el capítulo denominado “defensa de los usuarios en sede de la empresa” consagra un procedimiento específico, que no corresponde exactamente al modelo del Código Contencioso Administrativo, para lo cual basta tener presente el inciso segundo del artículo 152, según el cual, “las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres”.

En este orden de ideas, carece de asidero sostener que al expedir el Decreto 2223 de 1996, se violó el artículo 150, numeral 2º, de la Constitución porque dicho decreto, se reitera, no constituye un código ni mediante él se modifica o deroga código alguno. Por contera, la violación del artículo 113 de la Constitución por el supuesto ejercicio de una competencia que corresponde a otra rama del poder público, queda sin piso alguno.

4. Examen de los cargos.

Respecto de que el Presidente de la República ejerció una competencia que no le corresponde o la ejerció en exceso o con extralimitación, cabe considerar, como ya se analizó, que al expedir el Decreto 2223 de 1996 aquél no invadió competencia alguna de la rama legislativa, por la sencilla razón de que dicho decreto no es un código, ni las normas que él contiene sobre resolución de peticiones y silencio administrativo positivo, en modo alguno modifican o derogan el Código Contencioso Administrativo, porque tales disposiciones forman parte de un procedimiento especial, previsto por la Ley 142 de 1994, para regular el ejercicio del derecho de petición en sede de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Con anterioridad esta Sala había dejado en claro que “... por vía del reglamento de la ley se pueden regular procesos administrativos con carácter especial, o sea, de manera paralela o complementaria al Código Contencioso Administrativo, sin que ello implique violación de norma superior, siempre y cuando la ley lo requiera o lo prevea”(2).

(2) C. de E., Sección Primera. sentencia de 12 de septiembre de 1996, antes citada.

Ahora bien, para establecer si el Presidente de la República se excedió o extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria que le acuerda la Constitución en el artículo 189, numeral 11, que le permite expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, se hace imprescindible examinar si existía una disposición superior, una ley, que pudiese ser reglamentada y si esa reglamentación se hacia necesaria, dado que los límites de la potestad reglamentaria están dados por la necesidad de reglamentar la ley, esto es, de darle desarrollo legal y por l a competencia (3).

(3) Consejo de Estado, sentencia de 17 de febrero de 1962. Ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta.

En cuanto a lo primero, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, dispone:

“ART. 158.—Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable”.

Esta disposición fue ampliada por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, dictado en virtud de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, por lo cual tiene fuerza de ley, y tanto a la Ley 142 de 1994 como a él, por no haber sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debía sujetarse el Presidente de la República al expedir el Decreto 2223 de 1996. Su texto es el siguiente:

“ART. 123.—Ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, contenida en el artículo 185 (sic) de la Ley 142 de 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas o recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de prueba se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

PAR.—Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica “petición”, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario”.

De esta manera existía materia reglamentable, observándose que es poco lo que difiere la norma reglamentada de la reglamentación, pues en realidad en ésta sólo se agrega el parágrafo 2º, para posibilitar la presentación de las reclamaciones dirigidas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pudiendo hacerlo ante la alcaldía o personería del respectivo municipio.

Este aspecto nuevo, previsto en la motivación del Decreto 2223 de 1996, evidencia la necesidad de la reglamentación, en cuanto permite al ciudadano y a las entidades una mayor participación dentro de los compromisos, en materia de servicios públicos, adquiridos por el Gobierno Nacional al suscribir el pacto social de productividad, precios y salarios (núm. 3º, lit. d, fls. 100 y ss.), participación esta que se enmarca dentro de los postulados constitucionales que la consagran (arts. 1º, 2º y 369 de la Carta). Pero no por nuevo es ajeno al contenido implícito de las normas reglamentadas, en cuanto se refiere al modo o la forma en que los usuarios pueden presentar sus reclamaciones, peticiones o recursos.

Todo lo anterior permite concluir que el Presidente de la República, al expedir el decreto acusado lo hizo en virtud de una potestad que le es propia y que, en modo alguno, se excedió o extralimitó en el ejercicio de esa potestad constitucional, razones por las cuales se denegarán las pretensiones de la demanda.

En razón de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Niéganse las pretensiones de la demanda».

(Sentencia de marzo 18 de 1999. Expediente 5156. Consejero Ponente. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

(Nota: Aclarada en Auto 5156 de abril 15 de 1999 de la Sección Primera del Consejo de Estado. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa).

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