SENTENCIA 5158 DE ABRIL 22 DE 1994

 

Sentencia 5158 de abril 22 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA

PARA LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA

EXTRACTOS: «De conformidad con los planteamientos hechos en la sentencia de primera instancia y en el recurso de apelación, la Sala debe determinar, en primer lugar, si el acto administrativo demandado, mediante el cual la Superintendencia Bancaria impuso una multa al actor, fue oportuno o no.

Al respecto, a juicio de la Sala no son válidos los argumentos del actor, ni los del tribunal a quo que dio prosperidad a sus pretensiones.

En efecto, es reiterado criterio de la corporación que en materias administrativas no son aplicables las normas y principios propios del derecho penal, como lo es la Ley 2ª de 1984 invocada en la demanda, en razón de que se trata de una normatividad que tiene no sólo un contenido, sino finalidades, causa y objeto diferentes de las materias administrativas disciplinarias. Por ello no puede afirmarse que la acción sancionatoria que ejerció la Superintendencia Bancaria prescribió en el término de un (1) año previsto en la citada ley.

Pero, tampoco puede considerarse como lo hizo el tribunal a quo, que la acción sancionatoria prescribió porque aunque el acto sancionatorio se expidió dentro del término previsto para el efecto, el recurso interpuesto por el sancionado sólo le fue resuelto y notificado, luego de transcurridos los tres (3) años a que se refiere el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

La Sala considera que no existiendo norma especial que presciba un término dentro del cual deben imponerse las sanciones, que como la aquí discutida impone la Superintendencia Bancaria en ejercicio de su función de inspección y vigilancia, y por ello, resulta aplicable al tema objeto de controversia el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone textualmente:

“ART. 38.—Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

El acto administrativo mediante el cual la Superintendencia Bancaria impone una sanción, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia del sector financiero, de acuerdo con el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo (por no existir norma especial para eventos como los sancionados en el sub lite), debe ser expedido dentro del término de los tres (3) años consagrado en el mencionado artículo 38 del Código Contencioso Administrativo , independientemente de la fecha de su notificación y ejecutoria.

on la “expedición” del acto administrativo, existe una manifestación clara y concreta de la voluntad de la administración y una actuación real dentro de la oportunidad prevista para tal efecto.

La notificación constituye un mecanismo de publicidad, a través del cual se da a conocer al administrado la voluntad de la Administración, pero no es un elemento estructural del acto administrativo, y por ello, en nuestra legislación positiva la falta de su notificación no está consagrada como causal de anulación (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo).

Tampoco comparte la Sala el criterio que adop-ta el tribunal en la sentencia de primera instancia, en el sentido de que no sólo es necesaria la notificación del acto, sino que se requiere que éste quede en firme dentro del término de los tres (3) años a que se refiere el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, ya que los recursos que la ley consagra para que sean ejercitados ante la administración, son mecanismos de protección jurídica de los administrados enfrente a las prerrogativas de la administración de proferir actos unilaterales y obligatorios.

En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, entre otros en los siguientes casos: Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 17 de agosto de 1982, consejero ponente doctor Humberto Mora Osejo; sentencia del 18 de julio de 1991, expediente 1567, actor José Jaime Gaviria, consejero ponente doctor Yesid Rojas Serrano; sentencia del 25 de julio de 1991, expediente 1476, consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que, como en el sub lite el actor se retiró de la corporación Granfinanciera el 9 de agosto de 1984 y las conductas en que incurrió y por las cuales la Superintendencia lo sancionó (fls. 64 y ss.) ocurrieron durante el ejercicio de su cargo como vicepresidente internacional de la mencionada entidad financiera y, el acto administrativo sancionatorio (la Resolución Nº 4382) fue expedido el 6 de agosto de 1986 (fls. 27 y ss.), esto es, dentro del término de los tres (3) años a que se refiere el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo , la Administración actuó conforme a derecho al expedir las resoluciones acusadas.

Las anteriores consideraciones son suficientes para que se revoque en todas sus partes la sentencia apelada y se denieguen las súplicas de la demanda, prosperando así el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada».

(Sentencia de abril 22 de 1994. Expediente 5158. Consejera Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos).

ACLARACION DE VOTO

Me veo en la necesidad de redactar esta aclaración de voto con el fin de explicar la razón por la cual acogí la ponencia de la doctora Consuelo Sarria que revocó la sentencia del tribunal la cual se fundamentó en sentencia anterior de la Sección Cuarta en donde el suscrito actúo como ponente.

La razón para esta aparente contradicción estriba en que el tribunal hizo aplicación al caso juzgado en este proceso de una doctrina que se estructura con fundamento en una legislación y en unas instituciones jurídicas diferentes a las que entraron en juego para solucionar el presente caso. En efecto, en la sentencia de la Sección Cuarta que tuvo en cuenta el tribunal se trata de la aplicación de la figura de la prescripción de la acción penal a infracciones de tipo cambiario según lo que dispone la Ley 33 de 1985, al paso que lo que se ha juzgado en esta oportunidad se rige por el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo que contempla una caducidad de la facultad sancionatoria, que obviamente se evita con la producción y notificación del acto administrativo correspondiente.

Aunque sutil, la diferencia entre caducidad y prescripción es significativa puesto que solo la segunda tiene la virtualidad de, por una parte, hacer cesar la facultad sancionatoria del Estado, y por la otra, hacer que el encausado o investigado adquiera el derecho pleno a no ser objeto de investigación ni de sanción, por supuesto por los mismos hechos.

Guillermo Chahín Lizcano. 

ACLARACION DE VOTO

Comparto la decisión de no anular la resolución sancionatoria porque fue expedida y notificada dentro del término de tres años que concede a la administración el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo para ejercer la facultad sancionatoria.

Por la misma razón y por estimar que tratándose de caducidad de tal facultad, no se requiere la firmeza del acto (con decisión de los recursos procedentes), comparto la decisión de revocar la providencia apelada que se inspiró en esa tesis.

La notificación de la providencia sancionatoria la considero de especial importancia por cuanto imprime seguridad a la actuación gubernamental y determina en forma pública una fecha, a cambio de que la fije en forma unilateral el gobierno, lo que no siempre ha gozado garantía de imparcialidad (Exp. 4790 - fallo de mar. 24/94. M.P. Delio Gómez Leyva). Además, a la diligencia de notificación no puede desconocérsele la función legal de hacer producir efectos al acto, de donde surge que la providencia guardada en los anaqueles gubernamentales es como si no existiera porque no produce efectos.

El criterio que toma en cuenta la fecha de notificación y no sólo el de la expedición del acto fue el que adoptó la Sala Plena para definir el debate que suscitó la aplicación del silencio administrativo positivo en las reclamaciones del impuesto sobre la renta, criterio que se aplicó sin traumatismo alguno con posterioridad (Sent. jul. 7/76 —Sala Plena—) y siendo similar la situación con el término de caducidad que se analiza, cabe aplicar la misma solución.

Jaime Abella Zárate. 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto me aparto de la decisión mayoritaria, pues, aunque considero que el acto administrativo fue proferido y notificado en el término legal; al ser interpretado el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, en forma restringida, para afirmar que debe ser expedido dentro del término de tres años, independiente de la fecha de su notificación, con esta afirmación se quebranta el derecho del administrado a que acto y notificación se produzcan en el término que la ley le impone a la administración para efectuar pronunciamiento, pues para éste, acto no conocido en el término previsto, carece de existencia.

Delio Gómez Leyva.

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